我國農村環境法律制度的價值向度

傅晶晶　彭雨

[摘要]立法質量雖是一個新穎的論斷，但厚植于黨中央的政策支持下，已成為評估我國法律產品優劣的一個強有力的理論。現階段我國重視“三農”問題，推行鄉村振興戰略，然而當前我國農村環境狀況卻不容樂觀，農業資源開發利用效率低下，尋根究底我們追溯到了源頭上的農村環境法律制度。立足于環境法律價值分析的邏輯起點，結合域外立法質量新理念，試構環境法的立法質量三維評價指標，用以評估我國農村環境法律制度的優劣，以期對實現具有中國特色的環境法治提出一些理論幫助。

[關鍵詞]良法;立法質量;環境法立法質量評價指標;農村環境法律制度

[中圖分類號]D922.6[文獻標識碼]A

十九大報告提出，農業農村農民問題是事關國計民生的根本性問題，鄉村振興戰略是全黨工作的重中之重。目前我國社會主要矛盾已經發生變化，人民群眾特別是廣大農民對民主、法治、環境等方面需求提升，于是配套優質的農村公共法律服務產品，才能實現鄉村振興有效治理。法律是治國之重器，良法是善治之前提。立法先行，要抓住立法質量這個關鍵。“良法”和“立法質量”兩個詞項初次于2014年出現在我國綱領性文件中。可見，立法質量是我國新時代的命題，環境建設是我國發展的應有之意。當前我國農村環境總體狀況不容樂觀，追本溯源，我國農村環境法律制度是否符合良法標準？是否符合環境法律的價值向度？本文希望經由相關研究，對上述問題有所回應。

1 環境法律價值分析的邏輯起點

“法律只是在自由的無意識的自然規律變成有意識的國家法律時，才成為真正的法律。它是人的行為本身的內在的生命規律，是人的生活的自覺反映。”“立法者應當把自己看作一個自然科學家，他不是在創造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律中。”社會主義法治所要求的立法產品應當是良法。我們對農村環境法律進行價值分析的邏輯起點也理應為“良法”。

何謂良法？柏拉圖寫下《法律篇》，得出良法是治理國家的最好辦法的結論;亞里士多德指明法有良惡之分，或合乎正義與否，而良法則應是符合正義和善德的法;吳經熊先生認為，良法是切合公道的法律，并以“真”、“善”、“美”三類式樣加以體現，一為尊重并體現客觀規律之真法、二為契合政治倫理的善法、三為形式科學合理的美法。概言之，法有良劣之分，良法應是正當之法，飽含正義與善德，切合政治與倫理，還具備科學的體系。而有如市場產品有質量標準，法律作為“公共產品”也有質量問題，質量的高低程度便決定了法的良劣之分。有鑒于此，立法質量的概念便可具象化，指的是立法活動孕育的法律產品的優劣程度。

此外，要對農村環境法律展開價值分析，還應充分考量環境法所獨有價值品格。對環境法價值品格的理解，有助于我們樹立正確的環境價值觀，去探求環境法治的新路徑。首先，制定環境法的本質是為了人類命運共同體的可持續發展，因此環境法首先應當具有環境公益品格、環境公平品格、以及環境民主品格。其次，鑒于環境生態系統的自身復雜性，環境法還應具有極強的科學性和可操作性。

2 環境法律價值分析的三個維度

在我國，我們判斷一部法是否為“良法”，都是用法的價值進行衡量。我國法理學將法的價值名目列為秩序、自由、平等、人權、正義。而與我國不同的是，國外常用立法質量評價指標這一概念去衡量法產品的優劣性。如荷蘭的立法質量取決于法規在多大程度符合以下六項指標：①合法性（符合高階法律）和一般法律原則的實現，②有效性和效率性，③輔助性和比例性（規制水平，成本/利潤），④可行性和可執行性，⑤協調性，⑥簡潔，清晰和可及性。總結《歐洲治理白皮書》以及拉肯峰會和里斯本峰會等會議文件，也可得出歐盟立法質量的概念框架為：①合法性;②正當程序和協商;③輔助性和相稱性;④正確的工具;⑤實施和轉換;⑥可執行性;⑦技術質量。在學界中，Xanthaki認為立法的普遍定性目標是有效性，而有效性由立法的規制效力程度決定。Mader則將評估標準繪制成質量等級圖（如圖1）。

