試論構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間用途管制制度的思路與建議

楊永波　于書倫　段娟莉

[摘要]采用基于對政策制度、技術(shù)規(guī)程和規(guī)劃編制實際等的比較分析的方法，研究構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、傳導(dǎo)有效、架構(gòu)合理的國土空間用途管制制度。結(jié)果表明：（1）基于地類歸并而成的用途區(qū)的管制主要適用于底線管控，不適用于擴展到所有資源。（2）基于主體功能區(qū)劃等的功能區(qū)管制在引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展上功效較好，卻難以將其功能定位落實到圖斑、空間約束力弱。（3）基于基質(zhì)的以維護公共利益、消除土地利用負外部性為導(dǎo)向的分區(qū)用途管制可借助系統(tǒng)視角來協(xié)調(diào)分解區(qū)域主體功能定位，同時其內(nèi)部又可實現(xiàn)不同地類的兼容以及同一地類在不同分區(qū)內(nèi)差異化管控規(guī)則的制定，具有極大的制度操作靈活性。為使國土空間用途管制制度結(jié)構(gòu)更合理、傳導(dǎo)層次更分明，應(yīng)以分區(qū)為管制核心，對下節(jié)制用途區(qū)以守底線、對上分解落實功能區(qū)以控要素。

[關(guān)鍵詞]國土空間用途管制;用途區(qū);功能區(qū);分區(qū)用途管制

[中圖分類號]F301[文獻標(biāo)識碼]A

隨著我國生態(tài)文明體制改革工作全面深入，以自然生態(tài)空間保護與修復(fù)為支點撬動整個社會資源要素配置向以保護促發(fā)展的新時代資源利用邏輯轉(zhuǎn)變，人與自然和諧共生成為國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的思想基點。2018年3月17日自然資源部的成立，標(biāo)志著十九大報告提出的統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)的體制改革進入全面實施階段。這是應(yīng)對我國經(jīng)濟社會發(fā)展新的主要矛盾、破除資源開發(fā)負外部性的進階舉措，即對國家統(tǒng)一行使農(nóng)用地轉(zhuǎn)用用途管制制度的自我革新。新的用途管制制度建立則以生態(tài)為軸心而遞次展開。本文擬以生態(tài)這一全新管制對象的屬性特征為切入點，找出其運行機制中的主要矛盾和關(guān)鍵問題，提出制度構(gòu)建的思路及建議。

1 生態(tài)的界定

生態(tài)是資源主導(dǎo)功能中的一種對另一種的迭代，而非替代，是涉及所有資源類型的。生態(tài)是人類活動與其所處自然環(huán)境系統(tǒng)相互作用的“副產(chǎn)品”，具有正外部性的特性。而從功能視角來看，資源為人所用而為功用，為全社會所公用而為功能。生產(chǎn)功能、生態(tài)功能不是指某一資源的用途，也不論多寡，而是其在人地系統(tǒng)中的職能和作用大小。特定資源的主體功能就是基于此而被確定，且與人的社會經(jīng)濟發(fā)展周期相對應(yīng)，具有相對穩(wěn)定的特性。生態(tài)文明新時代不僅需要資源的生產(chǎn)功能，也需要其生態(tài)功能。我們不應(yīng)將“由現(xiàn)狀地類歸并后而為用途”邏輯強加于此，而非此即彼的選擇。新時代用途管制需要的是利用資源在空間上載體特性，為不同維度的用途管制手段搭建一個相互作用的平臺;平臺必須融合統(tǒng)一為一，而生態(tài)只是一種兼容了生產(chǎn)和生態(tài)功能的更加高級“算法”。

2 按功能或用途劃區(qū)管制的弊端

功能與用途，本質(zhì)上，就是任一資源的兩種認知側(cè)重;前者是站在資源所處的更大空間上看，后者是對資源本身當(dāng)前時點的利用狀態(tài)或相對更優(yōu)狀態(tài)的認定。基于此，任何妄想利用資源用途轉(zhuǎn)用或功能分區(qū)來直接達到更好調(diào)控國土空間的主體功能和格局，都是違背基本規(guī)律的。

