清代官僚體系與第三領域的司法權力分配

摘 要 京控制度本身具有特殊性質，它是最高與最低的直接對話，這種非正常的跨越體現出中華帝國司法權力體系某些問題：皇帝的勢力自上而下，然而基層社會亦擁有自下而上的力量，清朝司法及行政的壓力空前巨大，造成了一個介于國家與基層社會之間的司法行政的“第三領域”;本文試圖就京控制度背后隱藏的上述三者司法權力分配的問題進行嘗試性的思考。

關鍵詞 京控 基層社會 司法權力

作者簡介：王倩倩，保利文化集團股份有限公司。

中圖分類號：D929? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.116

京控制度為清朝一種非常規的司法制度。“凡審級，直省以州縣正印官為初審。不服，控府、控道、控司、控院，越訴者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步軍統領衙門呈訴者，名曰京控。” 清朝對于審級有著嚴格規定，對于越級也有著嚴厲的懲罰，但京控這種越過中間層層司法機構、使最高層統治者與最基層百姓直接對話的特殊伸冤方式卻被建成了一種制度。尤其是在嘉慶一朝，基于嘉慶帝了解民隱的意愿，廣開言路的決心，此類案件的受理力度得到了加強：“令都察院步軍統領等衙門接到呈詞即行奏明審理，以期民隱上通，不使案情稍有屈抑。” 此后，有清一朝，京控案件不斷，直至宣統元年，官方檔案里都可發現京控的身影。

京控制度本身具有特殊性質，它是最高與最低的直接對話，這種非正常的跨越，或多或少體現中華帝國層級森嚴的司法權力體系中某些潛在的問題。下面，筆者將以嘉慶時期突出存在的山東京控現象，就京控制度背后隱藏的司法權力分配問題進行嘗試性的思考。

一、官僚體系的隱患——回避、考成與審轉

“水能載舟，亦能覆舟。”為防止因司法問題造成的民變，統治者需要一套完善的地方信息獲得渠道，及時地把可能的叛亂苗頭扼殺在搖籃里。于是自康熙以來，清朝皇帝便針對信息獲取采取了一系列手段，這其中影響最深的，就是以奏折制度為中心的監察方法。

奏折制度在創設初期，有權上呈奏折的人多為皇帝的心腹，信息也較為及時準確 。如康熙的寵臣李煦就曾就太倉盜案派遣家人王可成向康熙進呈奏折 。奏折可以讓皇帝得到第一手的準確信息，同時，這種“風聞論事，而不究所從來”的秘密性質也讓它成為了官員們相互監督的工具 。

然而，在帝國中后期，隨著奏折的常規化，越來越多的官員獲準使用奏折與皇帝溝通 ，官員“妄言”現象大量出現，信息的準確性大打折扣。此時，嘉慶便開始強化京控制度，一方面是為了跨過妄言的官員，直接獲取準確的地方司法信息，另一方面也有利用這一制度進行的考慮 。然而，中華帝國龐大的官僚體系確實存在這司法方面的隱患。其中最重要的有三個：任官回避問題、考成問題、審轉問題。

（一）任官回避：“臨時”縣官與“地頭蛇”胥吏

清朝采取嚴格的任官回避制度，除了本省人不能在本省任職之外，乾隆時期更是擴大到原籍與任地相距五百里以內也要照例回避，有些本不需要回避的，如河道官員，也被納入到了回避的范圍。而且，為了防止地方勢力坐大，官員的任期通常不會很長，經常是少于三年。異地任官導致官員不通民情，任期短也使得官員易懷茍且之心，如此以來，熟悉當地民情的書吏和差役變成為了地方司法事務的主要承擔者。

這些胥吏作為“編外人員”雖掌握權力卻無國家發給薪水，自然容易利用權力謀私，成為地方司法的隱患。胥吏勢力的增大，是皇帝與地方官權力博弈的結果，卻容易給地方帶來不安，一旦與惡勢力結合，其破壞力更是可懼。

（二）考成與問責：總管地方官員的“行政承包責任制”

不通的民情與短暫的任期沒有給州縣地方官施展才華的空間，向上走便成了官員唯一的出路。對清朝官員來說，求得晉升，最重要的有兩條：一是在三年考成中取得優良，二是避免處罰。考績由督撫一級高級官員的短評決定 ;而處罰則采取問責制的形式：地方官員的失誤，皇帝會問責到總管一方的高級官員上，乾隆以后，這一類高級官員通常也是巡撫、總督 。總而言之，巡撫、總督一方面要為皇帝負擔著發現人才、舉薦下級的任務 ，另一方面又要為轄區地方官員承擔皇帝的問責，如此便形成了一個有趣的等式：

（上級）問責+舉薦（下級）=“行政承包責任制”