本文依照十八屆四中全會指導方向，結合國外優秀思想理論，試構我國立法質量評價指標的三維體系。基礎維度為法的價值維度，即不可違背自然法價值，還需重視法的經濟價值;實質維度為法的內容維度，即符合調整對象的發展規律的同時還契合政治倫理，簡言之，內容應適當及有效;第三維度為法的形式維度，即語言應準確、清晰且通俗易懂，程序規范且具有協調性。至此，于黨的政策邏輯體系下，“立法質量”不再作為西方的舶來品，生搬硬套以試評估我國之立法。而是涵攝于中國語境下，結合傳統價值范式，作為衡量我國立法“良劣”之利器。

環境立法質量，是指環境法律能夠規制環境問題，滿足環境需求，實現環境發展并能投于現狀且便于實施的狀況。如若立法質量低下，則意味著法律存在內在缺陷，需要提高立法質量以克服固有不足。結合前文環境法本質特征與立法質量評價體系，于此構建三維體系下的環境法立法質量評價指標（如圖2）。

2.1 環境法的價值維度

2.1.1 環境正義。環境正義概念起源于美國，更由“環境正義運動”推動著該價值理念不斷朝著縱深發展。環境正義表示著環境法應當尊重自然生態、社會經濟以及人與自然相互作用的規律。它是將自然法價值以及經濟價值串聯起來并整合為更大的效力的基本理念。它不僅追求的是人與人之間的平等與相互尊重，更追求的是人與自然之間的一種穩定融洽的、共同發展的親密關系。

我們沿用美國學者羅伯特·布勒德的理論，他將程序、地理和社會正義作為環境正義價值的具項內容。程序正義應當是一種“看得見的正義”，應要求有關環境的法律、法規、政策、文件等的制定與執行，內容及方式都是面對全體人民而不含任何形式的歧視與偏見;地理正義要求無論是窮人富人地區還是有色人種地區，無論是在什么區域下都有著免受核、有毒或危險物質侵害的權利;《我們共同的未來》呼吁“環境是一個社會正義問題”，這也反饋出社會因素的重要性，它以各種族、民族、階級等都應均衡的折射在環境政策之上為要旨。

2.1.2 環境公平。公平問題是環境正義的核心問題之一，不同于傳統公平之處是其擴大了公平的范圍，包括著代內、代際、區際和種際公平。代內公平落足于同時代的人與其他生命平等的享有對環境及資源的享有和利用;代際公平則沖破時空約束，將當代人與后代人的整體利益作為生存發展的共同需求;區際公平指的是在國際上南北方、東西方國家，發展中與發達國家，以及在國內東、中、西地區，城市與鄉村地區均要實現公平;種際公平則是指要尊重和愛護自然，同自然平等相處，同時各生命物種包括人都應是平等的。但我們也應該看到，當今的世界以及中國都存在著嚴重的環境不公的現象。富者更富，窮者愈窮，發展不平衡致使發達區域享受著優越的環境條件，而貧困地區越是充斥著病菌及垃圾。這也應當引發我們去對環境問題進行反思。

2.1.3 環境民主。環境民主是環境法治的精粹之處，馬克·E·凱恩言明“民主是一種有影響力的理論”。自聯合國環境會議以來，環境民主化成為各國環保事業發展的重中之重，環境保護法律制度因信息公開和公眾參與的完善日益健全。根據環境民主原則，一個社會的環境相關的政策和法律都應該通過民主程序制定和執行，當今各國的環境法也大都規定了公中參與制度以及公民的環境權。培養環境民主價值，是發展全人類實現環境保護事業的必備手段，它能有效的協調人與自然之間的關系，并且能最大程度上的號召人們參與環境保護的事業中去。

2.1.4 環境秩序。古希臘的法律思想家Hesiod認為，法律是建立在公平基礎上的和平秩序。秩序囊括社會秩序與非社會秩序兩種，但傳統法學的觀點認為法律秩序是社會秩序的法定化，而未思索自然秩序以及環境秩序存在的應然性。因此我們必須打破傳統法學的固態化，探尋環境正義所主張的秩序。和諧是人類共存的理想秩序，是以環境正義主張的秩序即為求得人與人和諧、人與自然和諧的和諧發展觀的環境秩序。

2.1.5 環境效率。隨著法經濟學的不斷發展，追求利益衡平和效率最大化開始成為法學的重要理念。在法學層面上，更多的是強調通過社會資源的優化配置，實現卡爾多——希克斯效率。環境法的價值理念也是如此，它探求環境效益、社會效益和經濟效益的帕累托最優，實現最高的環境效率。且也由于環境法學自身的特殊性，是一門貫徹著科學與技術的法，我們也更需要探討它的經濟價值，力圖實現整個世界的綜合效益的最大化。

