如何進(jìn)行有效的區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容定制
——基于前瞻性公共政策分析

張 韻,鐘書華

(華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

公共政策分析專家威廉·鄧恩認(rèn)為，前瞻性政策分析以預(yù)期政策結(jié)果作為決策依據(jù)和指導(dǎo)，其價值在于對采取政策行動之前的信息進(jìn)行綜合分析，提出最有效的問題解決方案。前瞻性創(chuàng)新政策分析有助于完善區(qū)域創(chuàng)新政策方案，形成更有效的區(qū)域創(chuàng)新政策。

在區(qū)域創(chuàng)新政策制定過程中，有一種常見做法是簡單模仿，甚至直接照搬其他成功區(qū)域的 “最佳實踐模式”。奧地利學(xué)者對這種政策制定模式提出了質(zhì)疑，認(rèn)為普遍適用的區(qū)域創(chuàng)新政策并不存在[1]。不同區(qū)域在區(qū)位、知識基礎(chǔ)和制度結(jié)構(gòu)上有很大差別，各區(qū)域的創(chuàng)新潛力也大不相同。如果所有區(qū)域都推行相同或高度相似的創(chuàng)新政策，將可能導(dǎo)致創(chuàng)新政策效率低下，甚至產(chǎn)生反效果。有效的區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容應(yīng)充分結(jié)合區(qū)域創(chuàng)新資源，并合理嵌入本地化。只有經(jīng)過 “情境化”，面向特定區(qū)域精心定制的區(qū)域創(chuàng)新政策才能從理論上確保其有效性。

世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 (OECD)在研究報告 《區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展：智慧專業(yè)化的作用》中指出，區(qū)域創(chuàng)新政策制定應(yīng)基于對特定區(qū)域能力、專長、競爭優(yōu)勢和創(chuàng)新潛力的充分考量，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H進(jìn)行創(chuàng)新政策定制[2]。創(chuàng)新政策必須根據(jù)區(qū)域面臨的創(chuàng)新問題進(jìn)行專門定制，以克服不同創(chuàng)新障礙，使創(chuàng)新政策與特定區(qū)域環(huán)境相匹配[3]。政策制定者要重視區(qū)域所處的創(chuàng)新發(fā)展時期和模式，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)分析[4]。區(qū)域創(chuàng)新政策制定應(yīng)符合區(qū)域特定的創(chuàng)新時空條件，因此，區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容定制可從聚焦區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢、適應(yīng)區(qū)域創(chuàng)新能力、化解區(qū)域創(chuàng)新問題和兼顧邊界條件約束四個方面進(jìn)行，從而提高區(qū)域創(chuàng)新政策的有效性。

1 聚焦區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢

在區(qū)域創(chuàng)新政策方案定制中，應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域特色資源優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域相對優(yōu)勢領(lǐng)域創(chuàng)新，進(jìn)而強化區(qū)域創(chuàng)新集聚優(yōu)勢。只有這樣，區(qū)域創(chuàng)新政策才可能有效。

1.1 發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢創(chuàng)新資源

由于中國地域遼闊，不同區(qū)域的創(chuàng)新資源稟賦各異，有效的區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容應(yīng)針對區(qū)域特色優(yōu)勢資源進(jìn)行靈活定制，以充分發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新資源優(yōu)勢。擁有國際視野的專業(yè)人才、優(yōu)越的地理位置、多元互補的知識集合以及社會資本等優(yōu)勢資源，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)化組織和配置將轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的創(chuàng)新能力，使創(chuàng)新資源不斷累積和更新，最終強化區(qū)域競爭優(yōu)勢 (見圖1)[5]。

圖1 區(qū)域優(yōu)勢創(chuàng)新資源與創(chuàng)新能力的相互轉(zhuǎn)化過程

以貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展策源地為例，貴州在中國地理版圖上偏居一隅，由于過去交通不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，長期以來被視為落后的代名詞。如今憑借著獨特資源優(yōu)勢，貴州迎來了重大創(chuàng)新發(fā)展機遇。貴州地處西南，在氣候、地理和電力資源上有天然優(yōu)勢，可為大數(shù)據(jù)運營提供高性能、低成本、安全的得天獨厚條件，是發(fā)展大數(shù)據(jù)的天然優(yōu)良港灣。2017年6月，貴州省發(fā)布 《大數(shù)據(jù)+產(chǎn)業(yè)深度融合2017年行動計劃》，加快建設(shè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，推動實體經(jīng)濟(jì)和大數(shù)據(jù)的深度融合。該計劃充分考量了貴州的優(yōu)勢創(chuàng)新資源，將以發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)為驅(qū)動力，形成具有貴州特色的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展模式。根據(jù)貴州的創(chuàng)新資源稟賦進(jìn)行區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容定制，可加快先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用推廣，進(jìn)一步壯大新興產(chǎn)業(yè)和區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)。 《貴陽國家高新區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)招商引智十條政策措施》從專項資金設(shè)立、優(yōu)質(zhì)企業(yè)落地、項目運營補貼、高端人才引進(jìn)等多個方面，為高新區(qū)內(nèi)大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了全方位優(yōu)惠政策，為深化大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用新格局，營造寬松公平的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境提供了區(qū)域創(chuàng)新政策支持。立足于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才、金融資產(chǎn)、物理環(huán)境、多元互補知識集合等全方位創(chuàng)新資源優(yōu)勢積累，該措施將促進(jìn)貴州優(yōu)勢創(chuàng)新資源不斷升級，經(jīng)過組織、配置轉(zhuǎn)化為區(qū)域創(chuàng)新能力，最終形成貴州獨特的競爭優(yōu)勢。如此結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H定制的區(qū)域創(chuàng)新政策將有效釋放區(qū)域創(chuàng)新潛力，在一定程度上確保創(chuàng)新政策的有效性。

