民族地區村民自治中的行政化傾向分析

王婭婷　王春燕　陳思明

[摘要]西北地區是我國少數民族聚居地，在村民自治中具有其特殊性和代表性。基于甘青寧民族地區的調查，分析了村民自治中的行政化傾向的表現，探究了村民自治行政化的不良影響，并提出矯正村民自治中行政化傾向的對策建議。

[關鍵詞] 西北民族地區;村民自治 ;行政化

[中圖分類號]F320.3[文獻標識碼]A

改革開放以來，我國開始了基層政權的重建，在村一級實施了村民自治制度，設立了村委會，但是近年來，出現較為明顯的行政化傾向。《村民委員會組織法》（以下簡稱“《村組法》”）明確規定了村委會的性質是基層群眾性自治組織，主要工作內容是處理本村的公共事務及公益事業，要采取民主形式治理。但在實際操作中，由于主客觀條件的限制，村委會行政化傾向也愈加嚴重，村民無法有效監督村委會，出現村委會行政化傾向，扭曲了民族地區村民自治的本質。西北地區是我國少數民族聚居地，我們選擇了西北民族地區具有代表性的縣、自治州，甘肅省的卓尼縣，青海省的剛察縣，寧夏回族自治區的西吉縣進行了調查，對部分村干部進行了深度訪談，對村民進行了問卷調查。

1 民族地區村民自治中的行政化傾向現狀

1.1 “兩委”矛盾問題嚴重

雙方對對方的地位各自不認可，在《村組法》中提到村委會是村民自治組織，中國共產黨在基層工作組織中占據領導地位，沒有厘清村委會和黨支部的權力界限，導致“兩委”在人事、財權、物權、分配權等方面出現矛盾。調查中了解的情況是很多行政村村支書在當地村民心中是“國家干部”，而村委會主任只是“臨時干部”，甚至很多村民還不認為村委會主任是“干部”，在工作和資源分配中完全根據村自身的利益要求實施，有時候就和上級的要求存在沖突。

1.2 鄉鎮政府的壓力下，村委會變成了“行政機關”，淡化了自治組織

鄉鎮政府級別高于村委會，通常會把部分行政事務分配給村委會，村委會在級別壓力下不得不成為“行政機關”。一些農村沒有集體經濟，財政運轉困難，村委會在自治過程中會受資金限制，而在這種限制下村委會對鄉鎮政府分配任務的反對權減弱，村委會逐漸變成鄉鎮政府的下屬“行政機關”。寧夏回族自治區近年來大概每年有1000人次外出打工，自治區內居多，主要從事建筑業、運輸業、服務業，務工工資收入是村民收入的重要組成部分。村子沒有集體經濟，村委會沒有主要的經濟來源，難以維系，可以利用的公共資源很少，要依靠國家財政撥款的支持。

1.3 鄉鎮政府過度干涉村民自治事務

鄉鎮政府在行政過程中會下鄉指導調研，但行政機關調研會變成村民自治的阻礙，政府在執政過程中，有權力擴張傾向，從而加大對基層自治組織的控制。在調研過程中會干涉村委自治的決策，違背了村民自治的目的，村民自治受到限制。西北少數民族地區很多都是貧困地區，鄉鎮政府通過國家、省、縣扶貧撥款資金使用和監督、困難戶的補助資金發放、村干部的考核和薪酬管理等間接實現了對村委會的監控，干擾了村民自治，使得村民自治趨向于行政化。

1.4 村民自治異化成“村自治”“村官自治”

西北少數民族地區村民的“官本位”思想根深蒂固，總覺得“村干部”就是“官”，是官就應該“管人、管事、管錢”，村里的什么事情都“管”。同時西北少數民族地區的“能人經濟”觀念很強，“能人經濟”是指某一地區或某個企業在一定時期內經濟的發展得益于少數強勢領導人的推動。能人經濟類似于精英經濟，它最核心的概念是擁有一技之長或者能力領先的人推動經濟發展。在這種文化環境下，村民自主參與自治的積極性減弱，村民自治變成“村官自治” “村自治”。

2 村委會行政化傾向的原因分析

2.1 立法規定模糊

村民自治相關法律對村委會職能界定不清晰，僅在《憲法》和《村組法》中涉及部分內容。我國《憲法》規定“村民委員會是基層群眾性自治組織”。該條規定村委會的性質和相關職能，但憲法中并未規定村委會和基層鄉鎮政府間的關系。對于村委會內容闡述較詳細的是《村組法》，在《憲法》基礎上，規定鄉鎮政府指導村委會在法律范圍內開展自治活動。西北少數民族地區地方性村民自治立法大都基于《村組法》，其中規定基層鄉鎮政府與村委會二者之間是指導與被指導關系而非上下級的行政隸屬關系。但這種指導僅僅停留在原則性層面，實踐中很難細化操作。

2.2 村委會與鄉鎮的經濟聯系增強是村委會行政化趨勢的經濟根源

基層民主是社會公共事務，實現村民自治需要鄉鎮政府大量資金支持，村委會為了實施國家政策，完成工作任務也需大量資金支持。各個地區村子的經濟狀況都不近相同，經濟狀況較好的村可能不太看重政府撥款，但經濟狀況不好的村，財政撥款就是大部分甚至是唯一的經濟來源，在經濟落后的西北少數民族地區就更是如此，因此對撥款的依賴性更強，受政府部門控制的可能性就越大。

