農村基層黨組織對農村土地制度改革的推動作用

熊雪梅

[摘要]農村集土改制度改革既是當前大勢所趨，亦是農村實現鄉村振興的基礎，促進農民居民化、農業現代化的前提。順利推動農村土地制度改革的關鍵在于農村基層黨組織能否有效發揮作用。以戰旗村作為研究對象，探尋戰旗村推動農村土地制度改革過程中農村基層黨組織的積極推動作用。通過戰旗村基層黨組織的經驗性總結，創新思路，為推動農村土地制度改革提供建議，助力推動鄉村全面振興。

[關鍵詞]農村土地制度改革;農村基層黨組織;“三農問題”

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

前言

基層黨組織建設是全黨工作的核心，是全黨深入基層的觸角。2018年中央一號文件強調：“各級黨委、政府要提高對鄉村振興戰略的重大意義認識，真正把實施鄉村振興戰略擺在優先位置，把黨管農村工作落到實處。”鄉村振興戰略作為解決“三農問題”的重大戰役，涉及到農村方方面面、關系著農民切身利益，要想這場戰役全面勝利，必須要大力加強農村基層黨組織建設。農村基層黨組織是我國黨團結帶領億萬農民群眾實現全面小康社會的“橋頭堡”，是全黨在農村全部工作的組織基礎和根本保障。改革開放40年來，我國經濟社會高度發展，人民生活水平普遍提高，但相對于農村經濟發展仍然是制約我國經濟進一步發展的短板，農業農村發展不平衡問題逐漸突出。如何更好地解決農民生活富裕問題是實現全面建成小康社會的總鑰匙。“村民富不富，關鍵看支部”，一個村莊“兩委”班子能否發揮“領頭羊”作用直接決定著農民生活水平的高低。農村基層黨組織是我黨各項方針政策和工作實施的第一抓手，是深入基層的“先鋒戰隊”，是鄉村振興、農村土地制度改革的具體組織者、實施者， 擔負著重要職責使命。促進組織振興，激活基層黨組織活力，構建一批強有力的農村基層工作隊伍，發揮黨員的先鋒模范作用能夠更好地解決當前存在“三農問題”、破解城鄉二元結構的關鍵。

黨的十九大報告基于當前中國現實環境提出，要全面大力實施鄉村振興戰略，要堅持“農業、農村”優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。會議中關于“三農問題”，著重強調了要“深化農村土地制度改革”“發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。”這就對農村土地產權改革、土地流轉市場的發展、現代農業經營主體的培育、服務農業體系的構建等方面提出了明確的要求。“火車跑得快，全靠車頭帶”，農村基層黨組織作為鄉村振興戰略的領導核心，既能夠充分發揮基層組織戰斗堡壘作用，又能夠積極引導農村黨員發揮先鋒模范作用，努力在鄉村振興中勾勒出產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的美麗畫卷。在當前實施“鄉村振興”戰略進程中，對于盤活農村集體資產、摸清家底、土地確權、拆院并院、利益協調等各項工作的順利開展都離不開對農民群眾熟悉、對農村情況了解的“中堅干部”。

土地問題一直是“三農問題”的核心，農村土地制度改革是一項系統復雜的工程，牽一發而動全身。土地作為農民最基礎的生產要素和經濟要素直接關系著廣大農民群眾生產生活質量問題。在“熟人”社會治理下，農村基層黨組織作為最了解農民群眾和村莊狀況的組織，是推動農村土地制度改革有效進行的關鍵。

1 國內農村基層黨政建設文獻資料綜述

本文通過對國內農村基層黨政建設文獻資料的梳理，主要集中在幾個方面：一是強調農村基層黨組織在鄉村振興中的領導核心地位;二是提出當前基層黨建存在的問題;三是研究農村基層黨建的創新性建設路徑。

