農(nóng)村土地三權(quán)分置后的流轉(zhuǎn)問(wèn)題

周偉　滕月

摘 要 以適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度為基本出發(fā)點(diǎn)而修改的農(nóng)村土地承包法修正案對(duì)于農(nóng)村土地三權(quán)分置后的流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行了全面的規(guī)定，主要從土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式以及保障形式三個(gè)方面進(jìn)行了制度構(gòu)建。基于法律規(guī)定，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)際情況，深入研究農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)制度，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞 三權(quán)分置 土地承包權(quán) 土地經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn)

作者簡(jiǎn)介：周偉、滕月，湖南湘西土家族苗族自治州中級(jí)人民法院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.084

自2013年7月以來(lái)，我國(guó)逐步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，不斷完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革向縱向深邁進(jìn)，并于2017年11月形成《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修正案（草案）》）正式公開(kāi)征求意見(jiàn)，至中共十九大報(bào)告中明確了完善承包地“三權(quán)分置”制度。農(nóng)村土地三權(quán)分置彌補(bǔ)了現(xiàn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流流轉(zhuǎn)制度所存在的缺陷，但是修改后的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是否也存在一定的問(wèn)題呢？本文著重研究農(nóng)村土地承包法修改后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的相關(guān)問(wèn)題。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)主體

我國(guó)現(xiàn)運(yùn)行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包法》）中第三十四條明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方， 即該集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)，而在《修正案（草案）》中將第三十四條修改為第三十七條，修改內(nèi)容為：“承包方有權(quán)依法自主決定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，第三方經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以再流轉(zhuǎn)。……”修正案中明確將流轉(zhuǎn)主體的范圍擴(kuò)大，不僅僅包括承包方，還包括獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的第三方，甚至是再流轉(zhuǎn)的其他人，這樣的規(guī)定就會(huì)存在一些問(wèn)題，比如說(shuō)流轉(zhuǎn)次數(shù)過(guò)多之后如何來(lái)確定其流轉(zhuǎn)主體問(wèn)題等。由于流轉(zhuǎn)主體是由流轉(zhuǎn)對(duì)象來(lái)確定的，故根據(jù)流轉(zhuǎn)的對(duì)象不同，可以將流轉(zhuǎn)主體分為以下幾種情形：

（一）土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)

土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)主體只能是在承包戶(hù)與承包戶(hù)之間流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包經(jīng)營(yíng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，而《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）第一百二十五條明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有占有、使用和收益的權(quán)利，這是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分到用益物權(quán)中，從而確定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，具有一定的身份依附性，土地承包權(quán)的物權(quán)屬性限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的成員來(lái)通過(guò)流轉(zhuǎn)而獲得的可能性，故土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)主體只能是承包戶(hù)，而且只能通過(guò)互換和轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

《修正案（草案）》中規(guī)定非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)依法獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)主體主要包括承包戶(hù)與承包戶(hù)之間流轉(zhuǎn)、承包戶(hù)與受讓人之間的流轉(zhuǎn)、受讓人與再次受讓人之間三種類(lèi)型。這其中值得我們深思的問(wèn)題有兩個(gè)：

1.承包戶(hù)與承包戶(hù)之間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以

土地三權(quán)分置的理念提出后將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這個(gè)概念是針對(duì)于通過(guò)流轉(zhuǎn)方式取得的該權(quán)利的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而承包戶(hù)基于農(nóng)村土地承包法取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有將兩個(gè)概念完全的區(qū)分開(kāi)來(lái)，承包戶(hù)之間僅僅以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)怎樣進(jìn)行區(qū)分就成了需要解決的問(wèn)題。《修正案（草案）》中第六條明確規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利，而現(xiàn)有的土地承包法中規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有對(duì)承包地占有、使用和收益的權(quán)利，這兩種權(quán)利的區(qū)別并不是很明顯，承包戶(hù)之間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意土地承包權(quán)的變更。

2.受讓人與再次受讓人之間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)如何保障承包戶(hù)的利益

《修正案（草案）》中提出第三方經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以再流轉(zhuǎn)。法律賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可多次流轉(zhuǎn)的權(quán)利，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中如何保障承包戶(hù)的權(quán)利就成了需要思考的問(wèn)題。雖然法律規(guī)定了再次流轉(zhuǎn)時(shí)需要承包方或其委托代理人書(shū)面同意，但是再次受讓人與承包戶(hù)之間的信息對(duì)接的準(zhǔn)確性如何保障、因?yàn)槊看瘟鬓D(zhuǎn)之間的利益不同而引起的糾紛如何解決，這都需要制度的保障。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