2.2 環境法的內容維度

2.2.1 指導思想——“以人類為中心”。法律終究是社會產物，是人類的智慧結晶，它所涉及的都是人類視野所折射而來的。環境法也是如此，它是以人為中心而做出頂層設計，是為了今世后代的人類都能享有優質環境和對資源的使用，核心是保護人類利益。環境法的構建固然以人類為本位，但是一部真正科學的、具有智謀的法律不可能單純只建立在人類的需求與欲望之上，而是以科學的價值觀及發展觀為依托，合理開發和利用資源，自覺關心和愛護生態環境。既要以人為本，又要尊重客觀規律。保證人類的可持續發展，也與人類的價值中心真正相符。

2.2.2 立法目的——“生態系統健康”。生態平衡論是環境法學界習以為常并加以遵守的基本范式，在各國的法律政策中經常可見以“維護生態平衡”作為立法目的，是指生態系統應維持于均衡狀態，應對參數的負正進行矯正，以使系統的結構功能處于穩定平衡。但是早在二十世紀初，新生態學對此進行辯駁，認為平衡并不是生態系統的常態，不宜作為評估指標，提出生態系統健康論，其最重要的特點是將傳統的生態環境價值與當代的社會經濟價值相整合，將人類的信仰與利益作為健康的生態系統的因素。人類生活是生態系統的存在部分，經濟與生態聯動互依。因此本文認為，環境立法目的應為生態系統健康。

2.2.3 立法范圍。前文在我們對環境的定義及特征進行了探討，認為環境除了以自然舊素為主體，人類的意志和社會的發展也在不斷影響著環境的走向。生態系統的范圍理應涵括社會，人類也是自然界中的一個參數，人與自然相互干系無法割裂。因而環境法的保護對象應將自然因素和社會因素相結合，將法律意圖凸顯的價值納入“環境”的保護范圍內，以此促進生態整體向前發展。

2.2.4 具體制度。（1）信息公開制度。由于環境問題產生極為復雜，包含科學技術性因素以及未知的參數，許多危害結果非即時性而可能顯于未來。隨著環境問題遽增，公眾環境保護意識覺醒，要求知悉環境信息的呼聲愈發震耳。政府作為政策的制定者和執行者應廣泛的傳播環境相關信息以鼓勵公眾經濟參與環境保護，避免信息公開化不足。（2）公眾參與制度。在滿足環境信息獲知權利的前提后，環境法的公益性要求每個公眾都應積極參與環境保護，以此維護生態環境以及自身生活環境。公眾參與制度可以制衡政府在環境管理體系中的主體地位，警示政府的作為應更為謹慎、透明以及具有前瞻性。（3）救濟制度。環境污染和生態破壞的現象隨著工業化的發展呈上升趨勢，環境侵權現象產生的救濟問題已然不容忽視。傳統侵權行為“有損害就救濟”的基本理念很難支撐自身特殊、摻雜多學科知識的環境侵權行為的救濟。因此對于環境侵權的救濟，除了提供事后性的損害賠償，還應注重事前的侵害預防;在民事救濟的同時還可以針對性的采取行政救濟的手段填補損失，使得責任社會化。

2.3 環境法的形式維度

環境法因其自身的科學技術性以及對調整對象的繁復而被要求應有更為精致的規范架構。形式上應具有清晰度：對于基本原則立法，應具有適當的抽象性、指導性和預測性，不宜過分細致而與法律規范殽雜。對于具體條文規范，應詳實、有針對性，能切實的解決環境問題以及滿足環境需求，具有可操作性;還應準確、清晰，降低含混度避免司法裁決不一;最后還應通俗易懂，平白近人，是每個人都能讀懂的法律，這也有利于環境法的傳播與施行。

同時環境法的形式維度還要求立法應具有可協調性。生態系統的動態化以及人類社會的復雜性對環境法體系提出了更高的要求，因特定的社會關系不斷的發生改變，環境法體系因此也將更多的新的法律規范囊括其中。系統內部各項制度規范容易混亂抵牾，于是應重視系統內部的清理與重構，系統外部與其他法律規范系統的溝通與協調。一言以蔽之，環境法的形式上應具有清晰度（包括語言具體、準確且通俗易懂）及具有可協調性。

