精準扶貧中地方政府行為的制度化邏輯分析

袁小平 張雪林

[提 要]地方政府扶貧行為的規范化是提升脫貧攻堅成效的前提條件和重要保障。基于對科層制理論中“壓力體制與一票否決機制”、“監督與考核機制”、“吸納下的嵌入機制”研究，發現其“倒逼趨勢、命令鏈條、反饋及獎懲機制、制度及形式嵌入”是地方政府行為更為有效的制度化因素。探究地方政府扶貧行為的制度化邏輯，從而更好地銜接地方政府與精準扶貧，最終實現精準脫貧。

[關鍵詞]精準扶貧;地方政府行為;科層制

精準扶貧政策在地方政府中的貫徹落實，是脫貧攻堅取得成功的重要條件。2011年國家頒布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》提出，堅持中央統籌、省負總責、縣抓落實的管理體制，明確了扶貧執行主體為縣以下（即縣、鄉鎮）地方政府。2014年中共中央辦公廳下發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，強調明確工作職責、完善管理體制，凸顯了地方政府將各項政策落到實處的重要性。自2012年至2018年底，我國農村貧困人口已減少至1660萬人，貧困發生率下降為1.7%，建檔立卡貧困村減少到2.6萬個，扶貧開發工作已取得顯著成效。這一切大多源于中央政府決策的科學化和地方政府的貫徹執行。由于扶貧對象主要處于農村，因此地方政府成為扶貧任務的主要實施者。總體看，地方政府扶貧行為具有一定的有效性。

然而，與精準扶貧實務的迅速推進相比，我國學術界多從實踐角度出發，以地方政府扶貧行為的失效性、實踐困境等為研究主題，例如，扶貧目標的偏離與轉換[1]、不精準執行[2]、執行懸浮[3]等。對于理論層面上地方政府所取得成就的扶貧行為現狀，及其背后的制度化行為邏輯等問題缺少系統而深入的研究，此外，國外學者認為執行問題可被視之為組織問題[4]。因此，有必要從科層制理論視角出發，深入研究地方政府的扶貧行為。

處于科層制體系中的地方政府，大多依據制度化的途徑實施扶貧行為。本文將研究對象定位于縣級以下（即縣、鄉鎮）的地方政府，將分析的重點放在地方政府扶貧行為的現狀及其制度化行為邏輯方面，從科層制理論中“壓力體制與一票否決機制、監督與考核機制、吸納下的嵌入機制”三個方面出發，細致分析精準扶貧中地方政府扶貧行為的制度化因素，從而促進地方政府與精準扶貧的有效銜接（分析框架如圖1所示）。

一、文獻綜述

精準扶貧是一項包含政策、理論、機制及行為等的完整系統[5]，其理念的實質在于扶貧主體、扶貧對象、扶貧路徑三者的精準定位，從而達到可持續脫貧的目標[6]，其中，以地方政府為主導的政策執行主體尤為重要。故各學者著重從以下方面展開研究：

關于地方政府扶貧行為的研究。國內各學者著重從地方政府扶貧行為的特點、行為困境及產生原因、解決對策等方面展開研究。目前我國扶貧工作主要為政府主導模式，精準扶貧過程中地方政府的扶貧行為不僅具有針對性、考核性、實效性的特點[7]，而且具有差異性、階段性、效果性等特征[8]。在行為困境及產生原因方面，已有研究發現，由于行政風險環境的約束，地方政府常采用共謀、變通、申訴等行動策略，以應對上級政策指令[9]。劉碧強等認為，地方政府扶貧行為仍存工作形式化、目標偏離變異、資源配置低效等偏差困境[10]。此外，由于多層“委托—代理”關系、基層監管盲區等的存在，引發措施不準、非法尋租及政策實施偏差等政府失效現象[11]。在解決對策方面，可采取行政吸納市場的行動策略，緩解基層治理的困境[12];也可從推進互動規則的耦合、促進執行主客體間利益整合及完善執行監督機制等方面，疏解基層政府政策執行的“梗阻”[13]。

