淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)問(wèn)題及措施

邵開(kāi)來(lái)

摘 要 近年來(lái)，行政事業(yè)單位不斷發(fā)展，改革不斷深入，對(duì)職能效率運(yùn)行方面的要求逐步提高;內(nèi)部控制作為現(xiàn)代管理制度在提高行政運(yùn)行效率，保證國(guó)有資產(chǎn)完整安全，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)等政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。本文根據(jù)當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的概況，對(duì)現(xiàn)行制度及規(guī)范行政事業(yè)單位存在的一些問(wèn)題進(jìn)行探討分析，并圍繞這些問(wèn)題提出完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè) 內(nèi)部控制 問(wèn)題 措施

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理概況

一直以來(lái)，在對(duì)行政事業(yè)單位的管理上，國(guó)家大部分制度對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理涉及較少。隨著政府與事業(yè)單位改革的進(jìn)一步推進(jìn)，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)組成部分的行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理上的需求愈來(lái)愈迫切。2012年，財(cái)政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該規(guī)范于2014年開(kāi)始實(shí)施，用于指導(dǎo)政府與事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理。2016年，財(cái)政部又全面開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。至此，行政事業(yè)單位告別內(nèi)控管理上的空白，開(kāi)始向著規(guī)范內(nèi)部控制，提高內(nèi)控管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)等方向建立和完善內(nèi)控管理。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制重視程度不夠

相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)企業(yè)，行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的研究較少，實(shí)踐時(shí)間較短。隨著2012年財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布和實(shí)施，內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位才逐漸得到重視。目前，行政事業(yè)單位雖然開(kāi)展了一些內(nèi)部控制的相關(guān)工作，但工作人員對(duì)內(nèi)部控制了解依然較少，總體缺乏內(nèi)控管理的意識(shí)。單位領(lǐng)導(dǎo)層重視程度也不夠，有時(shí)往往是為了應(yīng)付主管部門的監(jiān)管、外部審計(jì)或財(cái)政部門的要求而任務(wù)性地去建立和完善內(nèi)控體系，沒(méi)有真正意識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)提升行政事業(yè)運(yùn)行效率和效果、提高行政事業(yè)業(yè)務(wù)管理水平、防范內(nèi)部舞弊和腐敗的重要意義。

（二）內(nèi)部權(quán)責(zé)尚不明晰，部分職責(zé)分工欠合理

一些行政事業(yè)單位的崗位職責(zé)和內(nèi)部分工雖然基本上以“三定方案”為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分，表面上看職能已明確，分工已到位;但實(shí)際上沒(méi)有對(duì)一些崗位職責(zé)和分工進(jìn)行分解細(xì)化，落實(shí)責(zé)任人，使得一些邊界較為模糊的重要事項(xiàng)在各職能部室或經(jīng)辦人之間互相推諉。一些單位由于人員不夠或其他原因，在實(shí)際工作中常常出現(xiàn)一人多職現(xiàn)象，越權(quán)管理的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，不利于提高行政事業(yè)內(nèi)部控制效率。

（三）內(nèi)控制度不健全

一是相關(guān)管理制度不健全或制度沒(méi)有根據(jù)業(yè)務(wù)的變化與時(shí)俱進(jìn)。如一些單位沒(méi)有建立國(guó)有資產(chǎn)管理制度，相關(guān)資產(chǎn)管理不規(guī)范，賬實(shí)混亂。一些單位沒(méi)有建立落實(shí)合同業(yè)務(wù)管理制度，合同管理缺乏牽頭處室，重合同簽訂輕合同執(zhí)行和歸檔，使得一些重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合同檔案和資料無(wú)人集中管理，影響行政事業(yè)運(yùn)行。一些單位財(cái)務(wù)費(fèi)用報(bào)銷制度早已根據(jù)省市最新規(guī)定執(zhí)行，而內(nèi)部相關(guān)制度沒(méi)有及時(shí)更新等。二是內(nèi)控監(jiān)督及評(píng)價(jià)、考核激勵(lì)等機(jī)制在行政事業(yè)單位制度建設(shè)中較少，鮮少有單位對(duì)該類工作進(jìn)行制度建設(shè)，即使已建立制度，執(zhí)行落實(shí)情況較不理想。三是工作流程圖和關(guān)鍵控制點(diǎn)建設(shè)不完善。內(nèi)部控制作為管理制度及崗位職責(zé)具體實(shí)施的措施和補(bǔ)充，大多數(shù)單位沒(méi)有根據(jù)職責(zé)分工及內(nèi)控制度建立相應(yīng)的工作流程圖和關(guān)鍵控制點(diǎn)。這不僅使得一些操作較為煩瑣的工作缺乏具體辦事流程的操作標(biāo)準(zhǔn)，而且不利于整個(gè)工作過(guò)程的監(jiān)督控制，容易發(fā)生業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及相關(guān)機(jī)制建設(shè)較弱

相比企業(yè)，我國(guó)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較弱，風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制較不完善。多數(shù)行政事業(yè)單位不參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其職能主要是為政府或公益服務(wù)，因此這類單位中很少有單位具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并建立風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制體系。然而，目前行政事業(yè)單位雖少有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但其運(yùn)行中依然面臨著財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、職能業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)。各職能崗位、業(yè)務(wù)流程缺乏系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)梳理、排查和控制，大部分組織未建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)控制等風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。

