陜甘寧革命老區生態扶貧研究

張耀宗 劉艷艷 張多勇

[提 要]革命老區如期完成全面脫貧任務關系到2020年全面建成小康社會，生態文明建設關系到中華民族的永續發展，陜甘寧革命老區面臨貧困與生態建設的雙重壓力，統籌經濟發展與生態建設是陜甘寧革命老區可持續發展重點解決的問題。慶陽作為陜甘寧革命老區的重要組成部分，區位條件差，水資源短缺、土壤肥力不足、嚴重制約農作物生產率的提高，農民無法在農業生產上取得顯著的經濟收益。干旱、洪澇災害多發，土地沙化、水土流失等土地荒漠化問題突出，影響農民收入。通過分析慶陽資源環境特征，發現其屬于典型的生態環境脆弱致貧區。為此，慶陽在脫貧攻堅戰中要統籌推進生態建設與脫貧攻堅，走生態扶貧及綠色發展道路，通過實踐探索為陜甘寧革命老區及國內生態脆弱區的生態扶貧提供借鑒。

[關鍵詞]生態扶貧;貧困;革命老區;探索

黨的十九大報告指出建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，消除貧困、改善民生是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的標志性指標[1]。革命老區為中國革命和社會主義建設事業做出了貢獻，由于諸多因素影響，其發展相對滯后、基礎設施薄弱，區域性整體貧困問題尚未全面解決。2015年2月13日，習近平總書記在陜甘寧革命老區脫貧致富座談會上指出，“我們實現第一個百年奮斗目標、全面建成小康社會，沒有老區的全面小康，特別是沒有老區貧困人口脫貧致富，那是不完整的。這就是我常說的小康不小康、關鍵看老鄉的涵義?！盵2]貧困區與生態環境脆弱帶的分布存在地理空間意義上的非良性耦合[3]，貧困縣多處于生態環境惡劣、資源相對貧乏的生態系統相交錯的生態脆弱邊緣地帶。脆弱的生態環境和貧困聯系緊密，是造成貧困的主要原因之一[4-5]。張茂林指出，中國農村貧困人口集中分布在連片貧困地區[6]。革命老區大多處于連片貧困區，屬于生態環境脆弱的地區[7]，脆弱的生態環境與貧困相伴相生。協同解決生態屏障建設與脫貧攻堅任務，是革命老區綠色可持續發展的重要課題。

黃承偉、施錦芳對國內貧困研究理論進行了梳理，認為目前減貧理論主要集中在經濟增長減貧、政策制度減貧、政府救助減貧、社會資本減貧及個體發展減貧等領域[8-9]。國內現有反貧困理論研究側重于西方反貧困理論的應用研究，對理論本身的適用性重視不夠，而關于生態減貧的理論和研究成果較少。解決生態與環境問題要打破生態環境脆弱—貧困的惡性循環[10-11]，因此，生態扶貧應注重生態環境與經濟發展的協調統一，在生態建設與保護過程中發展經濟，在經濟建設過程中保持生態平衡;生態扶貧以改變生態環境為切入點，通過改變經濟困難地區的生態環境，進而改善生態服務功能，推動貧困地區扶貧開發與生態保護相協調、脫貧致富與可持續發展相促進，使貧困人口從生態保護修復中得到更多實惠，實現脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”[12-13]。

慶陽位于甘肅省東部，是陜甘寧革命老區的組成部分，是六盤山連片貧困區的組成部分，土地面積272×104hm2，包括正寧、慶城、華池、環縣、合水、鎮原、寧縣7個縣和西峰區，共有116個鄉鎮，總人口為265.28萬人。慶陽所處的黃河中游生態環境脆弱、地形破碎、土質疏松、氣候干旱、植被稀疏、土壤肥力低下，干旱、冰雹、霜凍、沙塵暴、泥石流等自然災害頻發，生態環境恢復難度大，是我國水土流失最為嚴重的地區之一[14]。由于環境因素所導致的貧困問題一直難以解決，同時，隨著經濟發展而造成的生態環境惡化問題也難以得到控制，使該區城陷入了生態環境惡化與貧困的惡性循環。因此，研究提高居民收入的同時保護并改善生態環境，實現經濟發展與生態環境保護的雙贏，對慶陽以及陜甘寧革命老區探索生態脫貧路徑有重大意義。

