貧困地區農業產業扶貧的實踐困境與解決路徑

劉月平 張宜紅

[提 要]農業產業扶貧是貧困地區脫貧的可持續性機制。基于江西G市農業產業扶貧的實地調查，從基礎設施、產業發展風險、利益聯結機制、產業發展的保障體系等方面總結貧困地區農業產業扶貧面臨的實踐困境，并從加強基礎設施建設，風險防范，構建產前、產中、產后的可持續發展機制等五個方面提出有針對性的解決路徑，為貧困地區推進農業產業扶貧提供啟迪作用。

[關鍵詞]農業產業扶貧;基礎設施;產業風險;利益聯結機制

貧困地區經濟發展的重要基礎和基本要素是產業。貧困地區要脫貧摘帽，單純靠輸血式、救濟式扶貧解決不了根本問題，最終要靠致富產業來支撐。因此，開展貧困地區產業扶貧是當前精準扶貧的核心內容，是實現貧困人口脫貧致富的重要手段和內在動力。只有把貧困地區的富民產業發展起來，貧困地區和貧困人口才能具備可持續的自我發展能力，才能到2020年實現真正意義的脫貧摘帽，才能有效阻斷脫貧人口再生貧困的發生路徑。

2015年中央扶貧開發工作會議以來，中央明確提出要把產業扶貧作為扶貧攻堅的重頭戲，提出“十三五”期間我國通過產業扶貧實現3000萬人以上農村貧困人口的脫貧。由于貧困地區經濟發展比較滯后，農業是貧困地區的基礎產業和民生產業，產業扶貧主要以第一產業即農業產業扶貧為主。全國各地區把農業產業扶貧作為扶貧攻堅的戰略重點和主要任務，積極編制產業規劃，因地制宜選好特色產業，探索創新產業扶貧模式，產業扶貧對農村貧困人口脫貧產生顯著的效果。但是，農業產業扶貧是所有扶貧方式中難度最大的工作，在實踐過程中也面臨著許多不容忽視的困境，存在許多急需解決的問題。因此，本文結合江西G市農業產業扶貧的實地調查，并挖掘其普遍性特征，對當前農業產業扶貧面臨的實踐困境和問題進行探討，并提出針對性的解決路徑，以期為當前農業產業扶貧有效推進提供指導意義。

一、G市農業產業扶貧基本概況

G市位于江西的南部，也稱贛南，是江西面積最大、人口最多的地級市，也是農業大市。G市是原中央蘇區、革命老區，是全國較大的集中連片特困地區，全市18個縣中有11個縣屬于羅霄山脈連片特困縣。貧困人口占江西貧困人口的三分之一，貧困程度深、貧困面廣，貧困發生率高于全國平均水平，脫貧任務艱巨。

G市貧困地區地形以丘陵、山地為主，氣候溫和，日照充足，雨量充沛，四季分明，無霜期長，適合糧食生產和臍橙、蔬菜、煙葉、油茶等農作物的生長。G市把產業扶貧作為精準扶貧的根本之策來抓，作為提升貧困人口自我發展能力、實現長期脫貧致富的主要工作來抓。立足貧困地區獨特的資源稟賦和生產條件，發揮自身的比較優勢，出臺《G市農業產業扶貧專項方案》、《G市臍橙產業精準扶貧實施方案》、《G市油茶生態產業精準扶貧實施方案》等頂層設計文件，建立“選準一個產業，打造一個龍頭，創新一套模式，扶持一筆資金，提供一套服務”的“五個一”工作機制，逐漸培育出臍橙產業、油茶產業、茶葉產業等具有自身特色優勢的農業產業。累計覆蓋帶動11萬戶、40萬貧困人口增收，占“十三五”期間貧困人口的58%。以臍橙為例，2016年G市臍橙種植面積達到155萬畝，產量達到108萬噸，實現總產值110億，解決了100萬農村勞動力就業。

二、農業產業扶貧面臨的實踐困境

（一）水利、電力、道路、網絡等基礎設施建設落后

水電路網等基礎設施是農業產業發展的基礎條件。貧困地區大多分布在深山區、濱湖地區、水庫庫區、地質災害多發區，地勢復雜，居住分散，交通十分不便，村級公路運載能力差。水利是農業的命脈。最近幾年國家非常重視水利設施建設，但主要是對經濟效益好的大中型水利設施加大投入，農田水利設施建設仍然滯后。貧困地區許多農田水利設施都是建于上世紀六七十年代，由于沒有專人維護和保養，許多農田水利設施老化、失修，無法有效發揮防災減災的作用。當前我國已進入“互聯網+”時代，但貧困地區網絡通信發展程度卻遠遠落后于全國平均水平，導致上網不方便，信息閉塞。有些貧困村甚至沒有通有線電視，只能靠購買小型電視信號接收器收看電視，且電視節目少，不利于村民們及時了解外界動態。這些不利的外在條件降低了農戶抵御自然風險的能力，也對農業產業發展產生了制約作用。如G市油茶林主要分布在山區，山高路遠，林區道路等基礎設施建設薄弱，導致生產成本大大提高，僅鮮果采摘成本就占其銷售價的百分之二十到三十左右，嚴重制約了油茶產業的發展。

