高標準基本農田國內外研究綜述

謝瀟　趙志杰

[摘要]基本農田屬于耕地中的精華部分，是保障糧食安全穩定的“吃飯田”。要想徹底解決我國的糧食安全問題，實現我國農業生產的穩定增產，建設高標準基本農田則是最有效的途徑之一。對國內外高標準基本農田研究進行歸納總結，為基本農田的進一步研究提供參考。

[關鍵詞]高標準;基本農田;研究現狀;LESA體系

[中圖分類號]S27[文獻標識碼]A

1 國內高標準基本農田研究現狀

目前我國的土地整理主要是以農業用地整理為主，其整理包括的主要內容分別是：一是對土地進行平整，對土壤質量進行改良;二是對農用地利用結構進行調整，對零散地塊進行歸并，提高土地利用效率;三是對零散分布的農村居民點進行歸并;四是針對溝渠、林網以及道路進行綜合規劃整治;五是對廢棄土地進行復墾利用;六是劃定地界，確定土地權屬;七是在確保耕地生態環境不破壞的前提下，適度開發耕地后備資源。總體來講我國可以將土地整理區分為三個階段，分別是發育階段、發展壯大階段以及綜合發展階段。相關學者在借鑒國外土地整理經驗的基礎上，在實踐中不斷探索適合中國國情的土地整理實施途徑。近年來，耕地被非農業用途大量占用，導致耕地資源銳減，單一的農地整理內容已經無法滿足當前的需要，因此，土地整理的內容也轉變為挖掘土地利用潛力，盤活閑置用地，增加有效耕地面積的同時，更加要保證耕地質量有所提高，農業生態環境有所改善。在建設高標準基本農田項目過程中，會雇傭大量當地農民作為施工人員，從一定程度上增加了農民的臨時就業機會，緩解了當地的就業壓力，對社會的穩定起到了一定的積極作用。通過建設高標準基本農田項目，對本項目區內的部分其它草地、灘涂、裸地進行開發，使之成為可利用的耕地，可以增加土地利用面積，提高土地利用率。對項目區內已利用的耕地進行農業設施的完善，增加灌排設施，提高地力，改善生產條件，保證農作物高產穩產。項目的實施不僅可增加當地耕地數量，而且會提高耕地生產能力，這在一定程度上緩解了當地耕地數量緊張的問題。并且項目實施過程中，加強了生態環境建設，對促進該地區農業經濟的可持續發展會做出一定貢獻，為社會主義新農村的建設創造了必要條件。

高標準基本農田項目的建設，不僅保護了土地、提高了土壤質量，還能夠通過灌溉與排水工程的配套，使原有因洪澇、干旱制約的農業生產得到抑制和改善，遏制水肥流失和土壤退化現象。同時使原來的未利用的土地、低洼易澇的棄耕地均變成穩產耕地，土地荒蕪面積也減少;改變昔日水利工程得不到充分利用的現狀。耕地將得到保護，耕地質量得到提高。另外，建設高標準基本農田項目可以完善水利設施，可抵御自然災害。耕地農作物覆蓋面積增加形成完整的防護設施。既可涵養水分、改善地區小氣候，又可起到保護渠、溝、路的穩定性，生態環境將逐漸形成良性循環。

目前，我國對基本農田保護研究閾區域耕地的綜合整治主要是以農用地的分等定級等成果為基礎，依靠GIS和數學模型等手段，進行高標準基本農田保護區的劃定和以數量質量為目標的布局調整優化。相對于國外，我國的土地綜合整治發展較晚。早期的研究以探索為主，然而，通過試點地區的成效來看，土地綜合整治的發展一直比較緩慢。對于土地整理潛力的研究主要集中于兩個方面，分別是耕地整理潛力研究與農村居民點整理潛力研究。對于耕地整理潛力的研究的相關理論與技術已經較為成熟，而對于農村居民點整理潛力的研究由于起步較晚，還處于不斷探索階段，但近幾年對于其研究明顯深入。

2 國外高標準基本農田的研究

19世紀80年代，美國土壤保持局建立了土地評價與立地條件分析（Land Evaluation And Site Assessment，LESA）體系，LE反映了耕地的自然條件優劣，主要包括自然質量、自然稟賦、本底值;SA則反映了耕地對社會經濟條件適宜性，主要包括影響耕地的土壤因素、公共價值、開敞空間。LE評價是指農用地自然稟賦，評價因子為地力等級、土壤生產力條件等級組成;SA評價體系是用于體現研究區社會經濟條件，通常包括土地分布、地塊大小、相鄰地塊的農業用途、位置、農業用途的稅收因素，靠近城市區域的用途、以及相應的土地利用總體規劃的適應性。