1.1 強調基層黨組織在鄉村振興中和農村土地制度改革中的領導核心地位

習近平總書記指出，火車跑得快，全靠車頭帶。鄉村組織振興，基層黨組織書記應該切實發揮應有的作用。首先，農村基層黨組織是實現黨管全村，統一協調，統一指揮的基石，能夠充分鞏固黨在農村工作中的核心地位（韓文，2018）。作為各項政策實施落地的重要依托，在農村政治意識形態，組織文化中發揮著巨大作用（汪俊玲，2018）。其次，農村是一種典型的“原子化”，不僅僅體現在是居住得散，更是體現在村民漠視村莊事務，政治參與意識不足。農村基層黨組織作為最了解人民群眾的團體，更能夠起到凝聚民心，集合資源力量建設農村的作用（王兆勝，2018）。最后，黨建的質量決定著農村經濟發展的質量，農村黨建質量是實現“鄉村振興”的基礎和前提條件（張希賢，2018）。

1.2 基層黨建的創新路徑研究

通過對文獻的梳理，學者們以不同的視角來探討創新農村基層黨政建設的機制。

1.2.1 以人民為視角。全心全意為人民服務是我黨的根本宗旨，以人民的立場是中國共產黨最根本的政治立場。王芳（2018）指出在面臨當前基層黨政建設職責不明、創新動力不足，原有的黨政建設已經不合時宜。創新基層黨政建設機制，便要始終堅持以人民群眾作為創新的前提條件。想民眾之所想，急民眾之所急，解民眾之所困，創新黨建管理體制。

1.2.2 將增強政治意識、加強黨性修養置于農村基層黨政建設的首位。在推進基層農村工作時，最重要的是需要加強基層干部的黨性修養（田莉，2018），基層出現部分黨員干部貪污腐敗，“走過場”都是由于不講政治，因此在加強農村基層黨政建設時，應該將政治建設放在首位，打造廉潔高效、愛農民、懂農村的三農工作干部隊伍。

1.2.3 農村黨支部既是“指揮部”更是“沖鋒隊”，既要將黨和國家關于鄉村發展的政策傳達給村民，讓他們了解黨和國家的鄉村振興計劃和戰略，又要成為具體的行動者和實踐者。這就需要充分調動黨員干部和村民積極性，黨群聯動形成良好的“黨建+協會”模式，制定黨員聯系戶，會員連戶帶動機制（劉玉蘭，2018）。

1.2.4 一方面，要完善農村干部的激勵約束機制，完善村干部考核監督機制，對于表現良好的農村工作隊伍在物質上要給予相應的獎勵，提高福利待遇，提升工作積極性，同時將監督貫穿全過程（聶繼紅，吳春梅，2018）黨員干部的整體素質直接關系著整個農村發展的內生動力，需要切實增強農民的獲得感、歸屬管、榮譽感（黃克亮，2018）;另一方面，要選配政治素養過硬、知識技能過關的“三農”工作領導班子，具有創新意識的“中堅農民”。

1.3 農村基層黨組織存在的問題

農村基層黨組織是連接上級政府和農民群眾的橋梁，是具體政策和思想宣傳的踐行者。一是基層黨組織缺乏活力、政治紀律渙散。當前農村普遍存在著“半工半耕”的代際農業模式（賀雪峰，2018），具有勞動能力的青壯年進程務工，村莊老齡化現象嚴重，村集體缺乏活力，政治上沒盼頭、經濟上沒甜頭，導致基層黨組織缺乏活力、組織紀律渙散。二是基層黨政干部人才缺乏。在拉力方面：城鄉收入差距，基本公共服務的缺乏，無法吸引高素質的青壯年人才進入基層工作;在推力方面：大多數農民具都有“農村苦、農村差”的意識，這使得讓眾多具有一定文化素質、有經濟頭腦的中青年，躍“農門”逃離農村和土地，留下的就只有文化素質普遍較低、沒有能力進城或進城失敗的農民群體，陷入村黨委班子選人難、用人難、工作能力不足的尷尬境地（霍金亮，吳春梅，2018）。

當前關于國內的研究主要集中在社會經濟總體大環境下，研究農村基層黨組織存在的問題進行分析，通過不同的視角來研究農村基層黨組織適應客觀現實環境。較少有學者將農村土地制度改革和基層黨組織建設二者結合在一起，探討基層黨組織對于農村土地制度改革的推動作用。運用實證研究，在鄉村振興戰略的背景下，提出改進農村基層黨組織建設存在的問題、為順利推行農村土地制度改革提供實踐參考。