在這樣的一種“行政承包責任制”之下，地方官的主要任務變成了迎合高級官員的需要，因為晉升的命門掌握在上司的手里;而高級官員遇事則會選擇包庇自己的下屬，因為在問責制的前提下，保護下屬就是保護自己。下面迎合，上面保護，高級地方官和地方官如同企業一般，形成了一個“上下一氣”的互動網絡，可想而知，民間案件進入這樣一種互動網絡，便只能按照此網絡的邏輯，而非法律邏輯被加工處理了。

（三）審轉：壓力、逃避與幕友

清代統治者設定的審轉制度相當嚴格：按照規定，除了戶婚田土等自理詞訟可以在一審機關了結之外，重一些的徒罪以上案件，均要交到上一級的司法機關覆審，并逐級上報復核，這一層層上報的過程也就是“審轉” 。

對自理詞訟而言，當一審機關對案子做出判決，只需要按月匯編給直屬的府、道上級進行“查考” ，所謂查考，是一種僅對案卷的進行復核的形式審。 而非自理案件，尤其是徒罪以上案件的處理方法則不同，一審機關對案件的審理結果只是一種意見，被稱作“看語”，在一審機關審理結束后，案件還要向上進行審轉，同時要把案卷、嫌疑犯、證人押解給直屬上級進行“咨結”，在“咨結”的過程中，又會涉及到對案情的重新調查和新證據的引用 ，因此二審機關對非自理詞訟的“咨結”是一種實質審。此后，二審機構還要把文書層層上交給更高級的審理機構進行“復核”，直至該類案件的最高審級機關方可批結 ，如尋常徒罪到督撫一級便可批結，人命案則要直到中央的部級機關方可批結 。在審轉過程中，每一級上級若發現審理不當，均可駁詰，從府駁到部駁，關卡層層，毫不馬虎。

這樣一套嚴謹繁復的審轉制度給地方官員造成相當大的壓力。壓力主要來源于兩點：一是審限：“自理、命盜搶竊等案、情重命案” 等三類案件皆有“審限”罰則，? 其中“自理”類的如戶婚田土等項的案件限二十日審結，否則“違限，不及一月，罰俸三個月;一月以上者，罰俸一年;半年以上者，罰俸二年;一年以上者，降一級留任” ;二是 “斷罪引律令”理念的嚴格落實：康熙時期，只有擬罪錯誤且涉及到人命的時候才會受到懲處，雍正時則于駁覆時引用法條錯誤即會受罰 ，到了嘉慶時期對于違反“斷罪引律令”的處罰更是細致落實到各級地方官員。在 “上下一氣”的體制之下，面對這套審轉制度的壓力，? 各級官員承擔的是“共同責任” 。

基層官員普遍會采取一些手段逃避審轉制度的壓力。首先，由于自理詞訟在州縣一級即可結案，只需按月匯編上報，不會影響考成 ，于是，官員便采取積壓的方式處理自理詞訟。其次，非自理詞訟亦可以做手腳：為了逃避審限壓力，有些州縣衙門干脆采取不受理的做法，諱盜不辦或是改盜為竊 ;對于無法回避的案件，則在案卷處下功夫。

徒罪以上案件要面臨兩個關卡，一是直屬上級的咨結，二是更上級的復核，按規定應該要把案卷、嫌疑犯、證人押解給直屬上級，但現實情況是，州縣官員經常以缺錢等借口不押解人證，而直屬上級顯然對此十分理解 ，于是本應是實質審的“咨結”變為了案卷的文本覆查。至于更上級的復核，則主要關注案卷呈現的案情是否有疑點或矛盾，以及在援引、解釋法條時是否恰當 。對于沒有受過法學訓練，在科舉體系下成長起來的州縣官員來說寫一份好的案卷文本是十分困難的，于是州縣官員便會雇傭專業的幕友幫忙解決絕大多數司法問題 。如此，幕友與官員良好配合，無論是尋常案件的審理還是上交案卷的制作，都達到了一種“天衣無縫”的狀態 。

在任官回避、考成與審轉壓力共同作用下，低級地方官與高級地方官抱成了團，配合著胥吏與幕友的幫助，形成了一個自我運行良好的官僚體系。很多進入這一體系的民間詞訟案件如同進入了一個“黑洞”。于是，基層百姓冤抑難伸，赴京呈控便成了唯一選擇。

二、民間糾紛的審前消化—— 司法“第三領域”的探索

嘉慶皇帝似乎也了解地方官僚體系的黑洞性質，并寄希望于京控制度來甩開這個司法信息“加工廠”，得到最原始最真實的民間案件信息， 然而，除開官僚體系“加工廠”的通病之外，作為信息“原料生產地”的基層社會，因各地區經濟、社會條件不同，案件情況、司法實踐情況也各不相同。比如，州縣為一般意義上的一審機關，而在諸如重慶等商業發達的城鎮中，商業訟案（包括航運糾紛）有機會超越“州縣自理”的層級，而上升為府級以上官員承審的重大案件 。