一、慶陽市貧困問題現狀

慶陽有7個集中連片特困地區貧困縣。按照農民人均純收入2300元的國家扶貧新標準，2011年甘肅省認定慶陽貧困人口有94×104人，占全省貧困人口的12%，貧困發生率為41%;到2014年底，慶陽貧困人口減少到47.62×104人，貧困發生率下降到20.8%。2012—2015年，慶陽有46.38×104貧困人口實現了穩定脫貧，248個貧困村實現了整體脫貧。2018年慶陽貧困發生率下降到5.51%，甘肅省貧困發生率2018下降到5.6%，全國下降到1.7%，慶陽貧困發生率目前仍高于全國平均水平。

慶陽農村居民收入水平偏低。2010年以來，慶陽農村居民收入整體上增加且幅度較大，但增速有所減緩，恩格爾系數呈降低趨勢（圖1），和全國相比人均農民收入仍然明顯偏低。2018年慶陽農村居民人均可支配收入達到8862元[15]，低于全國貧困地區農村居民人均可支配收入10371元。按全國居民五等份收入分組[16]，慶陽貧困人口人均可支配收入屬低收入組，農村居民人均可支配收入屬中等偏下收入組。

二、慶陽市資源環境問題

（一）土地資源問題

慶陽土地資源總面積272×104hm2，地貌類型以黃土丘陵溝壑為主，山地多，平地少，其中丘陵、溝壑、塬面面積分別占50.38%、38.5%、11.12%。全市耕地總面積69×104hm2，占總土地面積的25.76%，人均耕地0.27hm2，農業人口人均耕地0.3hm2。耕地中，山地面積50×104hm2、塬地17×104hm2、川地面積3.5×104hm2，分別占耕地面積的71%、24%、5%，水田369hm2，水澆地838hm2，僅占耕地0.05%和1.18%[17]。

慶陽耕地質量等級偏低，經濟效益不足。盡管全市人均耕地達0.27hm2，丘陵區在0.47hm2以上，宜農土壤實際生產利用率為75%，加之土壤本身肥力不足，且很多耕地需要人工熟化，可利用的農業土地面積小。根據甘肅耕地質量評價結果，慶陽耕地等級集中在13-14之間，是甘肅省低等地的主要集中區[18]。土壤養分缺乏，長期以來，延續廣種薄收的耕作習慣，單位產出低。2010-2016年小麥的平均單產僅為202.18kg（表1），其它糧食作物的單產亦較低。由于農藥、農膜廣泛使用，造成耕地質量差，土壤污染問題日益突出。

（二）水資源問題

水資源十分稀缺。慶陽屬半干旱區，年平均降水量505mm，水資源總量8.2×108m3，人均水資源量310.1m3，不足全省人均水量的25%，僅為全國人均水量的13%。畝均耕地占有水量123m3，是全省平均水平的20%，僅為全國平均水平的6.7%，為水資源最匱乏的地區[19]。地下水分布不均，地下水資源量約4.5×109m3，梁峁丘陵區含水層薄，水資源分布不連續、不穩定且儲量少。黃土塬邊緣埋藏較深，含水層較薄，水質較好，單井晝夜出水量約100m3[20]。河川徑流分布與降水同步，主要河流均為暴雨洪水型河流，干旱季節徑流量很少，甚至是干河溝，河川徑流利用難度大。

水質差，污染嚴重。區內河流上游大多水質較差，北部柔遠河中段悅樂、以及城壕、洪德以北廣大地區地下水礦化度在5g/L～10g/L，部分地段大于10g/L，不宜作為工農業用水和人畜飲用水。河流下泄破壞下游水質，導致可利用水量減少。如，馬蓮河上游洪汛期礦化度高達9.7g/m3，造成馬蓮河下游水資源人畜不能飲用且影響灌溉。慶陽除巴家嘴水庫水質達到Ⅲ類水質標準外，馬蓮河、蒲河、茹河等監測水體均為Ⅳ類或者劣Ⅳ類。