物權(quán)法、土地承包法中均規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，而《修正案（草案）》將原有的規(guī)定修改為土地承包權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)。將修改的內(nèi)容與現(xiàn)有的規(guī)定相對(duì)比我們不難發(fā)現(xiàn)有幾處改動(dòng)，一是將流轉(zhuǎn)的對(duì)象從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種;二是將現(xiàn)有規(guī)定中流轉(zhuǎn)方式分為土地承包權(quán)可互換和轉(zhuǎn)讓?zhuān)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)可出租（轉(zhuǎn)包）和入股等。這樣的改變?nèi)菀鬃屓水a(chǎn)生一些疑問(wèn)，比如說(shuō)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否就不能通過(guò)互換或者轉(zhuǎn)讓的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)等。根據(jù)法律規(guī)定，我們探討一下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。

（一）土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

《修正案（草案）》中第三十二條和第三十三條的規(guī)定了承包權(quán)的流轉(zhuǎn)可以通過(guò)互換和轉(zhuǎn)讓來(lái)實(shí)現(xiàn)，但是這樣的規(guī)定增加了承包戶(hù)喪失承包地的風(fēng)險(xiǎn)，這樣不僅沒(méi)有解決現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)限制的問(wèn)題，反而容易導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象越來(lái)越少。而且第三十三條將轉(zhuǎn)讓的對(duì)象限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶(hù)存在一定的問(wèn)題，因?yàn)槌邪鼨?quán)具有一定的身份屬性，承包權(quán)作為一種承包土地的資格，每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員都享有該權(quán)利，這種權(quán)利的轉(zhuǎn)讓并沒(méi)有多大的實(shí)際意義，也難以達(dá)到三權(quán)分置的實(shí)際意義。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。出租和入股既包括了物權(quán)性的流轉(zhuǎn)，也包含了債權(quán)性的流轉(zhuǎn)，而學(xué)術(shù)界對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的定性存在一定的爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)，因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為存在基礎(chǔ)的派生權(quán)利，依附于農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，它是在權(quán)利流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的; 有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，因?yàn)橐姥鄬訖?quán)利客體的法理，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的的用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán); 還有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)下的子權(quán)利，是典型的用益物權(quán)，應(yīng)屬于財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

筆者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)帶有一定的物權(quán)屬性，因?yàn)橹挥型恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，其才能更充分的流轉(zhuǎn)和依法設(shè)定抵押，以激活土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)后，我們來(lái)看法律規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，一種是出租（轉(zhuǎn)包），《修正案（草案）》將轉(zhuǎn)包納入出租的形式當(dāng)中，在民法中將出租定義為債權(quán)行為，現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中也包含了承租人享有的承包土地的相關(guān)權(quán)利，這就容易模糊了該權(quán)利的物權(quán)屬性。而且入股這種流轉(zhuǎn)形式容易造成對(duì)土地承包權(quán)的侵害，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中如何保障土地承包人的利益也是值得深思的一個(gè)問(wèn)題。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保障制度

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要保障機(jī)制來(lái)維持其流轉(zhuǎn)的合理性和合法性，以促進(jìn)土地資源得到優(yōu)化配置。要保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，就必須保障集體經(jīng)濟(jì)組織的知情權(quán)、承包戶(hù)的用益物權(quán)以及第三方的相關(guān)權(quán)利。具體從以下幾個(gè)方面進(jìn)行保障：

（一）發(fā)揮政府部門(mén)的制度保障作用

《修正案（草案）》第三十四條規(guī)定“承包的土地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部互換、轉(zhuǎn)讓后，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”和第三十七條第三款的規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府建立工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費(fèi)用。具體由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政管理部門(mén)規(guī)定。”土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的登記制度和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的審查審核制度在一定程度上保障了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的公正性。

（二）發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的保障作用

集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地的所有權(quán)人，除了享有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的發(fā)包權(quán)以外，還應(yīng)發(fā)揮其監(jiān)督作用。《土地承包法》第十三條就規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，即發(fā)包本集體所有的農(nóng)村土地、監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地、制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為，而且《修正案（草案）》第二十七條第二款規(guī)定“承包期內(nèi)，因特殊情形矛盾突出，需要對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的耕地和草地適當(dāng)調(diào)整的……必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意……”集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督權(quán)和表決權(quán)很大程度上制約了承包戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)中的行為，有效的保障了流轉(zhuǎn)的合理性。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地承包法修正案將實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，為改革后的制度實(shí)行提供正確的行為規(guī)范。筆者以農(nóng)村土地承包法修正案為基礎(chǔ)來(lái)研究農(nóng)村土地三權(quán)分置后的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，在現(xiàn)有的制度框架和修改的法律規(guī)范之間提出問(wèn)題，找到規(guī)范中的風(fēng)險(xiǎn)，以便更妥善處理農(nóng)民與土地之間、流轉(zhuǎn)雙方之間的關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

注釋?zhuān)?/p>

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十四條：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。

吳興國(guó).承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離框架下債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)益保護(hù)研究[J].江淮論壇，2014（5），第124頁(yè).

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