當嘉慶開放京控之后，山東京控數量明顯多于其他省份，以至于嘉慶皇帝多次針對這一現象進行抱怨：“若云東省距京較近，民間控案便于赴訴，則直隸為畿輔近地，即山西、河南亦均密邇都城。該三省雖亦間有赴控之案，然總不至如山東一省之多。豈直隸等三省遇有上控之案，該地方官竟預為阻攔，不使來京申訴乎？” 。既然在嘉慶帝眼中，離首都的遠近不是主要原因，那么，山東這個“原料生產地”究竟有什么獨特之處，造就了如此眾多的京控案件呢？

（一）白蓮教的啟示：官僚體制之下、家族之上的第三領域

在山東嘉慶一朝的京控案件中，總能發現白蓮教的影子。無論是嘉慶之前1774年的王倫叛亂，還是之后1897年的巨野教案，都可以或多或少地反映出，白蓮教、大刀會等秘密組織對于山東的影響在有清一朝都是相當顯著的。

韓書瑞女士對山東西北地區的研究中發現，該地區人口的大多數為小自耕農，人口也極為密集 。由于在清代官僚體制之下，行政單位只到郡縣為止，這就造成了在山東，郡縣一級的行政單位涵蓋了大量的人口及土地。這種“地多官少”的現實造成了官員除了賦稅征收外不會有太多精力涉及其他形式的“社會管理”，于是，這些提供社會服務的任務則必然會落到“地方精英”的頭上 。

然而，山東地方社會的現實并不樂觀，沒有證據表明，山東這片土地存在一個被社會廣泛接受的“精英制度”。以壽張縣為例，官員地位遠高于家族，壽張縣的家族和社群只有很少的力量來保護其自身對抗國家的要求，“社會管理”的任務無人承擔 。于是，在國家和地方社會之間，這種過度的“權力真空”，會被像白蓮教這樣不太權威的團體所填補 。

學者黃宗智通過觀察發現，民間案件的正式審判發生于州縣衙門，由官員進行;民間案件的非正式調解，經常由“中間人”以及小區和宗親的男性長者擔任 ;而萬一民間的非正式調解失敗，在進入正式法庭審批之前，還有一個可以消化糾紛的“第三領域”：一種介于正式與非正式、由官民共同參與的領域 。這“第三領域”的參與者范圍極廣，同時兼具民間力量與國家權力特征，兩種力量呈現出一種此消彼長的博弈狀態。山東京控數量眾多，除了地理位置的便利、地方災害頻繁、官吏積壓案件等等原因之外，或許同當地這種“第三領域”無法有效率地吸收化解民間的糾紛有關。

（二）第三領域的民間化：華南地區的強大宗族

學者科大衛認為，宗族不是天生的，而是后天的一種以血源為名義的經濟組織，是一種中國特色的公司組織 。在以土地稅為主的年代里，里甲可被看成是一種稅收保障制度，起初以丁為中心，主兼田賦差役兩項。然而明清以來，里甲的登記逐漸變成了以土地為中心，戶籍除了于科舉資格尚有作用之外，基本成為一紙空文 。

登記里甲的好處在于拿到官方承認的土地的產權，然而壞處則是必須要服役交稅。所以，當時登記里甲的，要么是能夠輕易解決稅賦和兵役問題的武裝豪強，要么是無法避免登記的弱勢百姓，百姓只能通過依附武裝豪強來解決生存難題。由于稅收制度的改變，戶籍登記由以人為主變為以地為主，祖宗便可以“造假”，宗族間的合并以及弱勢百姓對豪強的依附也變得容易了 。于是，宗族成為了是一個圍繞著土地為主的經濟組織，而這一運行嚴謹良好的經濟組織顯然能夠有效吸收化解組織內部矛盾：對宗族來說，里甲登記文件是土地憑證，家訓是土地管理的規則，家族規定的書面禮儀則是體現合約者的權利義務，圍繞著土地進行的大部分糾紛都可以很好地、不出家門地被解決。

其次，華南宗族總是積極地與國家權力進行良性互動，興家學、重視科舉就是很重要的一步，通過向上的滲透，華南宗族積極擴大著自身的民間力量 。宗族甚至在一些極容易產生糾紛大型公共事務上，比如水利工程上也顯現出了可與官府抗衡的管理力量 。

可以說，華南的宗族在兩方面表現出了非常優秀的能力，首先，它可以很好地吸收消化組織內部的糾紛，具有幫助政府減輕司法行政負擔的作用;其次，它是一種可以對抗國家力量的地方社會組織，在地方事務上有更強的話語權，因而能夠更好地維護宗族內部人們的利益。這種“雙向的滿足”使得華南宗族無論對內對外，都可很好地生存和發展，而華南地區的“第三領域”也在宗族地發展過程中，被明顯地民間化了。