（二）農業扶貧產業的風險大

農業扶貧產業的風險主要有自然風險、市場風險、技術風險[1]。位于偏遠山區的貧困地區容易受山體滑坡、泥石流等自然災害的影響，湖區、庫區春夏季易受洪澇災害的影響，秋冬季易受干旱的影響;農作物也易受病蟲害的影響并且病蟲害易快速蔓延。以G市臍橙產業為例，受冬天變暖等因素的影響，柑橘木虱（柑橘黃龍病的傳播介體）發生量激增，導致柑橘黃龍病在臍橙主產貧困縣快速蔓延，全市因黃龍病損毀臍橙果園達20多萬畝，涉及農戶3萬多戶，參與臍橙產業的貧困戶遭受損失較大。集中連片特困地區一般資源稟賦相似，在選擇農業產業時不注重地域、產品、種類區別，容易形成類似的產業結構。加上受傳統農業和小農經濟影響，農戶也難以摸清市場規律，容易盲目跟從，從而導致同類產品供大于求，價格下跌，農戶收入下降。如G市臍橙由于品種結構和產品熟期失衡，中熟品種多，早熟晚熟品種少，90%以上的臍橙為11—12月成熟，造成臍橙上市銷售扎堆，加上對外營銷不暢，本地市場嚴重擠壓，導致產品市場價格下降，農戶低價拋售，豐產不增收，甚至出現虧損。另外，一些農產品，如中草藥、皇菊等，技術要求高，從播種、生長到結果都需要農業技術部門全程給予指導，否則容易失敗。

（三）扶貧產業的貧困戶參與度不足，利益聯結機制有待完善

一方面，部分貧困戶不僅物質上貧困，而且精神上也貧困。在貧困文化的影響下，部分貧困戶養成了“懶、散、閑”的習氣，“等、靠、要”思想嚴重，寧愿靠政府補助過日子，參與扶貧產業的積極性和主動性不強，沒有擺脫貧困的信心和決心，自我發展的內生動力不足。另一方面，由于政府宣傳力度和工作推進力度不夠，部分貧困戶對產業扶貧政策不清楚、不了解，導致政府、龍頭企業、種植大戶在扶貧產業項目開展的過程中唱獨角戲，而貧困戶的主體作用沒有體現出來，產業參與度低。

利益聯結機制是農業產業扶貧的關鍵環節。當前產業扶貧發展模式主要有龍頭企業帶動模式、專業合作社帶動模式、能人帶動模式[2]。調研中發現很多龍頭企業、專業合作社、能人都沒有建立明確的貧困戶盈利機制，無法清楚地闡述貧困戶能夠從扶貧產業的哪些環節獲得收入來實現脫貧，只能單純地依靠承諾來保證。農業產業扶貧項目運行過程中隱藏著兩種不同的邏輯，即產業本身追求以經濟效益為中心的市場化邏輯與帶動貧困戶脫貧致富的社會道德邏輯[3]。在市場化邏輯指導下通過優勢企業把產業做大做強，促進經濟的增長，但不一定能夠使部分貧困戶受惠;而完全傾向于照顧和吸納貧困戶的政策往往要犧牲部分經濟利益，不利于產業本身的發展。當兩種邏輯發生沖突時，龍頭企業、合作社等一般會犧牲貧困戶的利益來滿足自身利益，不同程度地演化成強勢群體獲利的組織形式，即使貧困戶能從扶貧產業中增加收入，也只能從價值鏈中分配到很低的份額。另一方面，由于企業與貧困戶雙方利益關系不穩定，貧困戶也會采取“搭便車”或投機行為。如某公司給農戶提供雞苗和養雞技術，長大后由公司回購，幾個月后貧困戶就說雞死了或把雞賣了。

（四）農業扶貧產業組織化、規模化程度低，產業鏈處于低端

受地形地貌及人口等因素的影響，農業仍以小農經濟為主，土地分散在不同農戶家庭手中，土地細碎化嚴重。另一方面，貧困地區農戶仍保持對土地固有的傳統思想觀念，視承包地為“保命田”，擔心土地流轉會喪失土地承包經營權，存在“寧愿撂荒、也不愿失地”的心理。以G市為例，全市集中連片流轉100畝土地以上的耕地不到2500宗，G市臍橙90%以上的果園都是農民一家一戶開發經營，點多面廣。導致公司或大戶發展壯大產業受到土地流轉的制約，農業扶貧產業難以形成現代化的生產模式和規模效應。另外，部分龍頭企業規模小，經濟實力不強，輻射帶動能力有限，機械化程度低，無法形成現代產業組織體系，限制了農業產業向更深層次發展。