關于科層制理論與地方政府扶貧行為的研究。各學者著重從科層制與政策執行、科層制下地方政府扶貧行為兩方面展開研究。在科層制與政策執行方面，政府常采用科層制的組織模式推進政策執行。科層制，由馬克思·韋伯最早提出，指權力依職能與職位分層和分工、以規則為管理主體的管理方式和組織體系，其不僅具有專門化、等級制、規則化等特征，而且內含理性精神、民主意識等內容，是政府治理的一種重要組織形式[14]。斯賈夫魯丁（Sy afruddin）和蘇拉特曼·努爾（Suratman Nur）等人認為，科層制是執行服務于公共需求的官方機構，其中科層行為是科層組織審查中最突出的方面之一[15]。科層制公共政策執行體制、參與體制、監督和責任追究制度等作用的發揮，深刻地影響著政策執行的過程與結果[16]。科層制下地方政府的扶貧行為方面，各學者主要聚焦于扶貧行為失效展開研究。在壓力型科層制下，基層政府扶貧行為存有“共謀”、“規避”及“備考”等樣態[17]。吳新葉認為，從治理主體看，精準扶貧主要依靠科層制來推動，且亟需“上下互動”以克服科層制治理線性邏輯引發的負效應[18]。然而，實踐中精準扶貧“逆科層化”與“再科層化”的雙重邏輯，突顯了“行政治理扶貧”的優勢[19]。

總之，各學者主要從實踐與科層制理論兩個層面，闡述精準扶貧過程中地方政府的扶貧行為特征、失效及其優化路徑等內容，既可以幫助我們認識地方政府扶貧的缺陷，又可以為地方政府更好地執行扶貧政策提供一定的借鑒。然而，地方政府依然在科層制體系下實施扶貧行為，其必然擁有一定的制度化邏輯，該制度化邏輯是什么？以及如何作用于地方政府？對其會造成什么影響？這些問題缺乏相應的探討和研究。因而，本文從地方政府所在的科層制本身出發，探究現階段地方政府的扶貧行為現狀及其內在作用機理，以便了解地方政府行為的制度化邏輯，使其扶貧行為更加有效。

二、現階段科層制下地方政府扶貧行為的現狀及特征

地方政府處于科層制之中具有一定的能動性，是扶貧開發的重要實施主體和主要執行者。總體上，我國的扶貧開發工作較大程度地改善了貧困現象，并取得了舉世矚目的成就。現階段，我國地方政府扶貧行為的現狀及特征，主要表現為以下幾個方面：

（一）地方政府與中央政府脫貧目標的一致性，體現了貧困治理的理念

現階段我國扶貧的總體目標為，到2020年確保我國現行標準下貧困人口實現脫貧，貧困縣實現摘帽，解決區域性整體貧困。精準扶貧政策內含綜合施力的意蘊，不僅要求滿足“兩不愁三保障”的標準，而且主張中央與地方、政府與社會、扶貧與扶智及扶志相結合，突顯了“以人為本”的核心理念。中央政府與地方政府處于同一科層制中，在精準扶貧上升為國家戰略的情景下，地方政府也將脫貧攻堅作為本地區的重點和中心工作來看待，以期望脫貧目標的順利實現。

（二）地方政府脫貧攻堅資金投入的增大，提升了其貧困治理的能力

財政資金是脫貧減貧的“助推劑”，在精準扶貧中具有主導作用。一般情況下，公共財政資金越多，各級地方政府的貧困治理能力越強。據財政部報道，2018年全國一般公共預算支出中的扶貧總支出已達到4770億元，同比增長46.6%，其中，地方財政扶貧資金高達3709.05億元。此外，近幾年的財政扶貧資金以地方籌措為主，且每年呈上升趨勢[20]。由此看出，地方政府扶貧資金投入的增加，在一定程度上增強了其貧困治理的能力。

（三）地方政府供需對接，多樣化扶貧項目的并舉，滿足了貧困治理的多元需求

不同地區的貧困者，具有不同的需求和致貧原因。中央政府各項扶貧文件指出，堅持突出重點、分類指導的原則，根據不同地區的現實情況，實施差異化的扶貧舉措，如產業扶貧、教育扶貧、文化扶貧及生態扶貧等多種扶貧項目。地方政府以其較為貼近貧困群眾現實生活的功能優勢，將中央各項舉措與貧困地區及貧困戶需求相對接，以滿足貧困治理的多元需求。

（四）科層制中地方政府強大動員能力的公眾參與，提供了貧困治理的合作平臺

2014年8月，國家將每年的10月17日設立為“國家扶貧日”，成為國家廣泛動員社會力量參與扶貧的一項重要制度安排。現階段，不僅中央政府相關政策強調社會力量的參與，而且地方政府扶貧過程中也常采用動員式治理的政策工具和治理策略開展動員助力精準脫貧，并取得了較好效果。地方政府依賴科層制中強大的行政力量，動員并吸納各類社會組織及社會各界人士參與脫貧攻堅。此外，各項外部監督也為公眾參與提供了較好的制度環境和合作平臺。

