國內外環境損害評估規則梳理

摘 要 改革開放以來，我國經濟取得了突飛猛進的發展，隨之而來的就是環境問題集中式地爆發增長，環境污染和生態破壞日益嚴重。2017年6月27日民事訴訟法和行政訴訟法的修訂，明確了檢察機關提起公益訴訟的地位。環境損害鑒定評估是公益訴訟中至關重要的技術環節，直接影響公益訴訟開展的效果。我國的環境損害鑒定評估制度的研究與實踐都處于初期階段，在法律制度、工作機制和技術規則方面的規定均不完善。因此，在我國開展環境損害鑒定評估工作，應當結合我國環境損害現狀，廣泛吸收國外先進的技術和規范，從而探索適合我國的環境損害鑒定評估工作路徑。

關鍵詞 環境損害 評估 規則

作者簡介：李麗娟，河南檢察職業學院，講師，主要從事法律相關教學研究工作。

中圖分類號：D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.115

一、美國環境損害評估規則

作為世界經濟大國之一，美國通過大量案例工作經驗的積累，已經建立了一整套完整的環境損害鑒定評估制度，形成了完備的環境損害賠償立法體系，首次采用替代等值分析法來計算生態恢復到基線狀態之前的“期間損失”。

在美國，自然資源受托人是自然資源損害評估活動的主要參與者，它是一定管轄范圍內公共利益的代表，損害的評估與恢復、行使起訴權和與責任方協商是自然資源受托人主要的職責。美國分別在《綜合環境反應、賠償與責任法》和《石油污染法》中規定了兩套不同的環境損害評估規則。

美國內政部頒布的《綜合環境反應、賠償與責任法》通過對受損害自然資源的使用價值損失進行貨幣價值認定，確定最終的損害賠償金。在這部法律中，自然資源損害評估共包括四個階段：預評估期、評估計劃期、評估期和后評估期。

1. 預評估期。在這一階段，疑似環境損害案件發生后，有關機構或者人將事件通知自然資源受托人的同時，對處于危險狀態的資源和服務采取必要的應急行動和進行必要的取樣試驗。

2. 評估計劃期。經過預評估期，如果初步判定需要進行損害評估，那么受托人可以從《綜合環境反應、賠償與責任法》中規定的A類程序（對現場比較簡單的時間套用已有的計算機模型制定評估計劃）和B類程序（根據確定的損害、量化的損害以及損害賠償金的確定選用合適的替代方法）中選擇合適的評估類型，當然，對于選擇何種程序，受托人必須說明理由。

3. 評估期。這是評估的執行階段。尤其是B類評估，受托人需要確定損害結果與事故之間是否存在因果關系，因果關系一旦確定，通過計算受損害的資源和服務相對于基線狀態的減少數量和質量確定自然資源損害的損害賠償金。損害賠償金的使用不僅需要補償受損害的資源以及生態服務的成本，而且需要補償公眾在資源恢復期間失去的服務。通常，受托人在確定損害賠償金時，會準備多個恢復資源的方案作為備選方案，最后再從中選擇最優方案并公之于眾。

4. 后評估期。這一階段，根據選擇的最優方案，受托人應該編寫評估報告，并將報告作為附件放在給責任方的提交賠償保證金的書面要求中。受托人在賠償保證金到賬后再制定恢復計劃。

《石油污染法》規定的損害評估程序側重于受損害的自然資源和服務恢復到基線狀態產生的實際成本的計算，不包括《綜合環境反應、賠償與責任法》中規定的公眾在資源恢復期間失去服務的可補償性價值。在這部法律中，自然資源損害評估分為三個階段：預評估期、恢復計劃期和恢復實施期。

1. 預評估期。此階段首先要確定受托人對事故是否有管轄權。接下來的工作主要是收集分析與事故相關的各種數據，綜合評定是否需要進行恢復工作。

2. 恢復計劃期。對事故造成的損害進行量化后，與基線進行對比，確立合理的替代恢復方案，在主要恢復和補償性恢復兩種方法中選擇一個優先的替代恢復方法，并將選擇的恢復方法指定到恢復計劃草案中，草案參考公眾的意見后，最終確定恢復計劃。

3. 恢復實施期。根據制定的最終恢復計劃，受托人給責任方發放書面繳款通知。

二、歐盟環境損害評估規則

歐盟環境損害評估制度雖然很多方面都是借鑒美國經驗，但是在評估程序和方法方面形成了一套自己的方案。當事故發生后，一般要經過五個環節的工作對損害進行評估。首先，整合可用數據為后面的等值分析提供依據，并且初步確定環境損害的程度和范圍。根據前述獲得的數據確定修復替代方法的類型和評估的規模。其次，確定和量化損害。結合第一步取得的表面數據，進一步認定潛在的環境和服務損害，進而建立事故地損失模型以及探明事故原因，確定事故與損害之間的因果關系。量化損害階段除了要做一些常規的評估外，還應該計算期間損失。期間損失的計算是以受損害地區每年第一次發生損害時到恢復資源或服務到基線狀態期間資源或服務的損失程度為期間進行評估，以一年為期限將損害程度相加并貼現，得出總現值。其中用到的不同等值分析法主要有生態等值分析法、資源等值分析法和價值等值分析法。再次，對依照不同的等值分析法計算出的服務增益進行評估，從而確定備選方案。再次，利用資源等值法按比例估算損害規模，具體計算方法是計算出每單位貸項，在套用平衡公式，用每單位貸項除以總現值就可以得出應該修復的損害規模。最后，經過以上一系列的努力，編制修復計劃，并定期進行監測，接受公眾的審查。