貧困地區農業的弱質性特征明顯，農業產業的產出多以初級產品為主，沒有精深加工，在產業鏈條上只有第一鏈條，沒有后續加工鏈條。農業產業化鏈條短，標準化生產水平低，產品科技含量與附加值低。G市臍橙、油茶等產業精深加工產品種類少，規模小，如缺乏利用臍橙開發鮮橙汁（NFC）和汁胞等更多產品;由于油茶加工企業的規模小，加工工藝和加工設備落后，油茶的產品開發單一，對副產品的研究、開發和綜合利用率低。

（五）農業扶貧產業的產前、產中、產后保障體系不健全

良好的扶貧產業發展服務保障體系貫穿于產前、產中、產后。當前，農業扶貧產業發展的服務保障體系不健全，主要包括選擇產業的論證機制和區域協調機制不健全[4];資金扶持機制、人才與科技支撐體系不健全;產業扶持政策的延續性不夠;市場宣傳推廣與營銷體系不全。

集中連片貧困地區自然條件、資源稟賦相似，容易發展相似的產業結構，同質化競爭嚴重。貧困地區的鄉鎮干部和駐村的扶貧干部由于專業知識的局限性，對如何精準選擇農業產業這一問題不太清楚，易產生盲目跟風現象。沒有很好地立足當地特色做文章，沒有注重研究市場，沒有考慮當地的產業基礎和環境承載力，農業產業失敗的風險也大。另外，成功產業的培育往往需要五至十年的時間，是一個不斷積累的過程。從實際情況看，許多貧困地區由于扶貧產業項目時間緊任務重，使得許多扶貧產業項目倉促上馬，后續的扶持政策措施安排不到位，延續性不夠，農業扶貧產業的成功率不高。

由于貧困地區產業發展的要素集聚能力差，在產業發展過程中，資金、人才與科技支撐體系不健全。近幾年來，G市果業扶貧產業不斷壯大，但專業技術人員缺乏，平均每萬畝果園擁有專業技術人員僅2.51人，服務基層力不從心。現有技術人才隊伍多數是八十年代初期畢業的大學生和中專畢業生，年齡偏大;由于工作條件艱苦、工資待遇低，難以招錄到年青專業技術人員，從而制約農業技術推廣服務體系的建立。從資金支撐體系看，農業產業扶貧資金投入不夠，投資回報周期長，資金缺口大。G市油茶產業是一個投入量大、周期長的產業。油茶從栽種到產出至少需要三年的時間，到盛產期一般需要六年左右，其前期的資金投入非常大。據測算，新造一畝高產油茶林按每畝種100株，從整地到第4年掛果，需要投資5450元（包括機械整地1600元，挖穴200元，施基肥360元，苗木180元，栽植150元，補植50元，第1-4年每年撫育2次工資計1600元，第1-4年每年施肥工資和肥料款計1050元，畝平修林道10米投資260元）;改造一畝低產油茶林需1100元（砍雜200元，墾復300元，修剪200元，疏伐100元，補植100元，施肥、打藥200元）。而支持油茶產業發展的項目補助資金只有每畝500元左右。雖然現有“產業扶貧信貸通”、“惠農信貸通”等貸款政策，貸款方式也是向符合貸款要求的貧困戶發放貸款，但一些農戶通過貸款轉貸來賺取利息。龍頭企業、種植大戶和貧困戶因資金不足，投入達不到建設豐產林標準，從而造成當前油茶優勢和潛力難于發揮，產量達不到預期效果。

農產品的生命在于市場，沒有市場持續足量的消化，農產品就沒有強勁的生命力。當前貧困地區農產品市場營銷手段落后，沒有成熟的銷售網絡，多數農戶基本上還是“等客上門，坐地銷貨”的家庭式營銷模式，外加市場推銷力度不夠，且有影響力的品牌農產品少，農產品儲存保鮮、運輸等功能不配套，導致農產品滯銷，給農戶造成重大損失。

三、推進貧困地區農業扶貧產業發展的路徑

（一）加強道路、水利、網絡等基礎設施建設，為農業扶貧產業發展提供硬件條件

一是加強扶貧產業區的交通建設。對于沒有通公路的貧困地區，要加大村級公路修建力度，對于不能滿足農業產業發展的村級公路，要加強村級公路的改造升級、維修力度，提升公路通達能力，完善貧困村交通基礎網絡。二是加強農田水利建設。因地制宜發展小水池、小泵站、小水渠等農田水利工程，建立庫、塘、池、渠配套，蓄、引、提、供結合，建、管、節、改并重的農田水利工程綜合體系，增強貧困地區農業綜合生產能力和防災、減災能力。三是推進貧困地區信息網絡建設。推進寬帶普及提速工程，進一步提升光纖入戶、移動寬帶普及、移動電話普及水平，降低通信與上網費用，為實施“互聯網+現代農業”行動，推進智慧農業建設，打造智慧農業平臺提供條件。四是強化基礎設施建設的資金保障。整合相關涉農資金用于貧困地區基礎設施建設，加大政府資金投入。同時，要探索多元化的農村基礎設施建設投資體系，如政企合作的PPP模式。