1.2 促進(jìn)區(qū)域優(yōu)勢領(lǐng)域創(chuàng)新

為了實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，每個區(qū)域都提出建設(shè)創(chuàng)新型區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)，但在具體創(chuàng)新政策內(nèi)容定制時卻往往缺乏對區(qū)域創(chuàng)新活動獨特性的考量，導(dǎo)致創(chuàng)新政策定制模式化、雷同化，區(qū)域發(fā)展路徑不明確。一些區(qū)域甚至將創(chuàng)新政策聚焦到競爭劣勢領(lǐng)域，造成區(qū)域創(chuàng)新資源的無效配置。

在促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中，各區(qū)域應(yīng)明確其具有潛在優(yōu)勢的重點行業(yè)、部門和技術(shù)領(lǐng)域，并在制定創(chuàng)新政策方案時針對優(yōu)勢領(lǐng)域進(jìn)行政策設(shè)計[6]。近年來獲得歐盟各國廣泛關(guān)注的智慧專業(yè)化理論強調(diào)，科學(xué)、合理的區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略政策制定，應(yīng)從區(qū)域優(yōu)勢與潛力、區(qū)域面臨的挑戰(zhàn)、區(qū)域資產(chǎn)三個方面進(jìn)行優(yōu)先領(lǐng)域選擇。通過分析特定區(qū)域現(xiàn)有資源、能力和競爭優(yōu)勢，鎖定區(qū)域最有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢行業(yè)和領(lǐng)域，從而設(shè)計出基于創(chuàng)新和知識的區(qū)域增長新路徑。只有盡可能聚集優(yōu)勢資源，并把它們投入到具備較高增長潛力的領(lǐng)域中，才可能形成區(qū)域核心競爭力，區(qū)域創(chuàng)新政策才可能有效[7]。

如何識別區(qū)域的創(chuàng)新優(yōu)勢領(lǐng)域，智慧專業(yè)化理論認(rèn)為應(yīng)通過企業(yè)家發(fā)現(xiàn)過程來實現(xiàn)。企業(yè)家們需要通過捕捉技術(shù)和市場機會、識別可能出現(xiàn)的發(fā)展瓶頸、明確闡述區(qū)域增長阻礙等，來發(fā)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢領(lǐng)域并選擇未來創(chuàng)新政策著力點[8]。這里的 “企業(yè)家”應(yīng)從廣義范疇理解，包括發(fā)明家、公司、高等教育組織等一系列個人和組織機構(gòu)，他們掌握著關(guān)于科技和市場增長潛力方面的專業(yè)知識。區(qū)域創(chuàng)新政策必須對這些企業(yè)家知識進(jìn)行合理的激活、組織和支持，如此智慧專業(yè)化進(jìn)程才能實現(xiàn)[9]。

1.3 強化區(qū)域創(chuàng)新集聚優(yōu)勢

有別于一般經(jīng)濟(jì)活動，創(chuàng)新對制度環(huán)境、要素質(zhì)量和政策支撐的高要求，使其具有較高的空間集聚性。這種空間集聚性會產(chǎn)生較強的收益遞增和循環(huán)累積效應(yīng)，使特定區(qū)域形成顯著創(chuàng)新優(yōu)勢。

Etzkowitz和Ranga根據(jù)不同區(qū)域在創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人力資本等方面的差異性，將創(chuàng)新集聚區(qū)域分為三類[10]：①知識創(chuàng)造區(qū)域，大量高校、科研機構(gòu)聚集于該區(qū)域，形成了較強的研發(fā)優(yōu)勢；②創(chuàng)新應(yīng)用區(qū)域，是技術(shù)開發(fā)型大企業(yè)聚集的區(qū)域，具有創(chuàng)新開發(fā)與應(yīng)用優(yōu)勢；③創(chuàng)新擴(kuò)散區(qū)域，主要依靠外部研發(fā)活動，在創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和擴(kuò)散上有比較優(yōu)勢。