近年來，美國已對全國許多地方建立了LESA評價系統，并對160英畝耕地進行了永久保護，LESA廣泛應用在146個管轄區31個州。除耕地保護以外對購買發展權和農用地分類等其他應用有著重大影響。一些報告指出國會很需要這樣的系統去執行項目和政策保護農田，反對城市的擴張和不必要的能源浪費。美國許多農地保護的專家學者對國家的重要農地的保護、監管、劃定等進行了全方面的研究，如Jeffrey等人對美國耕地的永久保護措施和管理方面進行全面的分析，得出對耕地進行永久保護的主要問題是農民與政府對于耕地利益分配的問題。

在20世紀初荷蘭就開始了土地整理，由于經驗的不斷積累以及研究的不斷深入，荷蘭土地整理項目的重心逐步由單純的農業用地調整轉化為鄉村地區土地更為有效的多重利用。《土地整理法》是荷蘭在1924 年頒布的第一個土地管理法律， 其主要目的是促進農業的發展、改善農業用地的利用狀況;緊接著荷蘭又在1938年頒布了第二個《土地整理法》，其目的與前者一致，只是使手續簡單化了。荷蘭在1947年頒布了《瓦赫倫島土地整理法》，這是一個重要的轉折點，標志著荷蘭的土地整理由簡單的農用地調整過渡到復雜的土地發展計劃;荷蘭在1954年頒布了第三部《土地整理法》， 將景觀規劃加入到土地整理規劃中。在隨后幾十年的發展中，由于人口的不斷增加、城市化進程的不斷加快和人們越來越多的關注環境問題，舊的法律已不能滿足發展的需要，荷蘭在1985年頒布了《土地開發法》，這個時期主要目標不再單單是農業，要綜合考慮各方面的利益，在法律中對于休閑用地和保護區用地提供了更多的可能。

1886年，德國最早出現了“土地整理”的概念，該項法律規定了土地整理的具體實施程序，并且專門設立了土地整理機構。1953年，聯邦德國正式頒布了《土地整理法》，并于1976年對該項法律進行了重新修訂。這部法律明確規定了土地整理的任務、要求、目的和方法。德國的土地整理大致分為三個階段。第一階段為中世紀到19世紀末，土地整理內容主要是合并小塊變大塊，提高土地使用效率。第二階段在20世紀初，由于德國工業迅速崛起，高速公路等基礎設施不斷開建，將原有規則的土地打亂，第二階段主要將土地重新規則化。第三階段為20世紀70年代，通過土地整理改善居民的經濟居住條件，保護生態環境，此時提高產量已不再是土地整理的唯一目的（國家土地管理局規劃司，2010）。

俄羅斯也是開展土地整理較早的國家，早在17 世紀沙皇俄國就已經開展了土地整理活動，自1765年開始，俄羅斯帝國用了20年的時間完成了國土調查與劃界。前蘇聯政府對土地資源的保護利用仍十分重視。前蘇聯時期的土地整理活動是在計劃經濟的管理體制下，由黨中央統一領導，國家計委、土壤改良和水利部、農業部、全蘇科學院等各部委通力協作，為保證土地整理活動的順利開展，蘇共中央還制定了《土地基本法》《土地法典》等一系列法規、標準已明確土地整理的方法、內容與程序等。

國際上很早就開始了對土地綜合整治的相關研究，但是他們沒有高標準基本農田這一概念，查閱相關文獻可知，國外的精準農業與我國的高標準基本農田的概念非常相近。國外的很多國家開展精準農業項目與我國的高標準基本農田建設項目的內容也非常相似。作為世界上最早頒布關于土地整理法律的國家，德國的農村土地整治項目涉獵全面，他們不僅對地塊調整、土壤改良、道路規劃方面做了全面的研究，而且在生態環境保護和景觀研究上也取得了長足的進展。

國外很多國家土地綜合整治的重點就是對耕地的保護。在保護耕地上，他們執行了嚴格的保護政策，從國家和政府層面，設立了耕地保護的相關法律法規，通過行政職權對耕地進行嚴格的保護。同時，對農地設定限制其用于非農用途的他項權利，即把農地固有的開發權一次性轉讓給他人，使其永遠失去用作城市建設的開發權;在查閱了大量文獻之后，我們不難發現在國外對于農田建設方面的研究則較為稀少，而對政策性的土地保護力度較強。結合我國的現實情況，國外這種建立在完善的土地產權基礎上成功保護耕地的方法值得我們學習。

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