國土空間規(guī)劃是融主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃之規(guī)劃職能為一體的全域空間統(tǒng)籌管控的規(guī)劃，并應(yīng)自然資源部的本職職責(zé)而形成體系。土地用途管制制度是通過圖斑現(xiàn)狀地類來落實的，地類與其主導(dǎo)用途合而為一，界限明確、用途清晰、便于監(jiān)管。在將其用途管制擴大到所有資源過程中，易出現(xiàn)圖斑主導(dǎo)用途在空間上過于細碎、邊界沖突、面體結(jié)構(gòu)復(fù)雜等問題，致使用途管制僅適于底線管控而無法有效調(diào)控空間格局。

主體功能區(qū)和城鄉(xiāng)規(guī)劃的功能分區(qū)，雖能很好地展布區(qū)域內(nèi)各類要素在空間上的配置、關(guān)系和調(diào)控方向，但因數(shù)據(jù)分析過于宏觀、功能落界精度不夠、空間功能分區(qū)多樣化等問題，致使其在引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展上功效較好，卻難以將其功能定位落實到圖斑，空間約束力弱。

綜上，國土空間用途管制制度構(gòu)建的主要矛盾點在于缺乏一個統(tǒng)領(lǐng)用途區(qū)和功能區(qū)的空間管制手段，以串聯(lián)兩者，使其各司其職，即用途區(qū)專注于底線約束，功能區(qū)緊扣著格局優(yōu)化。至于構(gòu)建統(tǒng)一所有資源利用現(xiàn)狀的分類體系、三生空間分類分級及三條控制線管控，均為強化用途區(qū)在國土空間規(guī)劃的管控力度和廣度，仍為規(guī)劃的工具。而在主體功能區(qū)或城鄉(xiāng)規(guī)劃功能分區(qū)在技術(shù)層面上可落界到圖斑，但功能畢竟相對于整體而言才有意義，仍不免流于形式。任何強行擴充上述某個的思路，都會造成用途制度體系的混亂，致使自然資源產(chǎn)權(quán)制度、底線管控制度、主體功能差異化發(fā)展戰(zhàn)略無法各得其所、形成合力。

3 分區(qū)用途管制的構(gòu)建思路

顯然，上述兩方態(tài)勢類似于天在上而地在下，無法交融，需要一個“媒介”加以調(diào)和。順著這一思維架構(gòu)，我們引入景觀生態(tài)學(xué)有關(guān)基質(zhì)的概念（即一定區(qū)域內(nèi)占主導(dǎo)地位的面狀斑塊），將地域單元按景觀基質(zhì)劃分為若干區(qū)域，稱之為分區(qū)。分區(qū)應(yīng)以維護公共利益、消除土地利用負外部性為立法定規(guī)之根本。

分區(qū)的劃分依據(jù)不應(yīng)來源于主體功能區(qū)劃或資源利用現(xiàn)狀地類，而應(yīng)通過國土開發(fā)適宜性評價，并先于后兩者而定。分區(qū)落界須經(jīng)綜合評價、嚴謹論證、多方聽證以及相應(yīng)的立法程序后方可確定，并具有明確其管制原則，且一旦確定嚴禁修改。分區(qū)內(nèi)圖斑的地類可不同，但不應(yīng)違背其分區(qū)管制原則，體現(xiàn)一定的兼容性或復(fù)合利用。分區(qū)可按圖斑地類拆分為一個或多個用途區(qū)，也可經(jīng)相應(yīng)規(guī)則組成特定區(qū)域的功能區(qū)，也即用途區(qū)和功能區(qū)是在分區(qū)之上，為滿足特定用途管制需求而設(shè)定的。同時，分區(qū)也是用途區(qū)與功能區(qū)之間協(xié)同的關(guān)鍵載體，即其具有空間排他性、功能穩(wěn)定性、用途轉(zhuǎn)用通則性的特點。

分區(qū)是以景觀基質(zhì)為劃界依據(jù)，可將景觀生態(tài)系統(tǒng)理論引入國土空間規(guī)劃，并利用其系統(tǒng)思路來協(xié)調(diào)不同分區(qū)的功能定位，同時分區(qū)內(nèi)部又可實現(xiàn)不同地類的兼容以及同一地類在不同分區(qū)內(nèi)管控規(guī)則的差異，極大豐富了國土空間用途管制制度的操作靈活性。分區(qū)的立法設(shè)計，則可通過法治手段強化區(qū)域主體功能區(qū)劃的空間約束力，打通規(guī)劃戰(zhàn)略傳導(dǎo)的“最后一公里”，倒逼區(qū)域主體功能研判的科學(xué)性、前瞻性、務(wù)實性，準確把握住區(qū)域在不確定時代的穩(wěn)定預(yù)期，引導(dǎo)區(qū)域健康發(fā)展。