2 基層黨組織在農村土地制度改革背景下戰旗村的具體實踐

2.1 戰旗村簡介

戰旗村，位于四川省成都市郫都區唐昌鎮，地處橫山腳下，柏條河畔。位于郫都區、都江堰市、彭州市三市縣交界處，地理位置優越。全村有耕地144.65 hm2， 9個農業合作社，506戶農戶，1682人。早在1956年，戰旗村僅僅是先鋒人民公社金星大隊的一部分，當時的金星大隊由集鳳、金星、向陽和祁村等4個生產隊組成，戰旗是金星三大隊。1965年戰旗村從金星大隊分離出來，1966年更名為戰旗大隊。2007年，由第七任書記——李世立帶領的全體戰旗村民正式開啟了戰旗之路。戰旗村通過土地整理、宅基地騰退、拆院并院等形式，將騰退的13.94 hm2集體建設用地指標通過城鄉建設用地增減掛鉤項目，獲得成都市小城投公司9800萬元融資，用于新型社區建設。2015年，作為全省集體經營性建設用地入市“第一宗”，戰旗村入市拍賣0.9 hm2土地，價格783.5萬元/hm2，獲得價款收益706萬元，按照收益“二八”分配原則，村集體留存公積金、公益金、風險金，用于發展集體經濟、為村民購買醫療保險，進一步完善村公共基礎設施等后，農戶人均分紅520元。到2016年，這個數字翻了一番，達到了1000多元。戰旗村集體資產達到2500 萬元，年集體經濟收入 350 萬元以上，農民人均可支配收入達 22300 余元。戰旗村由“臟、亂、差”變為“出門見花草、在家能上網、喝水靠自來、煮飯用燃氣”的城市居民生活。

2.2 戰旗村基層黨組織對于農村集體產權改革的經驗做法

土地是農民的命根子，是基本生活保障和可持續發展的基礎，同時土地又對其他生產要素具有杠桿效應，加上土地類型的多樣和權力束分割而形成的復雜的權利義務關系，使得土地制度改革“牽一發而動全身”。要有效推動農村各項改革，需要形成協調統一的集體行動，這需要通過溝通對話解放思想，制定規則消解集體成員疑慮，利益引導凝聚人心，進而統籌兼顧各方需求，合理權衡當前收益與未來發展。達到這一目標最可靠的組織保障就是基層黨組織。郫都區各試點村在具體土地改革實踐中，村級黨組織發揮了不可替代的作用。戰旗自建村以來，從最初的蔣大興到現任的高德敏，共經歷了八位村支書的勵精圖治，在他們的帶領下戰旗村的黨組織形塑了開拓創新、善于學習的精神品格。第一任書記蔣大興在“文革”期間不放松糧食生產;第二任書記羅會金學大寨搞土地整理;第三任書記李世炳帶領群眾搞民兵建設，學大寨修建郫縣第一個集中居住區;第四任書記楊正忠創辦多家村級企業，奠定集體經濟基礎;第五任書記易奉先拓展村企發展空間，最高峰時多達12家企業;第六任書記高玉春探索“公司+農戶”的產業化經營模式;第七任書記李世立對企業產權進行改制，訪問南街村和華西村，開展實行“三分地集中”，探索“村-企-農”的模式;第八任書記高德敏學習全國各地經驗，引領集體產權制度改革，創新土地經營管理模式，開創戰旗村發展的新局面。

自2015年郫都區作為全國試點實施土地制度改革三項試點工作，以及2017年黨中央提出鄉村振興戰略，戰旗村基層黨組織更是順大勢力、入潮流，傳承開拓創新、銳意進取的精神，通過強化基層黨組織設置、創新基層黨員管理方式、提升基層黨員服務能力，卓有成效地引領集體成員開展土地制度改革和鄉村振興各項工作。

2.2.1 創新基層黨組織設置方式。秉承“組織建在產業上、黨員聚在產業中，農民富在產業里”的理念，在村黨總支的領導下，在中延榕珍等企業設置4個黨支部。充分發揮黨組織“產業富民、改革興村、服務便民、生態宜居、鄉風文明”的引領作用，筑造“一強五引領”的堅強基層戰斗堡壘。戰旗村黨支部先后獲得“全省創先爭優先進基層黨組織”“全市先進基層黨組織”、成都市“雙強六好”基層示范黨組織等榮譽稱號，并于2018年2月，得到習近平總書記的高度評價。