（五）內(nèi)部控制信息化建設(shè)不完善

目前，大部分行政事業(yè)單位尚未建立健全各業(yè)務(wù)管理內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，如預(yù)算業(yè)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理等業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間未全部實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，各系統(tǒng)模塊之間的數(shù)據(jù)信息不能實(shí)時(shí)共享，這不利于行政事業(yè)單位綜合情況的管理。另外，各個(gè)部門間信息交流不充分，缺乏信息溝通機(jī)制，常常會(huì)出現(xiàn)相關(guān)信息溝通不及時(shí)或?qū)硬粶?zhǔn)確的問(wèn)題，導(dǎo)致碰到問(wèn)題無(wú)法及時(shí)解決，制約了單位內(nèi)部控制的管理和完善。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)措施

（一）提升內(nèi)部控制意識(shí)

一方面，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要提高對(duì)內(nèi)部控制的重視程度，不僅要帶頭學(xué)習(xí)內(nèi)控相關(guān)知識(shí)，加深工作人員對(duì)政府內(nèi)部控制的了解和認(rèn)識(shí)，而且要著手在單位內(nèi)部建立相適應(yīng)的內(nèi)控體系并組織實(shí)施。另一方面，行政事業(yè)單位要加大內(nèi)控宣傳的力度，加強(qiáng)內(nèi)部控制培訓(xùn)學(xué)習(xí)，讓全體工作人員都樹(shù)立內(nèi)部控制的意識(shí)，提高內(nèi)部控制的自學(xué)性;營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，保證內(nèi)部控制活動(dòng)的順利開(kāi)展。

（二）明晰權(quán)責(zé)，關(guān)鍵崗位實(shí)行定期輪崗制度

行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)分明原則，設(shè)置安排各部門運(yùn)作。各崗位職責(zé)應(yīng)細(xì)化分解，特別要重點(diǎn)梳理權(quán)責(zé)邊界較模糊或權(quán)責(zé)交叉職能事項(xiàng)，避免出現(xiàn)推諉扯皮或無(wú)人負(fù)責(zé)的局面。在設(shè)置崗位時(shí)，要注意不相容崗位職責(zé)分離，如分離執(zhí)行崗位、審核崗位等，避免出現(xiàn)一人控制整個(gè)業(yè)務(wù)始末的現(xiàn)象。另外，一些關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)崗位應(yīng)制定定期輪崗制度，這樣既有利于人才多崗位鍛煉培養(yǎng)，又能防范管理風(fēng)險(xiǎn)，防止舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）健全和完善內(nèi)控制度

要建立完善行政事業(yè)單位相關(guān)業(yè)務(wù)管理制度，如預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同等具體業(yè)務(wù)制度。在具體業(yè)務(wù)制度的完善過(guò)程中，要特別注意結(jié)合單位工作實(shí)際情況，考慮業(yè)務(wù)全過(guò)程的管理，不能照抄照搬國(guó)家、省市的相關(guān)規(guī)定，對(duì)業(yè)務(wù)管理重開(kāi)頭輕過(guò)程。要根據(jù)國(guó)家、省市相關(guān)規(guī)定變化和業(yè)務(wù)變化，及時(shí)更新內(nèi)部相關(guān)制度，避免出現(xiàn)制度落后于實(shí)務(wù)操作的局面。要建立健全操作性強(qiáng)的內(nèi)控監(jiān)督及評(píng)價(jià)、激勵(lì)考核等管理制度，充分發(fā)揮單位內(nèi)審、紀(jì)檢等機(jī)構(gòu)及人員的作用;定期對(duì)單位內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，督促整改，完善內(nèi)控。另外，要根據(jù)管理制度、職責(zé)分工等配套設(shè)計(jì)相應(yīng)的工作流程，明確辦事流程及關(guān)鍵控制點(diǎn)，配備標(biāo)準(zhǔn)的操作流程，切實(shí)提高行政事業(yè)單位運(yùn)行效率及效果。

（四）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系

防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，一是要提高全體工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，讓全員意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)并不是只存在于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型的事業(yè)單位或企業(yè)，每個(gè)行政事業(yè)單位都需要防范一定風(fēng)險(xiǎn)。各種風(fēng)險(xiǎn)不只是與領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)，而是與每個(gè)人的崗位職責(zé)和工作流程都有著密切的關(guān)系。二是建立和完善行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)體系，比如梳理崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、評(píng)估廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等。要有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，有專人評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)本單位風(fēng)險(xiǎn)承受偏好和能力，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略;不斷完善行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，為行政事業(yè)單位正常有序運(yùn)行保駕護(hù)航。

（五）加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)

要利用信息化技術(shù)和手段，著力建立內(nèi)控大數(shù)據(jù)平臺(tái)，融合預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)、政府采購(gòu)業(yè)、合同等業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和資源共享。這有助于實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)業(yè)務(wù)管理過(guò)程全覆蓋。另外，各部門要加強(qiáng)信息溝通和定期反饋機(jī)制。通過(guò)設(shè)計(jì)相關(guān)辦事流程、設(shè)置專員等措施組織實(shí)施內(nèi)部信息溝通，通力合作，及時(shí)應(yīng)對(duì)和解決出現(xiàn)的情況和問(wèn)題，堵塞內(nèi)控漏洞，提高行政事業(yè)內(nèi)部效率。

內(nèi)部控制作為一項(xiàng)科學(xué)、重要的管理制度，其實(shí)施的好壞與否關(guān)系到行政事業(yè)運(yùn)行的效率效果，而行政事業(yè)單位運(yùn)行的成功與否關(guān)系到國(guó)家的利益。雖然內(nèi)部控制管理在行政事業(yè)單位中起步比較晚，但是隨著這些年來(lái)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)踐和應(yīng)用，其效果和作用逐漸顯現(xiàn)。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)切實(shí)提高內(nèi)控意識(shí)，夯實(shí)單位內(nèi)控基礎(chǔ)，不斷加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，向著高效、節(jié)約、廉潔政府目標(biāo)邁進(jìn)，為“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)提供組織保障。

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