綜上所述，地方政府貧困治理理念的一致、能力的提升、多元扶貧項目的實施及強大的動員能力，不僅離不開中央政府的指導，更加離不了其所在的科層制組織。在科層制下開展扶貧工作的地方政府，必然受到科層制所內含的制度化因素的約束。

三、精準扶貧中地方政府行為的制度化邏輯分析

筆者在參與國家精準扶貧工作成效第三方評估的調研中，觀察到湖北省F縣（該縣為深度貧困縣）的扶貧實踐，發現其是科層制下地方政府開展扶貧的典型案例。因而，本文選擇湖北省F縣作為分析對象，以實地調研法展開研究，借助科層制理論中的“壓力體制與一票否決的干部機制、監督與考核機制、吸納下的嵌入機制”三個方面，以小窺大地審視我國地方政府扶貧行為背后的深層制度化邏輯。

（一）壓力體制與一票否決的干部機制

壓力體制與一票否決機制均是基于科層制組織中的“命令—服從”關系而形成的。在精準扶貧中，中央政府、省市政府、縣鄉鎮地方政府，組成了傳統意義上的層級組織和命令鏈條。中央政府處于科層制組織“命令”的一端，擁有一定的資源和行政控制權，而縣、鄉鎮政府處于科層制組織和政策執行的較底端，扮演著“政策執行”的角色。

1.扶貧工作中科層制的壓力體制

壓力型體制的概念由榮敬本等人較早提出[21]。本文的壓力體制主要是國務院扶貧辦及上級扶貧機構出于對黨和人民的政治及經濟承諾，對地方政府下達一定的政策和任務，地方政府在上級的作用下，為實現上級所要求的任務和目標，采取任務的數量化分解和高度物質化的獎懲相結合的管理方法和手段。

處于科層制較低層的縣、鄉鎮干部，大多擁有向上升遷的意愿和能力。客觀上，根據國家重大戰略要求，扶貧成效在其績效考核中占有相當大比重;主觀上，國家對脫貧攻堅及反腐敗的關注和重視前所未有。因此，縣、鄉鎮政府在科層制的主客觀環境影響下，會盡可能地依據本地區的實際情況因地制宜地開展扶貧，以做出更好的績效，從而使自己免受懲罰、獲得官位升遷及精神嘉獎。調研時F縣的一位工作人員說：“國家對扶貧現在特別重視，當然我們也很重視，我們會貫徹國家的脫貧目標要求，把困難群眾放在第一位，把政府下達的扶貧任務做好，爭取創新扶貧方式，打贏脫貧攻堅戰。”

2.扶貧工作中科層制的命令鏈

科層制組織的基本特征分為：結構的層級化和高度的規則化。結構層級化主要體現在權力關系的分配和運作上，而高度規則化實際上就是高度理性化、制度化和非人格化。

科層制在組織內部權力結構上呈金字塔狀分布。命令鏈是一種不間斷的權力路線。從人員的構成、數量及“命令—執行”關系看，中央政府、省市政府、地方政府（本文的地方政府均指縣、鄉鎮政府，下同）構成了自上而下的上邊小、下邊大的正三角形;從壓力傳導機制看，三者組成了錐形的倒三角形（如圖2所示）。由此看出，地方政府在命令鏈條下，形成了自上而下層層監督、自下而上層層負責的態勢;此外，上級借助其行政控制權和行政處罰權，也對地方政府造成了一定的壓力倒逼趨勢，促進扶貧開發的持續深入。如F縣的一位工作人員表示：“在國家及省市政府的政策文件指導下，我縣也被分派了一定的脫貧任務及指標，即2018年計劃完成12個貧困村退出、31619人脫貧，在具體明確的指標及高壓推動下，2017年我縣取得了較好的扶貧成效，并在全省扶貧成效考核中被評為A類等次。”