2.2.2 創新黨員管理機制。創新推行“三問三亮”黨建工作機制，全村83名黨員對照反思“入黨為什么？作為黨員做了什么？作為合格黨員示范帶動了什么？”，共查找出宗旨意識、黨性修養、理論學習等方面問題表現171條，每名黨員因問施策，主動聯系服務3至10戶農戶，將服務群眾的過程轉化為推動整改落實的過程;狠抓黨員“亮身份、亮承諾、亮實績”，通過懸掛“黨員戶”醒目標牌、設立黨員示范崗等亮身份的方式，發揮黨員的模范帶頭作用，組織全體黨員開展政策宣講等“六項黨員公開承諾”，推行“群眾點評、黨員互評、組織總評”工作制度，將守諾踐行情況作為黨員民主評議重要內容和提拔任用重要參考。

2.2.3 提升基層黨員服務能力。戰旗村黨總支著力提升黨員“政治素質”和“服務素質”，扎實開展黨小組“三會一課”教育學習、網絡黨校學習。實行“黨員夜校”每周一小講、每月一大講、每季一測試、年終一考評，全年舉辦黨員夜校12期，創新設立“健康操、書法”等文化素養課程和“布鞋、蜀繡”等地方特色產品制作實用課程，培育學員800余人次。建立健全并嚴格執行《村社干部管理辦法》和《村社干部聯系群眾辦法》，用制度規范村社干部行為，督促引導全村黨員不斷提升黨性修養和工作能力。

可以這樣說，通過加強基層黨組織建設，戰旗村黨委的戰斗堡壘作用、領航掌舵作用、組織動員作用貫穿戰旗村土地制度改革和村莊發展的每一個階段，每一個關鍵環節。事實上，不僅是戰旗村，郫都區其他試點村在土地制度改革過程中，都把黨組織嵌入村民小組、合作社等各種組織，推動黨組織延伸到農民群眾生產生活第一線、村莊發展的各個方面。如東林村從五個方面加強黨建，提高黨員工作能力。一是成立一支黨員志愿服務隊，幫扶有困難的群眾。二是定期邀請領導及黨校老師進村給黨員進行宣講教育。三是根據參與村莊事務、鄰里關系、工作積極性等方面選出優秀黨員示范戶。四是建立“一加十機制”，即一個黨員負責帶動十個農戶，為農戶解決實際困難，以及進行村莊事務和政策。

3 存在的問題

3.1 基層黨組織年齡結構不合理，缺乏活力

城鄉二元結構的長期存在，城鄉之間收入差距，公共服務等差距較大，農民只有“城愁”，這使得較多有能力進城青壯年逃離農村，進入城市生活。留下的都是一些老、弱、病、殘的弱勢群體。農村“空心化”，村民“老齡化”現象嚴重，沒有新鮮血液的進入，基層黨組織出現用人難，無人可用的尷尬境地。戰旗村的兩委班子，組織成員普遍都是中年以上的年紀，沒有青年干部，沒有新鮮血液。一方面，容易導致基層黨組織干勁兒不足，創新能力不強;另一方面，也容易出現知識技能水平不高、管理效率低下等現象。

3.2 公眾參與村莊內部公共事務意識不強烈

囿于普遍存在著行政化的單一命令式，村民往往是被動的接受，長期缺乏雙方的互通。“拆院并院”的形式，打破原有散居的生活狀態，使得村民居民化，大多數村民以成為創新基層治理的重要主體，但囿于村民的參與意識不足，對公共事務的漠視，使得基層自治創新組織內生動力不足。戰旗村通過集體產權制度改革，將經營性建設用地入市，大力發展集體產業，使農民收入增加。但大多數農民都具有“小農”意識，只是關心短期的收益，很難使村民立足于村莊長遠發展，維護公共利益。同時，網絡與新媒體的大眾化已對傳統的教育宣傳和傳播造成了極大沖擊，村民具有多元化的意識形態，立足于不同的立場，如何凝聚民心，調動全村1600多戶人參與公共事務管理，這也是基層治理一大難題。