區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容應(yīng)圍繞特定的創(chuàng)新集聚優(yōu)勢進(jìn)行設(shè)計，進(jìn)一步完善創(chuàng)新硬件、營造創(chuàng)新氛圍、創(chuàng)造政策環(huán)境。這樣才能吸引更多高質(zhì)量創(chuàng)新要素聚集，形成強大區(qū)域創(chuàng)新動力，從而使創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)，最終實現(xiàn)區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展。

本文以 “武漢·中國光谷”為例，詳細(xì)說明如何通過發(fā)揮創(chuàng)新集聚優(yōu)勢，推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。20世紀(jì)90年代，武漢·中國光谷依托區(qū)域內(nèi)眾多高校以及科研機構(gòu)涉足光電子信息技術(shù)領(lǐng)域，多年發(fā)展使其成為光電子企業(yè)的聚集區(qū)，創(chuàng)新集聚優(yōu)勢明顯。2016年，光谷在光電子信息產(chǎn)業(yè)的總收入已突破5000億元。 《光谷制造2025行動綱要》指出，要發(fā)揚區(qū)域特色，強化產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，細(xì)化落實 “光聯(lián)萬物行動方案”。 “光聯(lián)萬物”指以光感知數(shù)據(jù)、傳送數(shù)據(jù)、應(yīng)用數(shù)據(jù)，形成 “光聯(lián)網(wǎng)”，具有廣闊的應(yīng)用前景。光谷憑借突出的光電子產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，已率先具備推動 “光聯(lián)萬物”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)條件。面對 “互聯(lián)網(wǎng)+”時代的新挑戰(zhàn)， “光聯(lián)萬物行動方案”將通過發(fā)揮光谷創(chuàng)新集聚優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)跨界融合，帶動光電子信息產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成具有光谷特色的新一輪創(chuàng)新優(yōu)勢。而 “黃金十條” “互聯(lián)網(wǎng)+十條” “創(chuàng)業(yè)十條”等一系列促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的措施出臺，則為加快高端創(chuàng)新要素集聚、構(gòu)筑創(chuàng)新創(chuàng)業(yè) “光谷夢”提供了有力政策支撐。

2 適應(yīng)區(qū)域創(chuàng)新能力

作為發(fā)展中國家，中國各區(qū)域之間的發(fā)展水平存在顯著差異。有效的區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容需要根據(jù)本區(qū)域的實際創(chuàng)新能力做出調(diào)整，立足區(qū)域創(chuàng)新能力強弱及多樣性，展開定制化的政策目標(biāo)規(guī)劃和方案設(shè)計。

2.1 區(qū)域創(chuàng)新能力全面評估

區(qū)域創(chuàng)新政策與區(qū)域創(chuàng)新能力的精準(zhǔn)匹配，建立在對不同區(qū)域創(chuàng)新能力和創(chuàng)新基礎(chǔ)條件進(jìn)行全面評估的基礎(chǔ)上。只有根據(jù)相關(guān)指標(biāo)對不同區(qū)域的創(chuàng)新生產(chǎn)能力、吸收能力和擴(kuò)散能力等進(jìn)行全面綜合比較，在此基礎(chǔ)上將區(qū)域科學(xué)地分類，才能針對區(qū)域創(chuàng)新能力特點調(diào)整區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容重點。

合理的指標(biāo)體系構(gòu)建對于區(qū)域創(chuàng)新能力評估至關(guān)重要。2010年歐盟發(fā)布的研究報告 《2020技術(shù)變革的區(qū)域影響》強調(diào)，區(qū)域創(chuàng)新能力是區(qū)域知識獲取能力、吸收能力和知識技術(shù)擴(kuò)散能力的綜合體現(xiàn)，三者對于區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展績效提高缺一不可[11]。中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組將區(qū)域創(chuàng)新能力分為創(chuàng)新實力、創(chuàng)新效率和創(chuàng)新潛力三個層次，提出了完整的區(qū)域創(chuàng)新能力分析框架[12](見圖2)。中國科學(xué)院研究團(tuán)隊則通過采集大量統(tǒng)計數(shù)據(jù)，科學(xué)運用加權(quán)綜合評價法，得出全國31個省份的區(qū)域創(chuàng)新能力綜合排名[12](見圖3)。

圖2 區(qū)域創(chuàng)新能力分析框架

綜合、客觀的區(qū)域創(chuàng)新能力評估，為區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容定制提供了科學(xué)決策依據(jù)。使地方政府能準(zhǔn)確定位本地區(qū)創(chuàng)新能力，正視區(qū)域之間在創(chuàng)新能力上的差異性。根據(jù)自身創(chuàng)新能力現(xiàn)狀制定更加適應(yīng)本地區(qū)實際的區(qū)域創(chuàng)新政策措施[13]。結(jié)合區(qū)域條件優(yōu)化創(chuàng)新增長路徑，提升區(qū)域創(chuàng)新能力。此外，也為國家協(xié)調(diào)各地區(qū)的差異化發(fā)展提供了決策參考。