至此，國土空間用途管制制度框架初步形成，即以分區(qū)為管制核心，對下節(jié)制用途以守底線、對上分解落實功能以控要素。三層合可一體，分可各司一職，且在統(tǒng)一數(shù)學(xué)基礎(chǔ)下，利于擺布各類規(guī)劃管控手段。

4 分區(qū)用途管制的實現(xiàn)途徑

分區(qū)用途管制應(yīng)以景觀整體為研究對象，采取系統(tǒng)分析視角，對其內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能、與外部的物質(zhì)能量交互作用等進行剖析，進而研究得出分區(qū)內(nèi)部系統(tǒng)的等級結(jié)構(gòu)、空間格局、要素的生態(tài)過程間的相互作用、人類外部干預(yù)對分區(qū)結(jié)構(gòu)的影響及景觀干擾臨界閾值等內(nèi)容，最終確定分區(qū)的功能定位。在規(guī)劃設(shè)計層面，確保分區(qū)的基質(zhì)性質(zhì)不變的前提下，調(diào)控“斑塊”和“廊道”來落實規(guī)劃目標(biāo)和整治重點，引導(dǎo)分區(qū)景觀系統(tǒng)中各要素間的流向和流量，并通過測算推斷景觀干擾臨界閾值，實現(xiàn)分區(qū)用途管制監(jiān)測預(yù)警。

分區(qū)的功能定位和劃區(qū)落界是多源空間數(shù)據(jù)綜合分析得出的。基質(zhì)以自然分界線、交通干線等人工界限等為劃分依據(jù)，重點保證基質(zhì)的空間聯(lián)系性。進而，對分區(qū)內(nèi)資源稟賦、水文地質(zhì)、利用現(xiàn)狀、人類干預(yù)、生物多樣性等自然數(shù)據(jù)與區(qū)位及其所屬的主體功能區(qū)劃、人的活動、地緣文化、區(qū)域職能、經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)等人文數(shù)據(jù)按分區(qū)基質(zhì)特性進行逐一篩選處理，形成多源空間數(shù)據(jù)層;構(gòu)建系統(tǒng)分析評價框架，以生產(chǎn)功能與生態(tài)功能并重為導(dǎo)向，分析得出其近中遠期功能提升的重點方向。以此為依據(jù)，形成分區(qū)層面的通則性管制規(guī)則和個案性管制許可，分別對管制制度立法和部門政策進行提前框設(shè)。

分區(qū)用途管制是基于自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的體制架構(gòu)而提出的。各級自然資源主管部門將統(tǒng)一分解所有權(quán)權(quán)利職責(zé)，并對其使用權(quán)主體進行用途管制。在此基礎(chǔ)上，分區(qū)用途管制使得所有權(quán)主體責(zé)任進一步明確，而使用權(quán)主體和相關(guān)利害關(guān)系人的構(gòu)成清晰，為特定分區(qū)的管制規(guī)則制定奠定了良好的公眾參與基礎(chǔ)。

5 分區(qū)用途管制的應(yīng)用

分區(qū)用途管制可成為國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，用以分解規(guī)劃戰(zhàn)略與目標(biāo)、調(diào)控區(qū)域空間格局、判定國土綜合整治分區(qū)重點、落實用途區(qū)分類分級管制。分區(qū)亦可成為統(tǒng)一管控三維立體空間內(nèi)各類資源的“平臺”，無需將地上或地下空間資源費力地投影到地表，而是將針對地上地下資源的管控要求直接加載到分區(qū)這一平臺上，并可以實現(xiàn)其與地面管控要求的協(xié)調(diào)一致。

總之，構(gòu)建國土空間用途管制制度必須要同時滿足主體功能區(qū)劃戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)功能分區(qū)與空間格局優(yōu)化、用途區(qū)分類分級底線管控等多個空間尺度上的規(guī)劃任務(wù)，就必須明確不同規(guī)劃管控手段的內(nèi)涵與適用范圍，做好彼此之間銜接與補缺，以形成合理科學(xué)的運作管控體系。分區(qū)用途管制可兼容生產(chǎn)功能和生態(tài)功能，上下串聯(lián)戰(zhàn)略與底線管控、協(xié)調(diào)推動空間格局不斷優(yōu)化，是構(gòu)建統(tǒng)一國土空間用途管制制度的核心環(huán)節(jié)。

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