3.3 黨員干部在村集體資產管理公司兼職

戰旗村通過土地整理、宅基地騰退、拆院并院等形式，將騰退的13.94hm2集體建設用地指標通過城鄉建設用地增減掛鉤項目，獲得成都市小城投公司9800萬元融資，用于新型社區建設，成立村集體資產管理股份公司，由村兩委班子成員構成該公司的管理層。黨支部書記除了要負責全村的工作，主抓黨建，還要負責全村產業發展;戰旗村婦女主任除了要負責教科文衛婦的工作，同時擔任村及資產管理公司的出納。村兩委班子多為基層治理的重要抓手，是全黨統領基層的重要基礎，更多執行的是行政職能和政治領導;但作為資產管理公司的管理人員，是以企業為出發點，是一種私人行為。村兩委班子成員既是公司的管理人員又是基層黨組織的行政人員，兩者身份是否會出現沖突？

4 對策和建議

4.1 加強政治建設，堅持黨的領導

農村基層黨組織建設要堅持：黨要管黨，全黨統一協調，統一指揮。基層黨組織的政治建設必須要同黨中央保持高度的一致，維護黨中央權威和集中統一領導。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國共產黨的性質決定了一切從人民的利益出發，唯一的宗旨就是全心全意為人民服務。深化社區化黨建，將黨建深入基層，既要實現黨組織在院落、住宅、產業區、樓宇等地的全覆蓋，也要探索出行之有效的工作模式，確保黨組織建得起、立得住、有作為。要進一步落實黨的作風建設和隊伍建設，明確基層黨組織的建設任務，嚴格落實各項組織建設制度。將黨建工作的責任落到實處，使黨的政治建設等制度常態化。著力構建以政治建設為統領的農村基層黨建新模式。

4.2 打造強有力的人才干部隊伍

農村富不富，關鍵看支部，支部強不強，關鍵看“領頭羊”。可以說，農村基層黨委班子的成員素質直接決定著黨組織所帶領村莊的生產生活狀況。一方面，要完善黨員發展機制，從源頭上嚴格把關黨員干部隊伍的素質，為黨組織增添新人，增添新活力，吸引更多優質的人才隊伍加入黨組織，為黨的發展、農村發展建言獻策;另一方面，應該注重培養內生性的優秀人才干部隊伍，加強黨員培訓學習，增強黨性，強化政治意識，打造一批懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，強化黨組織的執政能力，提高工作效率。

4.3 堅持自治、法治、德治的鄉村治理體系

黨的十九大報告指出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。這是首次在黨的重要報告中將自治、法治、德治相結合應用到鄉村治理體系之中，同時也適用于中國基層社會治理模式。這位當前我國鄉村治理方式指明了方向，應堅持自治為基、法治為本、德治為先的基層治理模式。堅持全面從嚴治黨，依法治黨，保證黨委執法，支持司法，帶頭守法，將“兩委”班子的言行裝進制度的籠子里，全面依法治鄉。完善監督機制，做好“資金公開，資產公開，資源公開”，造就信息聯通、廉潔高效的黨組織。同時還需要加大村民對于黨組織的監督力度，將績效測評與黨員干部的薪酬和政治升遷掛鉤，增強黨員干部的積極性。

結論

農村集體產權制度改革是調整和改善現有農村社會生產關系、激發農村發展活力、堅持城鄉融合發展、促進農業增產增收和農民富裕的重大舉措。土地是農民的命根子，是集體賴以發展的寶貴資源，量化賦能盤活土地資源形勢緊迫;土地產權改革是集體產權制度改革的核心內容，土地改革激活集體經濟勢在必行，如何深入推進農村集體產權制度改革是當下需要考慮的重點，由誰來組織？由誰來推進？基層黨委是全黨各項工作落實的實踐者，能否發揮“領頭雁效應”直接決定著改革推進的成敗。基層黨委一是要積極探索土地確權下農村基層黨建的新思路，加強頂層設計和系統謀劃，充分發揮村級黨組織戰斗堡壘作用，要適應改革發展的需求，豐富黨建形式;二是要積極調動黨員，發揮黨員先鋒模范作用，增強黨性教育，提升黨員政治素養，創新黨員管理機制，實行黨員績效與考核掛鉤;要創新自治平臺，增強基層自治能力。

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