圖3 2016年區(qū)域創(chuàng)新能力綜合效用值

2.2 區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容重點調(diào)整

從2016年全國各省份創(chuàng)新能力綜合排名可以看出，東部地區(qū)仍然是創(chuàng)新能力最強的區(qū)域。中西部地區(qū)創(chuàng)新能力相對偏弱，綜合排名變化較大。對于創(chuàng)新基礎(chǔ)較弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的區(qū)域，創(chuàng)新政策內(nèi)容應(yīng)重點集中在提高區(qū)域創(chuàng)新吸收能力上，改善創(chuàng)新服務(wù)、信息通信等基礎(chǔ)設(shè)施；強化人員技能培訓(xùn)，引進(jìn)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)；增強與領(lǐng)先地區(qū)的交流合作[14]。此外，還應(yīng)更加注重創(chuàng)新市場環(huán)境營造，以及政府創(chuàng)新管理能力提升。在缺乏資金投入的情況下，追趕型區(qū)域更應(yīng)建設(shè)好軟環(huán)境，形成良好的區(qū)域創(chuàng)新氛圍，促進(jìn)創(chuàng)新硬環(huán)境完善。而對于領(lǐng)先地區(qū)，創(chuàng)新政策內(nèi)容應(yīng)側(cè)重加強區(qū)域創(chuàng)新生產(chǎn)和擴(kuò)散能力，進(jìn)一步鼓勵企業(yè)研發(fā)投入[15]，發(fā)展高水平創(chuàng)新服務(wù)業(yè)，布局先進(jìn)研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，打造有國際影響的國家創(chuàng)新中心，發(fā)揮創(chuàng)新前沿引領(lǐng)作用。運用政府采購、財政補貼等政策工具組合，引導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新資源向落后地區(qū)流動，形成更大范圍的創(chuàng)新驅(qū)動增長作用，提高區(qū)域創(chuàng)新擴(kuò)散能力。

以上海張江加快建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心為例，作為中國區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展先行者，上海的區(qū)域創(chuàng)新能力一直以來位于全國前列，屬于領(lǐng)先地區(qū)。2015年7月，張江高新區(qū)管委會發(fā)布 《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)推進(jìn)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心建設(shè)的總體行動計劃 (2015—2020年)》，基于張江的區(qū)域創(chuàng)新能力對其創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行了準(zhǔn)確定位，同時進(jìn)一步落實上海建設(shè)全球科創(chuàng)中心的戰(zhàn)略部署。該計劃提出的 “深化產(chǎn)業(yè)、功能和空間三大布局融合，充分發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新和創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化示范作用”將發(fā)揮張江的創(chuàng)新引領(lǐng)作用，為 “跟跑”區(qū)域提供創(chuàng)新發(fā)展路徑參考； “重點建成綜合國家創(chuàng)新中心和若干創(chuàng)新功能平臺”將拓寬創(chuàng)新要素流動邊界，促進(jìn)更大范圍的創(chuàng)新增長，使上海張江在長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和 “一帶一路”倡議中發(fā)揮輻射作用； “把健全示范區(qū)協(xié)調(diào)服務(wù)機制，完善示范區(qū)管理體制，轉(zhuǎn)變園區(qū)開發(fā)管理模式作為全球科創(chuàng)中心建設(shè)核心重點推進(jìn)”，將進(jìn)一步推動張江高水平創(chuàng)新服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成良好的區(qū)域創(chuàng)新機制，從而強化區(qū)域創(chuàng)新能力。張江是上海建設(shè)全球科創(chuàng)中心的核心承載區(qū)，在度身定制的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，上海將在諸多前沿創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)作用，同時主動參與國際科技競爭。

3 化解區(qū)域創(chuàng)新問題

在區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計中考慮不同的創(chuàng)新問題，能有效促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展[16]。忽視不同區(qū)域創(chuàng)新瓶頸的特殊性，以及知識組織和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，將使區(qū)域創(chuàng)新政策由于缺乏針對性而難以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，從而降低政策有效性。區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容應(yīng)結(jié)合實際，重點突破制約區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸，著力解決區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的突出問題。Franz等根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)存在的缺陷特征，將不同區(qū)域的創(chuàng)新障礙因素分為組織薄弱、區(qū)域鎖定和網(wǎng)絡(luò)分割，并分別對應(yīng)三類問題區(qū)域，即外圍區(qū)域、傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)域和大城市區(qū)域[1]。只有針對相應(yīng)區(qū)域的創(chuàng)新瓶頸定制差異化創(chuàng)新政策，克服不同創(chuàng)新制約因素，區(qū)域創(chuàng)新政策才可能有效。需要說明的是，現(xiàn)實中區(qū)域往往面臨復(fù)雜的創(chuàng)新障礙組合。這里主要針對特定的區(qū)域創(chuàng)新問題提出相應(yīng)政策定制策略，并不否定區(qū)域其他創(chuàng)新問題的存在。