（三）氣象災害頻繁

慶陽屬溫帶大陸性半干旱、半濕潤季風氣候，氣溫年較差和日較差較大[21]，全市年降水量在400～600mm之間。年平均氣溫在9.5～10.7℃之間，無霜期140～180天。光照資源豐富，年均日照時數2400h，太陽總輻射量5280～5710mJ，蒸發量為降水量的3倍[22]。

氣候災害頻繁。干旱、冰雹、暴雨、寒潮、大風、霜凍和低溫凍害等是區內常見的氣象災害，有記錄以來，83%年份有暴雨災害的記錄，67%年份有冰雹災害記錄。

（四）礦產資源

慶陽礦產資源匱乏。除石油、天然氣、煤炭儲量豐富之外，白云巖、石英砂、石炭巖等多種礦產資源儲量不足。2010年底慶陽探明油氣資源總量占鄂爾多斯總資源量的41%，達40×108t;煤炭預測儲量2360×108t，占全省儲量的94%[22]。

慶陽石油資源開發與區域社會經濟發展不協調。慶陽是長慶油田的主產區，1971年長慶油田會戰以來，已經發展成為中國陸地第一大油田。2000-2018年慶陽市累計生產原油8206.71×104t（圖2），加工原油3641.37×104t[23]，為國家奉獻了大量能源，為慶陽經濟社會發展做出了突出貢獻[24]。然而，慶陽并未依托其豐富的油氣資源擺脫貧困、生態環境問題?；A設施落后，油氣資源的開發并未有效推動其經濟可持續發展。慶陽石油資源開發的不足在于其石油就地冶煉生產規模較小，如2018年慶陽油區產油816.06×104t，而慶陽石化公司只加工煉化312.01×104t，其余均需運至外省加工，這對慶陽來說，無疑為財富外流。

（五）生態環境問題

水土流失嚴重，生態環境脆弱。慶陽位于黃河中游地區，地形復雜、地表溝壑縱橫、土質疏松，加之受季風影響降水期集中，是黃土高原水土流失的重點地區之一。全市水土流失面積2.2×104km2，占總面積的81%[19]，每年表土被沖刷1cm，年總輸沙量達4509×104t。全市每年流失的有機質約22.19×104t、全氮1.77×104t、全磷約4.50×104t，相當于3.85×104t的尿素、26.47×104t的普鈣。由于過度放牧，毀林（草）開荒，草場退化，氣候干旱化趨勢明顯，地下水位下降，生態嚴重失衡[22]。

土地沙化不斷加劇，森林覆蓋率低。2010年慶陽森林覆蓋率為25.26%，北部環縣緊靠毛烏素沙地邊緣，土地沙化嚴重，耕地和草場退化，沙漠化土地不斷擴展。環縣北部有約2000km2的土地已經退化，約1300km2土地開始沙化，兩類面積占全縣總面積的36%。其范圍已延伸至環縣縣城155km的地區，最近僅100km，且每年仍以約0.5km的速度繼續南移。由于風蝕頻繁，伴隨沙丘移動，每年有大片耕地、草場被沙層掩埋，環縣北部荒漠化發展，影響到周邊地區的生態環境[22]。

三、資源環境與貧困作用機制

慶陽資源環境對貧困的影響主要體現在以下幾點：

（一）區位優勢不明顯，對發展經濟形成制約

慶陽地處黃土高原腹地，偏僻封閉，遠離國家經濟中心和沿海發達地區。交通不便，區域對外交流困難。由于特殊的地理位置、自然條件及歷史原因的影響，基礎設施落后，至今沒有完全通鐵路，區縣之間沒有全部通高速，導致物流成本上升。城市基礎設施建設、產業基礎建設、通訊設施建設等方面落后，進一步增加其發展成本和難度[24]。

（二）自然稟賦差，水土資源配置不合理

慶陽土地資源人均數量上相對充足，但從其分布形式來看，山地、坡地的比例大，對提高農業生產率，增加農民收入無顯著優勢。在區位及稟賦較好的小部分土地上，農業經營方式粗放，產出較低，農業生產力低下，農民生活貧困。