在科層制體系的命令鏈中，具有高度規則化的政策和制度要求。從命令鏈的形式上看，在中央政府的行政控制下，地方政府必然不敢有懈怠之意。從實踐看，扶貧成效考核體系的設置（資金使用狀況、地方政府配合度等指標），也為地方政府更好地實施扶貧行為奠定了基礎。在命令鏈條的制度化邏輯影響下，地方政府將監督評估工作與扶貧工作置于同等位置。F縣一位工作人員說：“我縣都是嚴格在脫貧攻堅責任書下展開工作的，每年年底都會比較忙，比方說省級交叉評估、財政資金審查等，我們認為這是中央政府對我們一年來工作的審核和認可，我們肯定會像對待扶貧工作一樣給予重視。”

3.扶貧工作中一票否決的干部機制

基于壓力體制所形成考核指標的評估方式，為“一票否決”的干部機制，即只要某項工作任務未達規定標準，就認為其整年績效為零，取消其受獎勵的資格。2019年中共中央辦公廳發出的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出嚴格控制“一票否決”事項。該通知的頒布從側面規避了“一票否決”的濫用與泛化，也在一定程度上激勵了地方政府和基層干部。例如，政策制度上，F縣出臺的《精準扶貧問責辦法》明確指出，屬于6大類44種的問責行為及6種問責方式。實踐上，該辦法強化了對扶貧領域的監察督導和執紀問責。該縣的工作人員說：“2018年以來，我們縣共查處扶貧領域違紀違規問題195個，問責284人，在這樣的情景下，誰也不會、也不敢去腐敗的。”在制度與實踐的雙重影響下，“一票否決機制”給地方政府帶來了巨大的威懾力，使其更加重視扶貧工作。

（二）監督與考核機制

科層制中的監督與考核機制，是確保政策有效執行的重要手段，這一手段需要借助于政府的內部監督（如上級對下級的監督、紀檢監察監督等）和外部監督（如媒體監督、第三方評估等）來貫徹落實。其中，外部監督集專家、公民群體等于一體，可從多方面了解政策執行情況，相對更為有效。監督與考核機制既是一種責任機制，也是一種反饋機制。

1.扶貧工作中監督機制的反饋

監督機制能夠從“事前、事中、事后”三階段全方位進行。第三方評估不僅是一種典型的外部監督和評價機制，而且也是一項創新的政府管理手段。在F縣第三方評估中，其主要考察貧困村退出及扶貧成效考核工作，屬于典型的事后監督。調研時，F縣的一名工作人員說：“你們來檢查，我們就很緊張，你們是在對我們過去一年的工作成效進行審查，我們可以從中知道哪里做的不好，哪里需要改進。”監督機制的正確運用不應以問責，而應以反饋中的學習和知識生產為導向，避免評估主體與被評估對象間的緊張關系。在科層制理論的監督機制下，評估工作帶給被評估對象的并非獎懲而是知識與優秀經驗，這能推動地方政府更加努力地做好扶貧工作。

2.扶貧工作中考核機制的獎懲

習近平總書記特別強調“切實落實領導責任”的重要性。實踐證明，改善加強扶貧工作的考核和獎懲機制，是切實落實領導責任的制度手段之一。依據《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》可知，針對貧困人口識別及退出的精準度，設置相應的考核內容及指標，并由各類機構負責監督考核。此外，《脫貧攻堅責任制實施辦法》明確提出對在扶貧工作中落實責任到位、擁有出色表現的縣鄉鎮政府、第一書記及幫扶責任人，以適當方式予以表彰;而對于那些瀆職、貪污腐敗及造成不良影響的工作人員，依紀依法追究責任并給予相應處罰。如F縣的一名工作人員表示：“2018年5月關于對2017年落實有關重大政策措施成效明顯地方予以督查激勵的通報，提出我省的扶貧成效較好并給予我縣2500萬元的獎勵。”

（三）吸納下的嵌入機制

精準扶貧號召村干部、社會力量等的參與，其本身蘊含著行政吸納治理的機制。在此基礎上，科層制也從某種形式上允許了基層治理主體的嵌入。格蘭諾維特最早提出“鑲嵌”概念，該概念不應僅從經濟行動出發，而更應從方法論及因果機制去理解，并將其場域分析與關系網絡相結合[22]。由此出發，精準扶貧作為一項公共服務供給，與科層制存有兩種類型的嵌入：行政嵌入（即指一種由上而下的外部力量干預或控制，通過政治機制嵌入，其本質仍屬科層制的一份子）、村莊內生（即村民自發選舉的村組干部嵌入到科層制中，既扮演“受命執行”角色，又扮演“村莊當家者”的角色）[23]。