3 三維視閾下農村環境法律制度的價值分析

3.1 環境法的價值維度

3.1.1 穩步落實環境正義價值。環境正義要求環境法需合乎自然。我國農村環境法律制度符合并尊重了自然生態規律。例如《農業法》要求發展農業和農村經濟必須合理利用、開發和保護自然資源以及可再生能源和清潔能源;《水土保持法》中規定在生產建設中，采取合理措施防治水土流失;在生產建設后，及時復墾，恢復植被等。

同時，我國農村環境相關立法從十九世紀至今，愈發的把握住了社會經濟規律和環境規律。不再是盲目的發展經濟，提高生產效率，片面的追求人與人之間的關系。而是將目光轉向人與自然相互作用的關系上來，更加注重生態建設以及合理利用資源。從黨的十八大便可明悟，在五位一體總布局的指導下，全國的生態文明建設被放在了重點位置。由此可見，環境正義理念，已在自然生態和農村環境建設方面穩步落實。

3.1.2 部分體現環境公平價值。代內公平我國農村環境保護法律已滿足，因為它面對的是農民、企業與國家，它保障了對資源的公平開采和利用，沒有特殊權利的存在，也沒有任何人受到歧視;代際公平在我國農村環境保護的相關法律中也已有體現。我國大力支持發展農村循環經濟，同時也倡導資源的可持續利用，例如《水土保持法》第三十四條國家鼓勵和支持承包治理四荒，促進土地資源的合理開發和可持續利用。保護了人類自身發展空間的同時保證了后代人在資源分配上的公平，符合了代際公平原則;然則我國的農村環境相關法律并未實現區際公平，尤其體現在城鄉之間的環境權利的實行之上。長期以來，我國更多的偏重于城市化進程以及由此衍生的城市環境保護及城市居民的生活權利之上，而對農村居民生存的環境、可利用的資源、污染源的轉移不可避免的忽視。對農村環境保護及其立法的缺失導致農村環境問題凸顯，生態健康指數下降，農民健康問題成為憂患之處，這極不符合環境公平理念。并且種際公平也未體現，在相關立法中我們一直強調的都是如何開發和利用資源，從未涉及過與其他物種共享資源，共受自然的約束。

3.1.3 環境民主價值得到發展。我國的農村環境保護法律制度中已體現環境民主的價值。我國憲法第2條明文規定了民主的公眾參與權，并且在環評制度中也著重強調了“公眾參與的情況”。同時在許多單行法律法規中，如環保法和五大污染防治法中對公眾知情權制定了相關規定，環境信息公開的理念也逐步滲透于環境管理之中。具體到農村環境保護法律制度而言，在《鄉鎮企業法》、《農村小康環保行動計劃》等中農村環境信息公開制度均有所體現。由此得知，民主理念在我國的農村環境保護法律制度中得到了一定的發展。

3.1.4 環境秩序理念新的突破。在新時代生態發展的范式下，環境秩序突破常規，更強調了人與自然的和諧。我國農村環境保護法律制度也是如此，不再僅強調政府對資源的監管和開發、農村污染問題的防范與解決，而止步于人與人的和諧。而是通過規定對毀壞自然的禁止性行為，以及規定對資源的合理利用方式如退耕還林等，實現人與自然的和睦相伴。我黨更是早在十六屆五中全會中便對農村環境建設述說了新的展望，“鄉風文明、村容整潔”的標語均是我黨對新農村建設中村民與自然和諧共處模式的指導。

3.1.5 環境效率理念未廣泛接受。目前我國立法機構更多的將政府視為完全理性人，依據于此而構建起“命令—控制型”的農村污染規制模式，大量命令控制型污染防治手段的出臺卻又因執法手段的斷層而仿若虛設。例如環境違法成本過低致使命令威懾力不足，環境處罰金額“點到為止”，存在“下限過低，上限不高”的劣勢狀況。囿于傳統立法思想，在制度制定上很少選擇市場激勵型規制工具，這種缺乏成本—效益分析的經濟思想致使誘發規制失靈的現象頻繁出現，農村環保規制的效率性極為低下。

3.2 環境法的內容維度

3.2.1 指導思想錯位。前文所敘，環境法的指導思想仍應“以人類為中心”，但同時需要擯棄“人類中心主義”。我們縱觀農村環保相關立法，例如《水污染防治法》第一條“為促進經濟社會可持續發展”，《畜禽養殖污染防治管理辦法》第一條“為防治畜禽養殖污染，保護環境，保障人體健康”還有意見通知下達目的都是為了提高農民周邊生存環境的質量、推動農業可持續發展，促使新農村更快更好的建設等。不難發現我國的農村環境法律制度的指導思想存在偏差，一切法律均以保護人類的利益要素而存在，片面強調經濟發展，價值理念仿若口號，沒有從根本處落實。指導思想錯誤反映為“人類中心主義”，這使得農村環保相關立法軟弱且無力。

