土地財政成因探析

侯歡

摘 ?要 本文通過對現有文獻的梳理和土地財政形成原因的深入分析，發現土地財政的成因主要分為：制度因素和地方政府的行為策略兩方面。其中，制度因素包含：土地、財稅、住房三類制度;而地方政府行為策略主要包括政治晉升錦標和土地“價格歧視”等適應性略策。最后提出應當完善城鄉統一土地市場、調整中央與地方的財權與事權的分配結構、健全現行房地產市場和住房制度、改變唯GDP的官員考核方式等政策含義，有助于從根本上改革土地財政以及緩解因此導致的一系列社會問題。

關鍵詞 土地財政;成因;制度;行為策略

一、引言

上世紀九十年代分稅制改革以來，與土地有關的收入逐漸上升至地方政府“第二財政”的重要地位（吳群、李永樂，2010），由于其面臨較少約束，在地方政府的財政收入和支出中扮演著特殊角色，是地方政府高度依賴土地及相關稅收、費用獲取可支配財政收入的一種財政模式，因此被稱為土地財政（陳志勇、陳莉莉，2009）。具體指地方政府通過土地資源獲取地方財政收入的行為（楊孟禹、張可云，2016），包括出讓土地直接取得的預算外財政收入和與土地有關的稅收、費用等預算內收入。改革開放以來，中國工業化、城鎮化進程加快，土地的稀缺性隨之凸顯（范方志、湯玉剛，2013），特別是1994年分稅制、1998年住房制度改革后，加大了地方政府對土地資源的依賴度和壟斷權，進而演化成土地財政。這種依靠招拍掛和協議等方式出讓土地建設指標，獲取財政預算外收入的做法，近年來越來越成為地方政府應對事權與財權不相匹配的解決方式，土地財政隨之成為地方政府可支配財力的重要來源（陳志勇等，2010），甚至2013年土地出讓金占地方一般財政預算內收入的比值高達63.4%（余靖雯等，2019）。但無論從經濟效用還是資源稟賦的角度來看，出讓土地的可持續性都令人堪憂，這種不穩定的財政收入，將加大地方政府財務風險、導致土地浪費、助推房價高漲、滋生尋租腐敗、引發征地糾紛等一系列問題;盡管土地財政將產生較多負面影響，但土地財政對經濟發展和就業的帶動作用不容忽視。因此梳理清楚土地財政的成因，對改革土地財政具有重要的意義。

二、土地財政的成因

現有文獻關于土地財政的成因研究相對豐富，主要集中在制度原因和地方政府行為策略兩個方面。

1.制度因素

土地制度：在城鄉二元土地制度安排下（郭貫成、汪勛杰，2013），中國城鄉關系在空間上表現出明顯的“核心—邊緣”結構，城市的區位優勢、集聚優勢和虹吸效應都使其經濟發展顯著優于農村地區，導致城鄉地價天壤之別。城市用地歸國有，農村土地歸集體，而地方政府擁有改變土地所有權性質的特殊權利，這一轉變過程被稱作土地征收，根據《土地管理法》規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。溫鐵軍和朱守銀（1996）調研發現被征地集體和農民得到的征地補償實際不足土地出讓金的5%，60～70%的土地增殖收益被地方政府占有。由此可見，地方政府能夠憑借其建設用地供給壟斷權，利用城鄉二元土地制度，攫取巨額級差地租拓寬本級財政收入來源。

財稅制度：中央—地方間的事權與財權關系一直是學界研究的熱點問題。1980年國務院頒發《關于實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制的規定》，徹底改變以往統收統支的財稅體制，逐步建立起以“分灶吃飯”為特征的財政收入分級包干的財稅分配體制（郭慶旺、呂冰洋，2006），這一以“放權讓利”為主調的經濟體制改革，極大地刺激了地方政府發展地方經濟的積極性（高培勇，2018）。但問題在于地方經濟過熱，地方政府對經濟發展干預過度，有違社會主義市場經濟發展目標。且李實和J.奈特早在1996年就指出1980～1993年間財政承包體制越來越演變為脫離中央政府的可控范圍，而中央與地方間的財政紐帶越來越弱，“放權讓利”的改革讓中央政府支付能力顯著下降，財政運行陷入收支不平衡的尷尬境地（高培勇，2018），國家急需一套能快速且穩定獲取中央財政收入的財稅體制。在這樣的背景下，1994年國家開始進行分稅制改革，將稅收分為中央稅、地方稅和共享稅三類，使得1994年的中央財政收入占財政總收入的比重驟升至55.7%。這一做法無疑是在“上收財權，下放事權”（駱祖春，2012），使中央財政有了可持續的支配能力;相反，地方財政收入來源被迫分流，部分上繳中央，對地方政府造成的直接后果是“財權上移，事權留置甚至增加”（吳群、李永樂，2010），分稅制雖然改變了中央—地方間的財稅分配體系，但缺少對中央—地方間的事權分配格局進行調整，地方政府的支出項目并未因財政收入的減少而減少。出現地方政府事權與財權嚴重不對等的尷尬局面，更難通過正式財政收入和上級政府轉移支付應付所需支出（董再平，2008）。在這樣的財政壓力下，地方政府只有通過尋找新的財政收入來源走出困境。而有關國有土地使用權出讓金在中央與地方之間的分配改革卻越來越對地方有利，1992年頒發的《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》規定：土地出讓金總額的5%應上繳中央財政;1994年分稅制改革后，土地出讓收入被全部劃歸地方所有（范子英，2015）。在地方政府正式財政收入不斷緊縮的推力和越來越多的土地財政成為地方政府可支配收入的張力雙重作用下，地方政府很快將目光鎖定到土地這一稀缺資源上，通過土地出讓快速獲取地方政府所需的巨額可支配財政收入，化解分稅制導致的財政壓力。