水資源嚴重不足，時空分布不合理。降水集中在7-9月，與大面積的夏季作物生長不同步[25]，長期的油氣資源勘探和采掘過程中使地下水資源受到污染，水資源稀缺性進一步加劇。農業引提灌溉難度大，有效灌溉面積僅占耕地面積的5.4%，較全省平均水平低18.6個百分點。畝均水資源占有量與全省、全國平均水平相差甚遠[20]，農業受干旱及水資源短缺影響大，無法大幅度提高糧食單產，農民增收難。由于慶陽目前的水資源不足以支撐慶陽建設大型能源化工基地及大型工業基地的布局。因此，工業、農業、生活用水整體上缺乏，導致投資環境評價較低，水資源成為制約慶陽工農業發展的瓶頸。

（三）資源環境問題嚴重

儲量豐富的石油資源是慶陽顯著的資源優勢，區內石油資源開發雖然很大程度上促進了地區經濟總量的發展，但對大范圍居民人均收入的改善幅度并不顯著。同時，在開采過程中存在一定的環境污染，加劇了開采區居民的貧困程度。在石油開采運輸過程中大量占用耕地，污染地下水，對農業生產產生不利影響，且污染面積大，治理不及時不徹底，易造成惡性循環[26]。

（四）自然災害頻發、生態環境脆弱制約社會經濟發展

氣象災害影響農業產量及農民收入，干旱、冰雹等災害對農業生產和產量影響顯著。慶陽屬于黃土高原環境敏感帶和生態脆弱帶，頻繁的氣象災害影響農作物的產量，導致減產減收，同時，季節連旱頻發也導致部分地區人畜飲水困難，影響了居民生活。近50年來氣候暖干化趨勢明顯，20世紀80年代以來，環縣出現的兩季、三季甚至四季連旱的年份在10年以上，特別是20世紀90年代連續7年大旱，給當地群眾生活帶來巨大困難。

四、生態扶貧路徑

2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上強調：“要通過改革創新，讓貧困地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困群眾增收?！鄙鷳B扶貧是“五個一批”扶貧工程的重要組成部分，慶陽在脫貧攻堅中，要將生態建設與經濟發展有機結合，將生態扶貧作為脫貧攻堅的重要途徑。

（一）加快資源環境類基礎工程建設

加快鐵路建設，打通對外通道。銀（川）西（安）高鐵已經進入施工階段，預計2020年通車;加快平涼—慶陽—黃陵、西峰—長慶橋、環縣—褚家灣三條鐵路前期準備工作，爭取早日開工建設;力爭蘭州—定西—固原—平涼—慶陽高鐵項目立項建設。

保護耕地和提高耕地質量。支持深度貧困地區因地制宜保護耕地，提高土地生產力，確保高標準農田建設、土地整治項目資金優先向深度貧困鄉、村安排傾斜，通過水土保持項目加快梯田建設。

實施水利工程建設，解決慶陽發展的水資源瓶頸問題。目前已建成了揚黃續建、南小河溝水庫、市區雨洪集蓄保塬生態工程等一批水資源配置項目;啟動了小盤河、蓮花寺、五臺山水庫建設，加強水利建設對全市經濟社會發展的支撐保障作用。把農村飲水安全項目作為脫貧攻堅的重要任務，解決貧困鄉村的飲水安全問題。針對農業基礎條件薄弱的問題，加快實施農田水利項目，發展節水灌溉，推動貧困地區高標準農田建設，促進貧困戶增收致富。

不斷提升防災減災能力。實施河流治理、水庫除險加固及山洪災害治理項目。發揮山洪災害預警平臺和干旱預警平臺作用，不斷提升對旱情汛情的科學預測和應急處置水平。

（二）加大生態治理修復力度

加大退耕還林還草的實施力度和范圍，將退耕還林還草任務向貧困村、貧困戶傾斜。慶陽新一輪退耕還林工程涉及23萬農戶，戶均8.2畝，國家總投資28.27×108元，除去種苗費5.65×108元外，農戶可得到現金補助22.62×108元，戶均9835元[27]。

支持和鼓勵農戶利用退耕補助資金建立特色經濟林果基地，培育苗林產業，發展林下經濟。優先在貧困村規劃布局苗木產業，優先在貧困村安排林業重點生態項目，優先安排貧困戶參與項目建設，優先使用貧困戶培育的苗木，2018年上半年663名貧困人口參與了生態工程造林和撫育管護，勞務收入74.71×104元[28]。