三、意大利環境損害評估規則

意大利環境損害評估制度側重環境污染案件的預防、報告和評估修復等環節的設計，就評估程序和方法而言，意大利主要是依據意大利環境保護與研究院（ISPRA）的前身APAT于2006年發布的《環境損害修復手冊》。具體的操作程序包括以下幾個階段：

1. 針對環境污染事件進行初步調查，確定是否需要進入評估程序，同時對現場采取保護和緊急處理措施。

2. 對需要進入評估程序的環境損害事件進行定性分析，分類處理，以便確定環境損害的廣度范圍，進而通過定量分析，通過分析得來的數據確定環境損害的深度范圍，最終實現損害的量化，為以后的環境修復奠定基礎。在這個過程中，量化和評估的主要工具是矩陣方法。

3. 根據步驟2得出的數據，建立針對不同類型環境資源的損害修復時間表，包括環境恢復的過渡期間，以及確定哪些資源永久損害，以便選擇合適的補救方法。

意大利有關環境預防和修復的法律規定的很完善，不僅規定了預防階段的措施，而且對修復階段經營者和主管當局各自的權利和義務也都有詳細的規定，并且對緊急性事故，制定了“一攬子”計劃。

四、俄羅斯的生態損害評估體系

俄羅斯的生態損害評估體系側重于保護生態價值，從規定完善的生態損害賠償法律體系到建立國家生態鑒定和社會生態鑒定兩套體鑒定體系，構建完善的生態損害評估體系。

1993年12月12日通過的《俄羅斯聯邦憲法》已經明確規定俄羅斯聯邦公民享有生態權利，即通過國家根本法來確立公民的生態權利。以此權利為基礎，建立生態損害賠償責任認定制度，主要包括生態損害行為、生態損害結果、行為與結果間的因果關系等要件。俄羅斯的生態鑒定體系側重于事前預防，其中國際生態鑒定分為聯邦級國家生態鑒定和聯邦主體級國家生態鑒定，主要是專門國家生態鑒定機關對國家級的經濟活動和其他活動項目依法進行生態鑒定，這類鑒定很多情況下會對鄰國自然環境造成影響，或者是需要鄰國自然客體的配合。社會生態鑒定的活動主要是由按照法定程序進行了社會登記的社會團體來實施的。根據《國家生態鑒定條例》《國家生態鑒定程序條例》等規定來開展鑒定活動，進而達到保護自然環境的目的。

五、日本環境損害賠償制度

日本的環境損害賠償側重于對人身健康損害進行全面救濟，據此目的設立了獨具特色的公害健康被害行政給付制度，給付主要是通過設立專門的基金會來完成。

日本的生態法律體系主要是通過對不同領域的環境法律關系的調整而建立的。比如：有關大氣污染治理的法律有《大氣污染防治法》《電氣事業法》和《煤氣事業法》等;有關防止海洋污染的法律有《瀨戶內海環境保護特別措施法》何《關于防止海洋污染及海上災害的法律》;有關水污染防控的法律有《湖沼水質保全特別措施法》等。

日本的公害健康損害行政補償制度帶有明顯的行政性質，但是由于它可以給受害者迅速、及時的救濟，所以經常被用在損害賠償民事司法程序中，即用行政手段來解決民事責任問題。日本認定公害健康受到損害的機構是中央公害調整委員會以及各都道、府、縣公害審查委員會。受害者主要是包括遭受大氣污染有哮喘、肺氣腫等慢性病的患者和因遭受水污染而患有水俁病、痛痛病的患者。

六、中國的環境損害鑒定評估制度

我國現階段的環境污染損害鑒定評估機構歸屬于不同的行政部門，采用不同的技術方法，規則不統一，并且他們的業務多集中在環境污染給人身或者直接財產造成的損失，對于環境污染給環境本身功能損害或者損失的評估基本不涉及。因此，我國的環境損害鑒定評估尚處于探索階段，很多技術規則尚待制定，工作機制的專門化、職業化也尚待推進。

我國環境損害鑒定評估制度實踐中存在以下幾個問題：

1.鑒定機構鑒定能力不足。現有的專門司法鑒定機構即使在某一方面的鑒定具有權威性，但是在其他方面的能力就稍顯不足，而環境損害問題往往不是單方面的檢測就能分析清楚的，經常出現學科之間的交叉和重疊。

2.不同鑒定機構對同一損害進行鑒定的標準、方法不統一，造成鑒定結論往往大相徑庭。

3.現有的鑒定業務主要側重于某一項或者某幾項業務，但是對比較綜合的鑒定對象缺乏綜合性的業務能力。

4.鑒定行業自律性差，由于沒有鑒定任務強制性，所以出現鑒定機構在接受鑒定業務時挑肥揀瘦，不愿意承擔棘手的鑒定評估業務，并且由于對鑒定費用沒有統一的要求，導致有些鑒定機構根據不同費用給出不同結果，嚴重影響結果的客觀性。

5.環境損害的鑒定不同于一般的司法鑒定，損害的相關證據固定往往具有時效性，隨著時間的推移證據容易滅失，所以鑒定時間的把握就尤其重要。然而，目前由于我國缺乏法律明確規定的鑒定時間限制，所以經常導致鑒定評估時間滯后。

6.由于環境損害鑒定評估需要高級技術人員才能完成，所以一般情況下，評估費用通常很高，而且經常是環境受害者提前墊支，因此對受害者來說，巨額的鑒定費用是沉重的負擔。

我國環境損害鑒定評估制度的建設可以借鑒國外環境損害鑒定評估規則，從環境法律制度、統一鑒定標準、管理機構、修復機制和技術方法等方面建立起完善的環境損害鑒定評估制度。

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