住房制度：新中國成立以來住房制度改革和房地產行業的繁榮對社會發展產生了重要影響，尤其是政府主導下的土地征收和“饑餓供地政策”（張小宏、鄭思齊，2010），搭配上市場化的住房制度，通過招、拍、掛等土地出讓方式推高地價，進而維持高房價，為地方政府獲取巨額土地財政收入提供途徑（宮汝凱，2012）。一系列的住房制度改革，讓原來包分配的住房安排不斷向商品化、市場化發展，城鎮居民住房供應方慢慢由國家向市場過渡（朱亞鵬，2007），商品房市場和貨幣化住房分配體系逐漸完善。而地方政府有意控制建設用地供應量，營造供不應求的土地市場，抬高地價，維持房地產繁榮景象，當人們認為房地產有利可圖時，又會加大對房地產行業的投資和開發，進一步增加住房用地的需求，地價和房價螺旋式相互作用，在市場化住房體制下更加有利于地方政府獲取土地財政——不斷上漲的土地出讓金和房地產業和建筑業發展的稅收。

2.地方政府行為策略

除相關制度因素會導致土地財政形成外，地方政府的行為策略同樣是促成土地財政的關鍵推力。劉佳等（2012）實證指出土地財政根本原因是地方官員的晉升競爭;范子英（2015）指出土地財政的根本原因并非普遍認為的財政壓力，而是地方政府為了追求經濟快速發展做出的投資沖動。因此有學者引入“中國特色的聯邦主義”（Qian，Yingyi等，1993）和“地方政府行為企業化”（jean，1997）等概念，從制度經濟學的視角來分析地方政府行為策略選擇對土地財政的影響。中國地方官員的升遷與當地經濟建設成就緊密相關（周黎安等，2005），造就了各地方官員的政治晉升博弈，加劇地方政府間的競爭和攀比，周黎安（2007）和王永欽等（2007）的研究指出晉升錦標賽會激勵政府官員發展地方經濟，而土地財政又是發展地方經濟的重要手段之一。根據以上邏輯推導，地方政府的主要運行者——政府官員不僅關心地方經濟發展，他們更加關注自身職位升遷，而土地財政能夠很好地推動地方經濟繁榮，幫助政府官員取得良好政績，有利于官員提拔，因此，各地政府采取了一系列適應性策略，其中對土地需求方采取“價格歧視”是地方政府實行的一種特殊策略。為了取得快速的經濟增長，地方政府通過低價出讓工業用地，吸引投資，拉動地方經濟快速發展，形成“以地引資生稅”，同時對短期內能產生較好經濟效益的制造業格外青睞（宋小寧、楊治國，2008）。而在土地價格和房價上漲階段，通過招、拍、掛等方式高價出讓商住用地，獲取巨額土地出讓金和相關產業稅收收入。這樣“公司主義”的地方政府直接參與資源配置（主要是土地），以達到地方利益最大化（譚江華，2015），不僅可以獲得預算外可自由支配的土地出讓收入，還能夠獲取預算內的稅收（唐鵬等，2014）。在政績考核壓力下的地方政府橫向競爭將加大對土地財政的依賴度（楊志安、湯旖璆，2015），地方政府被迫做出“以地生財”、“以地引資”等依靠土地獲取財政收入的優先策略，是誘發土地財政的重要原因。

三、結論與展望

本文在已有研究的基礎上，將土地財政的形成動因歸納為制度因素和地方政府行為策略兩類。可以發現促使土地財政形成的主要制度因素包含：土地、財稅、住房三類制度;而地方政府行為策略主要包括追求地方經濟發展和土地“價格歧視”等適應性略策。

因此，本文得到如下政策含義：為了扼制土地財政依賴度的快速上漲，避免因此導致的一系列社會問題，可以從完善城鄉統一土地市場、調整中央與地方的財權與事權的分配結構、健全現行房地產市場和住房制度等方面，從制度上做出改變，對地方政府“土地財政”行為產生修正作用。同時要改變以往唯GDP的官員考核方式，應當考慮到地方服務和環境等綜合因素，建立起更加高效的官員晉升考核體制。

參考文獻：

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