3.1 組織薄弱區(qū)域的政策定制策略

在組織薄弱區(qū)域，產(chǎn)業(yè)集群化水平偏低，創(chuàng)新支撐機構(gòu)匱乏，尚未形成完整的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)。創(chuàng)新動力群缺失和創(chuàng)新支持組織匱乏，是制約區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的主要障礙。針對區(qū)域創(chuàng)新組織薄弱的問題，區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容需以組織建構(gòu)激勵和技術(shù)趕超學(xué)習(xí)為主進(jìn)行差異化設(shè)計。具體可從三方面入手：①“組織建構(gòu)”應(yīng)成為區(qū)域創(chuàng)新政策的關(guān)鍵內(nèi)容[17]，政府應(yīng)根據(jù)本區(qū)域創(chuàng)新活動需要，引入高水平科研機構(gòu)和研究中心；支持建立區(qū)域性教育培訓(xùn)機構(gòu)，增強中高水平技術(shù)人才供給；②促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新集群形成，努力構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)，在加快區(qū)域創(chuàng)新企業(yè)形成的同時，大力引進(jìn)外部創(chuàng)新型企業(yè)，為加強企業(yè)間知識源聯(lián)系創(chuàng)造條件；③強化區(qū)域內(nèi)企業(yè)與知識供給組織、技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)間的互動網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)。

以青海省為例。2017年，青海在中國區(qū)域綜合科技創(chuàng)新水平指數(shù)排名中居全國第27位，創(chuàng)新指數(shù)低于50% (全國平均水平為67.57%)[18]，區(qū)域創(chuàng)新服務(wù)機構(gòu)存在發(fā)展不平衡、專業(yè)化程度低、高素質(zhì)人才匱乏等問題。在此背景下，青海省政府發(fā)布了 《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》，通過支持眾創(chuàng)空間等創(chuàng)新服務(wù)平臺和機構(gòu)建設(shè)，為企業(yè)提供全面優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化服務(wù)；通過鼓勵生產(chǎn)力促進(jìn)中心等組織創(chuàng)新服務(wù)模式，強化全過程、集成化的技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)。

2017年12月出臺的 《加快青海國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展實施方案》對園區(qū)未來10年國家級創(chuàng)新服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量進(jìn)行了規(guī)劃，并對園區(qū)的科技服務(wù)方式、科技創(chuàng)新服務(wù)中心在產(chǎn)學(xué)研合作、企業(yè)研發(fā)中心培育、科技人員培訓(xùn)等方面的具體功能進(jìn)行設(shè)計。一系列針對青海地區(qū)創(chuàng)新組織薄弱問題的政策措施，將推動各類區(qū)域創(chuàng)新服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，為企業(yè)展開產(chǎn)學(xué)研合作提供有利條件，促進(jìn)各類區(qū)域創(chuàng)新要素間互動網(wǎng)絡(luò)形成。

3.2 創(chuàng)新鎖定區(qū)域的政策定制策略

Claire認(rèn)為，制度鎖定、認(rèn)知鎖定和功能鎖定是抑制區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的典型障礙因素[19]。創(chuàng)新鎖定區(qū)域的特征是學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力不足，發(fā)展瓶頸在于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群過于專業(yè)化。鎖定型區(qū)域創(chuàng)新政策方案定制的關(guān)鍵在于打破路徑依賴，激勵企業(yè) “躍遷”至新技術(shù)領(lǐng)域，促進(jìn)工藝創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新以及新市場建立，激活區(qū)域創(chuàng)新活力。具體策略包括以下三個方面：①促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展新的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)集群，在支持現(xiàn)有企業(yè)技術(shù)升級和新技術(shù)企業(yè)形成的同時，通過各項優(yōu)惠政策使外資企業(yè)得到 “嵌入式”發(fā)展，從而引入新的補充性知識，幫助區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)企業(yè)克服技術(shù)鎖定；②改革區(qū)域知識產(chǎn)生和擴(kuò)散組織，建立以新技術(shù)、新技能為導(dǎo)向的研究機構(gòu)和教育培訓(xùn)基地，重建區(qū)域知識基礎(chǔ)；③更新傳統(tǒng)封閉式的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建開放式的彈性創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變革，推動新產(chǎn)業(yè)相關(guān)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。德國學(xué)者Welfens強調(diào)，提升產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)研發(fā)水平，助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群技術(shù)升級的基本政策方向，是使區(qū)域以最佳方式內(nèi)化特定集群的溢出效應(yīng)[20]，所規(guī)劃政策路徑見圖4。

圖4 區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新政策

3.3 網(wǎng)絡(luò)分割區(qū)域的政策定制策略

在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)分割區(qū)域，主要創(chuàng)新障礙在于缺乏交互式學(xué)習(xí)和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)斷裂。低水平的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，制約了創(chuàng)新系統(tǒng)整體功能發(fā)揮。區(qū)域創(chuàng)新主體間交互作用的缺失，導(dǎo)致新技術(shù)產(chǎn)生和新企業(yè)形成低于預(yù)期。