對于科層制而言，行政嵌入本質上是內生性的制度嵌入，而“鄉政村治”的村組干部卻屬于形式上的非內源性嵌入（如圖3所示）。無論何種形式的嵌入，其實質上均承擔著科層制的某些功能，并在形式上處于政策執行鏈條的末端，受到縣、鄉鎮地方政府的行政控制和干預。在駐村干部、第一書記及村組干部力量的嵌入下，進一步助推了地方政府扶貧行為的開展。

1.扶貧工作中第一書記的制度嵌入

2015年國務院扶貧辦出臺的“第一書記”政策，為我國脫貧攻堅帶來了新的制度變革。“第一書記”制度仍然符合韋伯所提的科層制概念[24]，在運行邏輯上，采用自上而下的科層化運作方式，推動駐村干部嵌入到脫貧攻堅之中[25]。據《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》可知，駐村工作隊由縣級黨委和政府承擔管理并由鄉鎮黨委和政府指導其工作。由此看出，駐村干部不僅在實質上屬于科層制，而且在形式上隸屬地方政府并處于政策執行的末端。

據《2018年湖北省脫貧攻堅發展報告》得知，全省共選派21534個工作隊、78500名干部，實現4821個貧困村全覆蓋。調研時，F縣的C鎮鎮政府派駐了16個鎮直單位和全鎮150余名干部結對幫扶貧困戶，并制定了幫扶計劃。同時了解到：“該縣的駐村工作隊，實行鄉鎮屬地管理，而且駐村干部確實給我們帶來或多或少的資源，不僅如此，上級政府也會對他們實行相應的考核和獎懲，它們確實有利于地方政府扶貧行為的順利開展。”

2.扶貧工作中村組干部的形式嵌入

地方政府與村級組織的行政隸屬關系是基層行政的常態，村級組織及村干部呈現愈加明顯的科層制趨勢，如村組干部本不屬于科層制，卻被施以科層制中的考核與管理機制[26]。在扶貧實踐中，村組干部日益呈現出半科層化的特征，即形式上已成為名副其實的“政府官員”，步入“科層”體系[27]。這一特征突顯了科層制下，扶貧實踐中村組干部的形式嵌入，成為了精準扶貧“最后一公里”的筑路人。調研時，F縣扶貧辦說：“村組干部是我們扶貧路上的引路人，它們是這里土生土長的人，會給我們開展工作提供很多有用的信息和建議。”在鄉村的原生秩序中，村組干部不僅擁有重要的影響力和話語權，而且擁有最實用的實踐權力，其發揮著連接地方政府和貧困者的重要作用，并影響著地方政府扶貧行為的推進。

四、結論與討論

地方政府扶貧行為的規范化是提升扶貧成效的重要保障。地方政府在科層制體系及其內部各種制度化因素的影響下，其現狀及特征為：地方政府“以人為本”脫貧目標的貫徹，所引發的貧困者助人自助的現象;地方政府響應中央政府號召，投入大量的扶貧財政資金，所產生的貧困村退出及貧困戶脫貧的效果;地方政府以其獨特的地理優勢，因地因人采用適當的扶貧項目，所導致的供需對接的結果;地方政府憑借其所在科層制擁有的行政權力開展政治及行政動員，從而形成了貧困治理的合作平臺。

究其地方政府扶貧行為的制度化邏輯，不僅離不開中央政府的倡導，而且離不開其所在的科層制。中央政府憑借科層制，與省市政府及地方政府形成了一定的組織體系，在該體系各制度化因素的影響下，產生了一定的倒逼趨勢。其中，科層制中的“壓力體制、命令鏈”是地方政府開展扶貧行為的前提條件;“一票否決機制、監督與考核中的反饋及獎懲機制”是地方政府實施扶貧行為的制度化動力;“制度及形式嵌入”則是地方政府扶貧行為順利開展的潛在助力機制。

此外，基于科層制理論的地方政府扶貧行為的制度化邏輯，雖然使得精準扶貧工作得以有效實施。但實踐中地方政府與工作人員的“經濟人”本性、多元利益均衡、科層制所固有的缺陷，如層級較多、溝通較為困難等因素，也會導致地方政府扶貧行為出現一定的問題。因而，我們在此僅探討地方政府扶貧行為“一體兩面”中，制度上促使其行為更為有效的一面，對其制度上失效因素及其困境的研究尚有不足之處，這也是未來值得繼續探究的主題。

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