（三）第三領域的國家化：山東地區官僚體系的延伸

相比華南地區“第三領域”強烈的民間特征，山東地區的“第三領域”則被國家化了。明清時期，山東地區人口有了爆發性的增長，州縣的管理地域并沒有變得更小，但管理人員卻大大增加了，行政司法任務也比之前更加嚴竣。于是，在州縣之下，一套更為基層的鄉村管理制度便被設計了出來：主要包括三種：稅務用的里甲，地方治安用的保甲和教化宣傳用的鄉約制度。在這些制度之下，由官府選出，輔助官府進行地方管理的人員便被泛稱為“鄉保” 。乾隆年間， 山東巡撫楊景素就曾對山東地區的這種基層管理制度有一段描述：“東省舊例， 每村莊數處設立地方一名，或鄉約、總保一名， 雖名色各有不同， 皆以供催征錢糧及拘拿人犯等事之用， 而牌頭、甲長、保長則專為稽查保甲而設。” 理論上，州縣政府直接委任每一級的地方管理人員，從主管多村的鄉約、總保一直到主管10戶的牌頭為止。直接委任意味著直接負責，所有的地方管理人員都直接對州縣官員負責，這種“扁平化管理”的模式使得各方彼此平等且互相監督，任何一種地方勢力都不會坐大。

但實際上，這種制度并沒有被落實 ：主管多村事務的鄉保是需要到衙門“具甘結”，但是主要負責村一級事務的甲長、牌頭則不需要 。那些主要負責村一級最基本事務的牌頭、甲長是由主管多村的鄉保選拔，只需要就職的鄉保向縣衙列出名單，便能夠正式委任，不需額外的手續 。由于州縣官員的工作重心放在稅收上，當這些人的任用能夠保證賦稅按時足額交納、地方鄉村社會穩定的時候，官府便會很少干預其具體運作 。并且清代山東地區這種鄉約、保甲、里甲并行的鄉村管理制度還存在著集中化的趨勢：本來，負責治安的是保甲，到后來保甲基本名存實亡，調解民間糾紛被視為鄉約的基本職能甚至是特權 。因此，理論上的互相平等、互相監督是不存在的，鄉保很容易坐大成“地頭蛇”。

州縣官員直接任免這些鄉保，而這些潛在“地頭蛇”的鄉保只需對州縣官員負責，山東地區的“第三領域”不像是民間力量的表達，更像是官僚體制的延伸——“上下一氣”“內部消化”。通過這種延伸，州縣官員通將國家權力下滲入“第三領域”中。因此，如果說華南宗族是一種“雙向的滿足”，那么華北宗族便是一種“雙向的不滿足”，對下無法解決家族內部的矛盾，對上則無法抗衡官府的力量，因此，相比華南而言，在山東地區發生的民間糾紛，既不能在民間很好地解決，向上流動的過程中面臨的在這樣一種情況下，那些在華南地區可以在宗族內被解決的糾紛，便積壓在基層百姓之間，到了一定程度，便只能越過官僚體系，赴京呈控。

三、結語

清朝的皇帝通過這一套設計精妙的官僚體系控制著一個龐大的帝國，這套官僚體系的最初構想，應該是使皇帝的權力能透過這樣的一套體系，從上到下傳遞到帝國的基層。這個構想在實踐中遇上了麻煩：官僚體系實在過于精巧完整，常常出于自身利益，會對皇帝希望獲知的準確信息進行加工，在司法領域的層層配合更是“天衣無縫”。然而，皇帝對這種能夠脫離其控制、自我運行的機制總會懷抱幾分戒心，總是在思索著其它的方式來更好地控制這套官僚體系，京控制度便是王朝歷史中的一個很小的嘗試。

皇帝的勢力是自上而下的，然而基層社會亦擁有自下而上的力量，這種力量在各地區大小不一。清朝廣闊的疆域以及人口使得司法及行政的壓力空前巨大，造成了一個介于國家與基層社會之間的司法行政的“第三領域”，一個結合了正式于非正式、國家權力與民間力量的領域。在有些地區，比如華南，基層社會向上的力量占據了“第三領域”的絕大多數空間，在司法領域，糾紛可以很好地在宗族內消化，就算不能，因宗族在社會公共事務的巨大影響力，上升為官府不敢忽略的案件。而在以山東為代表的華北地區，國家向下的力量，很好地滲透進了這個“第三領域”。有冤的百姓沒有強大宗族力量的支撐，而又要直接面對國家延伸至“第三領域”的強力，于是，冤情的上達，則會選擇避開阻礙，繞道而行，“直達天聽”的意愿，也就再所難免了。

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