區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)由知識產(chǎn)生與擴(kuò)散和知識應(yīng)用與開發(fā)兩大子系統(tǒng)構(gòu)成[21]。為了克服區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)分割，加強知識流通和互動學(xué)習(xí)，有效的區(qū)域創(chuàng)新政策應(yīng)圍繞核心要素進(jìn)行內(nèi)容定制：①加強企業(yè)、行業(yè)、知識供給者間的合作水平，修復(fù)斷裂的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)；②建立與國際性知識提供者間的良好聯(lián)系。具體政策內(nèi)容應(yīng)重點強調(diào)改善區(qū)域內(nèi)企業(yè)間的信任關(guān)系，培育互信合作的地方文化，提升創(chuàng)新主體的交互學(xué)習(xí)能力，尤其要促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的國際合作；創(chuàng)建高水平研究中心和高層次技能培訓(xùn)機構(gòu)，提高區(qū)域知識和人才供給質(zhì)量，同時通過體制機制創(chuàng)新，深化產(chǎn)業(yè)界與教育機構(gòu)、研究組織的聯(lián)系合作，提升產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新水平。

這里提供一個通過區(qū)域間整合協(xié)同，推動創(chuàng)新發(fā)展的生動案例。2015年9月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，強調(diào)要全面提升珠三角區(qū)域創(chuàng)新體系整體效能，積極探索珠三角與國際及粵港澳地區(qū)的合作新機制。重點完善區(qū)域產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新體系，加強與國際及粵港澳地區(qū)的合作聯(lián)系，以克服珠三角區(qū)域缺乏交互式學(xué)習(xí)和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)斷裂的發(fā)展瓶頸。通過支持區(qū)域內(nèi)大中型企業(yè)建設(shè)高水平研發(fā)機構(gòu)，吸引大型外資企業(yè)、跨國企業(yè)建設(shè)區(qū)域研發(fā)中心和地區(qū)總部，提高區(qū)域知識和人才供給質(zhì)量，加強企業(yè)、行業(yè)、知識供給者的國際合作水平；通過創(chuàng)新合作平臺建設(shè)，以及國際科技合作計劃的實施，推動國際及粵港澳在創(chuàng)新資源上的深度融合，促進(jìn)創(chuàng)新資源合理流動和優(yōu)勢互補。廣東省政府在 《珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實施方案 (2016—2020年)》中進(jìn)一步指出，加強珠三角區(qū)域創(chuàng)新一體化布局，構(gòu)建協(xié)同有序、科學(xué)高效的區(qū)域創(chuàng)新體系，將推動創(chuàng)新要素的高效組合，促進(jìn)創(chuàng)新主體間的交互學(xué)習(xí)；鼓勵更多粵港澳企業(yè)和科研機構(gòu)在多個領(lǐng)域進(jìn)行持續(xù)創(chuàng)新合作，建設(shè)面向港澳的青年創(chuàng)業(yè)基地和企業(yè)孵化器，有利于提升珠三角區(qū)域的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新水平。2016年，珠三角自創(chuàng)區(qū)的區(qū)域生產(chǎn)總值達(dá)6.7萬億元，跨區(qū)域創(chuàng)新合作格局已初步形成。一系列新型研發(fā)機構(gòu)的穩(wěn)步發(fā)展，為區(qū)域產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新提供了靈活的合作機制，將助力區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，最終突破區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展瓶頸。

4 兼顧邊界條件約束

在信息不完全的情況下，創(chuàng)新政策定制有時無法追求最優(yōu)目標(biāo)，而是通過對動態(tài)環(huán)境的不斷適應(yīng)完成政策方案設(shè)計[22]。區(qū)域創(chuàng)新政策嵌入具體環(huán)境中的程度對創(chuàng)新政策績效影響很大。當(dāng)前的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展路徑，取決于特定區(qū)域制度環(huán)境和知識基礎(chǔ)，在一定程度上限定了可選政策方案和可能的政策結(jié)果。而不同的制度演化歷史和技術(shù)發(fā)展軌跡，決定了區(qū)域創(chuàng)新政策應(yīng)適應(yīng)不斷變化的區(qū)域環(huán)境，以增加政策成功的可能性。

技術(shù)創(chuàng)新會推動產(chǎn)業(yè)變遷，創(chuàng)新過程的改變也會帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。挪威奧斯陸大學(xué)Jan Fagerberg等發(fā)現(xiàn)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域創(chuàng)新政策間存在協(xié)同演化關(guān)系[23]。因此，區(qū)域創(chuàng)新政策定制需考慮區(qū)域特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)環(huán)境，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)類型和技術(shù)要求設(shè)計多樣性政策，促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新活動。此外，由于區(qū)域創(chuàng)新政策具有時效性，政策績效將隨經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化而發(fā)生改變，為了確保政策的科學(xué)性，必須系統(tǒng)考察區(qū)域所處的創(chuàng)新發(fā)展階段。針對當(dāng)前區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展時期和模式進(jìn)行方案內(nèi)容調(diào)整，從而提高區(qū)域創(chuàng)新政策有效性。

4.1 適應(yīng)區(qū)域技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)環(huán)境