3.2.2 立法目的與立法范圍的偏離。我們的生態系統健康嗎？當前我國的農村環境法律制度，僅在試圖實現生態平衡，與生態系統健康層面還有一定距離。首先，我們的生態系統涵括的種類就存在缺失，例如側重于對林業、耕地的保護和利用，而對相伴而生的各類動植物一筆提過，如此下來很難健康、完整、持續性的評價生態環境的演變過程;其次，生態系統是否健康需要反復評議，但我國對農村環境的環評止步于生態平衡的標準之下，行動的適當性在行為開始之前便已經確定;最后，我國的農村環境保護制度力圖實現的是“自然的福祉”，然而在生態系統健康的標準之下，我們還需要將農民的所需所求囊括進來，以此作為農村環境發展的倫理進態。立法目的與立法的范圍還有待改正。

3.2.3 具體制度有待完善。對于信息公開制度，首先肯定的是環境信息公開制度在我國已初步建立。但該制度還停留在起步階段，僅在部門規章層次上彰顯。并且就意識層面也十分欠缺，何謂環境信息，有哪些信息需要農民知曉，農民是否知道他們應有的權利？長期以來，農村文化普遍較為落后，加之環境信息的專業性太強，農民很難去理解已被公布的信息，也不易去得知其本應享有的權利與義務。這種信息發送和甄別的不對稱導致了農民環保意識極為淡薄，也無力參與政治經濟社會性事物，這些都極大程度的阻礙了信息公開制度的實施。

對于公眾參與制度，在具體內容上也存在不足之處。公眾參與制度本應是具體的制度，以具體的條文指引公眾和政府有何為，有何不為。但是現行的法律卻只做了一個原則性的抽象規定，如措辭為“以適當的方式”， “聽取意見”等，而對什么是“適當”，方式的具體表現形式，公眾的主體都并未詳實的闡釋。對于具體程序性的規定也較為模糊，大多流于形式，如同水中撈月，公眾難以有效的參與環保中，就更不用說在農村相較落后的地區環境公眾參與制度的可操作度了。

對于救濟制度，從世界范圍來看，環境公益訴訟是實現公民環境救濟權的主要路徑。但從我國現有的關于環境訴訟的法律規定來看，還存在著若干的技術性問題，如訴訟主體資格不明確、舉證責任規定不充分、訴訟費用居高不下等等。若想充分實現農民環境救濟權，路漫漫其修遠兮。

3.3 環境法的形式維度

3.3.1 清晰度不足。清晰的立法要求法律條文具體、清晰且通俗易懂。中國農村環境立法法中存在大量規定粗疏、措辭含糊的條文。譬如多次在法律條文中出現的“合理使用”“采取有效措施”“科學飼養”等措辭，都過于籠統粗略，缺乏細節設計，因而條文存在無法操作的實際缺陷。另外存在很多生澀拗口的專有名詞，本身我國農村教育落后，農民的文化程度不高，他們如何明白法制宣傳教育，了解和運用環境法律;如何能知道什么是“環境影響評價制度”，什么是“面源污染”和“點源污染”。由此可見，農村立法清晰度尚顯不夠。

3.3.2 缺乏可協調性。在農村環境法律立法體系方面，各層次立法錯雜，重疊或存在立法空白，不能適應農村現在經濟發展的需求。就以前文所述的有關公眾參與的立法規定而言，政出多門，位階較低，而導致權威性不夠，實效性不彰。并且長期以來我國一直存在著城鄉二元結構，城鄉在經濟、社會、文化各方面的發展都相差甚遠，如前文所舉的環境信息公開制度中，對城市與農村的環境信息公開也沒有嚴格的加以區分，這樣極易導致因實行狀況的不同而使預期效果產生落差。這些均是立法缺乏可協調性的表現。

[參考文獻]

[1] 馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995：176.

[2] 馬克思恩格斯全集（第1卷）[M]. 北京：人民出版社，1995：347.

[3] 劉風景.基于“正反合”定律的良法重述[J].南京社會科學，2018（7）：94-100.

[4] E·博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].北京：中國政法大學出版社，1999：4.