2.3 鄉鎮政府行政權力濫用

《村組法》規定鄉鎮政府指導村委會工作，要求鄉鎮政府在農村治理時要給出具體可行的指導意見，但在大多情況下鄉鎮政府給出的指導意見可能是不適合、不利于鄉村發展的，但村委會迫于行政壓力，實施了這種規范，導致無法實現與村民理性、有效地溝通，易與村民間產生隔閡，不利于方針政策的有效實施。

2.4 民族地區的村民文化素質較低

教育水平低下落后，村民的素質難以提升，村民中小學、初中文憑居多，有高中文憑的很少，幾乎沒有大專以上學歷的，見表1。由于文化水平低，村委會相關政策透明度不夠，傳播渠道有限，網絡覆蓋不全面，多數信息通過村民口口相傳，經多次傳播后信息失真，制定政策時村民很難參與其中。即使可以獲取到有效信息，也無法進行科學分析并提出意見。

2.5 民族地區的村民自治受宗教、宗族影響較大

信教村民及其看重宗教信仰，對村委活動的關心較少，這在藏族和回族地區都表現非常明顯，村委活動必須讓道于宗教活動，參加教會聚會的人數多于村聚會，村民參與自治活動積極性降低，不利于村委會的運作和管理。宗族和教會干涉村干部選舉和鄉鎮干部選舉，存在拉票行為，讓選民選擇對于宗族和教會而言最有利的候選人。

3 村民自治行政化的不良影響

3.1 村民自治權受到極大影響

村委會行政化的第一個表現是村民自治變成“村自治” “村官自治”，村委會不再是村民意志的體現，而是村干部完成上級任務獲得政績的平臺，村民的需求意愿表達得不到滿足。村民自治行政化的同時村委會透明度隨之降低，村民能夠獲取的信息較少，參與自治的能力和方式減少，村民自治權受到限制，違背了村民自治的本質。

3.2 村民利益得不到保障

村委會是群眾性自治組織，村委會代表村民利益，反映村民的政治訴求，是代表村民的“發言人”，但現實是鄉鎮政府把村委會看作下級機關，不遵從法律規定的村委會是基層群眾性自治組織、基層鄉鎮政府與村委會是指導關系。村委會變成了鄉鎮政府的“辦事員”，忙于“政務”，無法了解村民真正的利益訴求，村委會不再代表村民，無法保障村民的合法利益。

3.3 村委會的職能“變味”

村委會的設立是為了方便村民自治，增加村民行使自治權、治理本村事務的積極性，但村民自治行政化使村委會本來的職能受到影響，變成了鄉鎮政府的下屬行政機關，成為鄉鎮政府具體實施政策的基層組織，在村委會自治過程中，村委會只是完成指定的任務，而不是村民自治。

3.4 辦事程序繁瑣，效率低

由于一些地區施行“村章鎮管”，村民某一事項的審批要跨域多個行政級別，一級級地蓋章子。降低審批效率，延長辦事期限，村民辦事的程序更加繁瑣困難，給群眾造成了麻煩。原來只需到村委會蓋章即可，但現在除去村委會簽字外，還要到鄉鎮政府蓋章，這對于距離鄉鎮較遠的村民來說更加花費時間和精力，有些村民甚至要走幾公里地才能到鄉鎮上，原來只需要幾個小時的事情，現在要花上幾天才能完成，在很大程度上損害了村民的利益。

3.5 《村組法》條例失效，村民對政府的信任不足

《村組法》的設立是為了村民自治制度的實施順利進行，但政府過多干預村民自治，違反了《村組法》，當初設立的法律失效，法律失效在一定程度上相當于政府失信于廣大村民，久而久之，村民極有可能對政府失去信任。村民利益訴求得不到滿足，會引發社會問題，與當初設立村民自治制度的目的相悖。

4 矯正村民自治中行政化傾向的對策建議

4.1 加強基層組織的法律宣傳

完善有關農村自治法律體系建設。第一，厘清鄉鎮政府與村委會的關系;第二，明確劃分鄉鎮政府與村委會各自職責范圍。在完善法律體系的同時，加大基層組織的法律宣傳力度，使村民了解自治的含義和目的，明白自身的職責與權利，主動參與到自治活動中來。

4.2 基層村民組織嚴格貫徹“公開、公平、公正”的原則

建立本村的信息公布平臺。如門戶網站或者是公告板，讓村民獲得有效信息，參與到自治活動中;設置獨立的監管機構，嚴格監督村民自治的過程，量化監督機制，使所設監督機構在監管過程中有合法的依據，加大透明度的同時增強監管力度，使公開的信息更準確，增強信息的透明性、準確性、即時性。

4.3 民族地區自治中構建現代治理體系

構建強政府大社會的現代治理體系，堅持政府規劃指導，村民自我治理;實現政府職能轉化，由決策職能轉化為指導職能，促進村民參與自治;建立完善規章制度，使村民自治有科學依據，實現治理法治化;設置自治評價體系，建立村委與村民的溝通平臺，形成完善的信息反饋機制，保障村民的監管權力，增強其積極性;通過以上手段構建公民本位、手段多元、公開公正的現代治理體系。

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