區(qū)域創(chuàng)新政策選擇依賴于創(chuàng)新主體需求的變化，而需求狀況通常隨區(qū)域客觀環(huán)境的變動、技術(shù)變化和經(jīng)濟(jì)波動而改變。在創(chuàng)新政策選擇過程中存在內(nèi)部選擇和外部選擇兩種機制。內(nèi)部選擇指公共部門內(nèi)部的一些要素與過程在政策選擇中產(chǎn)生作用，如政府預(yù)算變動使研發(fā)補貼減少；而通過企業(yè)創(chuàng)新活動績效來衡量政策效果，進(jìn)而檢驗政策的過程則屬于外部選擇。在外部選擇機制作用下，企業(yè)的創(chuàng)新政策選擇功能使得區(qū)域創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)變與企業(yè)、技術(shù)演化有密切聯(lián)系[24]。區(qū)域創(chuàng)新政策、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間彼此相互影響，存在協(xié)同演化關(guān)系。因此區(qū)域創(chuàng)新政策須適應(yīng)于特定的區(qū)域技術(shù)及產(chǎn)業(yè)環(huán)境，從而有效應(yīng)對市場失靈以及創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化問題，增強創(chuàng)新政策效果。

區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容應(yīng)根據(jù)工業(yè)化進(jìn)程中的需求變動進(jìn)行調(diào)整，圍繞一段時期內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、方向和重點技術(shù)領(lǐng)域有針對性地定制創(chuàng)新政策；使區(qū)域創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)的知識、技術(shù)類型和技術(shù)成熟度等相適應(yīng)。在這個方面，北京市進(jìn)行了有益探索。2017年12月，北京市發(fā)布 《加快科技創(chuàng)新 發(fā)展新一代信息技術(shù)等十個高精尖產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》，指出北京未來將以新一代信息技術(shù)等10大高精尖產(chǎn)業(yè)為重點發(fā)展領(lǐng)域，勾勒出北京市產(chǎn)業(yè)新發(fā)展的路線圖。新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)是最有創(chuàng)新活力、帶動性最強的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。目前北京市正處于信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)革新發(fā)展的拐點，在集成電路、人工智能、云計算等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展迅速。10份分項指導(dǎo)意見根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)在裝備、技術(shù)、工藝和產(chǎn)品上的差異，對各產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、標(biāo)準(zhǔn)和路徑進(jìn)行了政策定制，強調(diào)集成電路產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)是突破核心設(shè)計技術(shù)，提升裝備自主配套能力；人工智能產(chǎn)業(yè)政策要以構(gòu)建系統(tǒng)化、層次化的技術(shù)體系為重點，推動與行業(yè)應(yīng)用的深度融合以建立研發(fā)優(yōu)勢；云計算產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的重點是增強云存儲服務(wù)能力，形成各行業(yè) “云生態(tài)”；第五代移動通信 (5G)產(chǎn)業(yè)的政策路徑是做好關(guān)鍵技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)布局，加快建設(shè)物聯(lián)網(wǎng)泛在基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用服務(wù)平臺。

2017年9月，北京的人工智能企業(yè)數(shù)量居全國之首，其中獨角獸企業(yè)約占整個中關(guān)村獨角獸企業(yè)的40%。中關(guān)村管委會出臺的 《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)培育行動計劃 (2017—2020年)》，系統(tǒng)規(guī)劃了未來3年中關(guān)村人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和保障措施，將進(jìn)一步引導(dǎo)北京人工智能產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，搶占前沿科技制高點。緊密結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)環(huán)境，關(guān)注不同產(chǎn)業(yè)差異性，并有針對性地設(shè)計研發(fā)投入和創(chuàng)新成果市場化措施，只有這樣創(chuàng)新政策才能更有效地激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新潛能、促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新活動。

4.2 符合區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展階段

英國曼徹斯特大學(xué)創(chuàng)新研究院Jeremy Howells認(rèn)為，定制化區(qū)域創(chuàng)新政策的優(yōu)勢在于能體現(xiàn)區(qū)域獨特性，并根據(jù)區(qū)域現(xiàn)有政策資源和所處發(fā)展階段進(jìn)行政策內(nèi)容的量身裁制[25]。當(dāng)區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容已無法促進(jìn)當(dāng)前的創(chuàng)新活動時，就必須進(jìn)行政策調(diào)整或制定新政策，以適應(yīng)區(qū)域所處的創(chuàng)新發(fā)展階段。