推進天然林保護、三北防護林五期、水土流失治理專項工程向貧困鄉鎮、村傾斜，在慶陽北部環縣組織沙化土地封禁保護區建設，落實《慶陽市禁牧條例》，遏制沙化土地擴展，提升該區域防風固沙能力，助推當地農牧民脫貧致富。

（三）建立健全生態補償制度

將符合條件的貧困鄉村納入重點生態功能區補償范圍。公益林補償重點向深度貧困鄉村傾斜，把符合政策的貧困戶優先納入生態補償范圍，選派貧困戶作為護林員增加其收入，慶陽2017年就有327萬畝集體公益林聘用1166名護林員實行專職看護，發放管護勞務費91.37×105元，其中298名貧困戶，全年獲得勞務報酬21.85×105元，人均7333.56元[27]。根據國家、甘肅草原生態補獎政策的規定，對區內禁牧的農牧戶給予補助，對履行草蓄平衡義務，完成減畜任務的農牧戶給予草畜平衡獎勵。

爭取將隴東油氣資源開采區納入國家生態脆弱區礦產資源開發生態補償試點，合理調整資源開發收益分配政策，提高老區礦產、油氣資源開發收益地方留成比例。提升慶陽石化公司的年處理原油能力，爭取達到千萬噸級，完成石油的就地加工，強化資源開發對老區發展的拉動效應。逐步建立地區間橫向生態保護補償機制，引導提供生態產品的老區與受益地區之間，通過資金補助、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施補償[26]。

（四）建立生態產業

產業興旺是脫貧攻堅的重點和根本出路，按照生態產業化、產業發展生態化的要求，以蘋果、杏、核桃、梨、棗等為主，加快慶陽市優質林果產業發展，以“再造一個子午嶺”生態工程為契機，加快發展特色苗木產業發展，采取政府引導、企業帶動、農戶參與、部門服務等措施，大力支持貧困地區發展種苗產業，積極引導貧困戶參與種苗基地建設。

加大生態旅游與鄉村旅游發展。在資源條件允許的地方繼續深入實施鄉村旅游扶貧工程，創建旅游強縣和旅游名鎮名村，發展紅色旅游、黃土民俗旅游、生態旅游、鄉村旅游，扶持建設一批旅游專業村和農家樂，帶動貧困群眾就業增收。

（五）開展農村環境整治

鄉村振興生態宜居是關鍵，慶陽要因地制宜落實《農村人居環境整治三年行動方案》，以“千村美麗”示范村建設為引領，改變貧困村的人居環境，加強傳統村落的保護，加強環境基礎建設，完善污水、生活垃圾、地膜等固體廢棄物的處理體系。

減少農業生產過程中化學藥物的使用，使用低毒低殘留的生物農藥和物理除蟲方法。推廣測土配方施肥技術，減少化肥使用量，最大程度的使用有機肥、農家肥，減少對土壤的污染。確保地下水及飲用水源的安全，實現農村飲用水安全，推動農村廁所改造和村莊綠化，對村容村貌進行規劃和整治，完善農村環境綜合治理長效機制。

（六）加強生態扶貧宣傳

樹立綠色發展理念。政府部門加強對生態扶貧的重視，不斷提高和推動各種制度保障、努力提升生態扶貧管理能力。加強對貧困地區居民的宣傳培訓，幫助其樹立綠色發展的意識，調動貧困戶發展綠色產業的積極性，將綠色減貧、綠色發展的理念傳播到貧困地區的每一個人，真正實現全面參與。

（七）生態扶貧與其它扶貧方式協同推進

扶貧是一項系統工程，需要多項措施協同完成。產業是脫貧之基，在生態扶貧路徑中，要建立生態產業，把貧困戶固化在生態產業鏈上，形成“一村一品”的產業格局;對生態環境惡劣區域的貧困戶實施異地搬遷，采取集中或者靈活的方式妥善安置，同時配套產業發展、社會保險、勞動就業等各類政策;實施教育扶貧，阻斷貧困代際傳遞，提高貧困戶子女的受教育水平，減免或減輕非義務教育階段教育的費用;扶貧先扶志，開展實施“精神扶貧工程”，提升貧困戶戰勝貧困的信心和決心;完善社會保障制度，通過健康扶貧和兜底保障發揮對特困人群的保障作用。

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