以色列學(xué)者根據(jù)發(fā)展中國家及地區(qū)的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程，將區(qū)域創(chuàng)新政策分為三個階段：培育創(chuàng)新型企業(yè)、為創(chuàng)新加速提供條件、轉(zhuǎn)型知識經(jīng)濟(jì)社會[26]。在不同創(chuàng)新發(fā)展階段，區(qū)域應(yīng)制定與之相適應(yīng)的創(chuàng)新政策內(nèi)容。第1階段的區(qū)域創(chuàng)新政策目標(biāo)是通過研發(fā)支持來培育創(chuàng)新型企業(yè)，具體戰(zhàn)略包括在企業(yè)部門促進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散，培育大量創(chuàng)新型中小企業(yè)，針對不同技術(shù)類型、企業(yè)和部門進(jìn)行政策實驗，以及加強創(chuàng)新和研發(fā)學(xué)習(xí)；采取政策措施保證科技及教育體系正常運行，構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新支持網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)重點領(lǐng)域的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及逐步實施市場化改革和擴(kuò)大開放。第2階段的區(qū)域創(chuàng)新政策目標(biāo)是為創(chuàng)新加速創(chuàng)造條件，可從供給、需求和政策能力方面進(jìn)行政策戰(zhàn)略設(shè)計，具體內(nèi)容有提升技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施水平，推進(jìn)知識型創(chuàng)業(yè)活動，提高戰(zhàn)略性創(chuàng)新政策能力和引導(dǎo)創(chuàng)新型企業(yè)持續(xù)增長。第3階段的區(qū)域創(chuàng)新政策目標(biāo)是加速創(chuàng)新或通過學(xué)習(xí)過渡到知識經(jīng)濟(jì)社會，具體目標(biāo)包括區(qū)域創(chuàng)新投入顯著提高，創(chuàng)新密集型企業(yè)部門快速增長，部分創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)獲得一定國際市場份額；區(qū)域創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略重點有發(fā)展國際化風(fēng)險資本業(yè)，開辟支持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的新市場，以及確保企業(yè)部門和基礎(chǔ)設(shè)施或支持結(jié)構(gòu)之間實現(xiàn)協(xié)同演化。需要指出的是，對于處在第3階段的追趕型發(fā)展區(qū)域來說，研發(fā)激勵措施尤為重要。

處于不同區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展階段中的企業(yè)，其創(chuàng)新政策需求也在不斷變化。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展過程大致可分為新思想和知識形成、產(chǎn)品原型開發(fā)、規(guī)模化生產(chǎn)、商業(yè)模式建立和價值實現(xiàn)。與之相對應(yīng)的是創(chuàng)新企業(yè)成長的三個階段：創(chuàng)業(yè)企業(yè)、高成長企業(yè)和龍頭企業(yè)。區(qū)域創(chuàng)新政策應(yīng)根據(jù)區(qū)內(nèi)創(chuàng)新企業(yè)的成長階段進(jìn)行適時調(diào)整，形成動態(tài)、靈活的政策支持體系[27](見圖5)。

圖5 創(chuàng)新企業(yè)成長各階段的適用政策

5 結(jié)論

基于前瞻性區(qū)域創(chuàng)新政策分析，本文得出以下結(jié)論：有效的區(qū)域創(chuàng)新政策方案應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H進(jìn)行精心定制。區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容應(yīng)聚焦區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢，適應(yīng)區(qū)域創(chuàng)新能力，化解區(qū)域創(chuàng)新問題，并兼顧邊界條件約束。通過發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢創(chuàng)新資源，促進(jìn)區(qū)域優(yōu)勢領(lǐng)域創(chuàng)新，強化區(qū)域創(chuàng)新集聚優(yōu)勢，可有效聚焦區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢；全面、客觀地評估區(qū)域創(chuàng)新能力，并根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新能力強弱及多樣性，調(diào)整區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容重點，將使政策方案有效適應(yīng)區(qū)域創(chuàng)新能力；針對區(qū)域面臨的特定創(chuàng)新瓶頸對政策方案進(jìn)行差異化設(shè)計，可有效化解區(qū)域創(chuàng)新中的突出問題；有效的區(qū)域創(chuàng)新政策還應(yīng)適應(yīng)特定區(qū)域技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)環(huán)境，并符合區(qū)域所處的創(chuàng)新發(fā)展階段。

區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容定制的有效性影響因素包括區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新問題，以及區(qū)域創(chuàng)新的邊界條件。在區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容定制中，缺乏對任一因素的考慮都會降低創(chuàng)新政策方案的有效性。決策者基于區(qū)域的創(chuàng)新優(yōu)勢、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新瓶頸和創(chuàng)新環(huán)境進(jìn)行政策內(nèi)容定制，有利于形成有效的區(qū)域創(chuàng)新政策方案。需要注意的是，對不同區(qū)域以及處在不同發(fā)展時期的同一區(qū)域來說，以上各因素對區(qū)域創(chuàng)新政策有效性的影響程度各不相同，其權(quán)重會隨外部環(huán)境的變化而發(fā)生改變；從系統(tǒng)論的角度看，區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容定制的有效性不僅取決于各獨立的影響因素，還取決于因素之間的相互協(xié)同，4項因素組合在一起，構(gòu)成了影響區(qū)域創(chuàng)新政策有效性的作用系統(tǒng)；此外，區(qū)域創(chuàng)新政策方案的有效性還將隨相關(guān)政策的實施而變動，并在政策周期的不同節(jié)點上呈現(xiàn)動態(tài)變化，決策者應(yīng)將時間維度納入考慮范疇。