以社會主義核心價值觀引領公共政策制定與實施

摘? ? ? 要：公共政策作為既定法律框架下有效解決問題的制度規范，與社會主義核心價值觀在價值理念和目標追求上必須保持高度一致，因為其在社會主義核心價值觀踐行中具有不可替代的優勢和作用。因此，應在社會主義核心價值觀引領下制定和執行良好的經濟、社會和文化政策，而完善公共政策制定的正當程序和監督制約機制及公共政策實施保障體系，是實現社會主義核心價值觀從情感認同向個體思維和行為習慣轉化的基本路徑。

關? 鍵? 詞：社會主義核心價值觀;核心價值理念;公共政策

中圖分類號：D64? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）08-0039-06

收稿日期：2019-05-14

作者簡介：黃巧蓮（1972—），女，福建永春人，廈門醫學院馬克思主義學院講師，研究方向為馬克思主義理論。

社會核心價值觀是某一社會群體評判社會事務時依據的是非標準、遵循的行為準則以及社會成員形成的價值共識，是一個國家和民族價值體系中最本質、最具決定作用的部分，即對某一事物認識和評價的價值體系精髓，其支撐和影響著所有價值判斷，具有很強的號召力和凝聚力。一般而言，一個時代的社會核心價值觀是人們心中普遍的價值標準，總是植根于當時人們的物質生活條件，也必然受當時社會歷史條件的制約，帶有相應時代的歷史印記。作為全體社會成員在長期交往實踐中形成的價值共識，在整個價值體系中處于核心地位，它起著支撐、推動和引領社會發展的重要作用。

公共政策一詞來源于對英文public policy的直譯，對其定義目前學界仍未能達成一致意見并得出一個絕對權威的定義。但不論是政策科學的主要倡導者和創立者哈羅德·拉斯維爾與亞伯拉罕·卡普蘭的“目標、價值與策略的大型計劃”理論，還是托馬斯·戴伊等人的“政府行為”理論，抑或是美國公共政策學者戴維·伊斯頓的“社會的價值所作的權威性分配”理論，無一例外都強調公共政策是政府或相關權力機關根據其自身的理性判斷對于公共生活的一種安排。根據這一寬泛的共識，可以將公共政策定義為：公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案，[1]是政府為管理社會公共事務、實現公共利益而制定和實施的公共行為規范、行動準則和活動策略。[2]《辭海》對“政策”的定義是“黨和國家為實現一定歷史時期的路線而制定的行動規則”。通常來說，公共政策包括命令、決定、指令、指示、決議、布告、公告、聲明、宣言、公報等。

一、社會主義核心價值觀與公共政策的關系

核心價值觀與公共政策之間有著十分密切的關系?！叭魏我粋€國家或地區在某一階段所實施的社會政策，必然深受當時主流意識形態和社會價值觀的指導，……從而左右著廣大社會成員最切身的福祉”。[3]我國是人民民主專政的社會主義國家，實行社會主義制度，人民是國家的主人，公共政策制定和執行的公共屬性尤為明顯。我國的公共政策應更加充分反映最廣大人民的根本利益，更加符合社會主義核心價值觀的要求。

（一）公共政策的本質屬性體現了社會主義核心價值觀

黨的十八大提出，倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。富強、民主、文明、和諧是國家層面的價值目標，自由、平等、公正、法治是社會層面的價值取向，愛國、敬業、誠信、友善是公民個人層面的價值準則，這24個字是社會主義核心價值觀的基本內容。[4]社會主義核心價值觀的提出，確立了當代中國的核心價值理念，展現了中國共產黨和中華民族高度的價值自信、價值自覺和價值實踐。

公共政策的本質屬性是為了實現社會公共利益，只有在社會主義社會產生之后才有可能實現，因為只有社會主義國家建立起來的生產資料公有制和人民當家作主的民主政治制度才真正地以社會公共利益為根本追求，為公共政策的本質回歸提供了制度的根本保障。[5]社會主義國家的國體和政體在客觀上要求其公共政策必須體現社會主義核心價值取向，這是社會主義核心價值觀對公共政策的本質規定，也是國家執政理念和目標的體現。具體地說，社會主義核心價值觀外化為公共政策本身，內在規定著公共政策主體的價值取向和行為定勢，直接表現為對公共政策價值目標的影響和制約。

富強、民主、文明、和諧的價值觀要求公共政策必須堅持以維護人民當家作主的社會主義民主制度、促進和發展社會主義市場經濟、繼承和弘揚中華優秀傳統文化、推動建設和諧穩定有序的社會作為基本目標，我國公共政策制定與執行應當以建設長治久安、繁榮富強的社會主義國家為旨歸。自由、平等、公正、法治的價值觀對公共政策在保護人的自由和全面發展、維護社會公平正義、建設社會主義法治國家等方面提出了要求，在社會層面對公共政策的制定和作用發揮進行了規定和限制。愛國、敬業、誠信、友善的價值觀涵蓋了社會主義公民道德行為的各個環節，是對公共政策在引導和規范公民個人行為、指引公民道德修養以及道德行為選擇，努力成為社會主義合格公民，形成新型社會主義人際關系方面提出的要求。

（二）公共政策的制定承載著社會主義核心價值觀

馬克思說：“光是思想力求成為現實是不夠的，現實本身應當力求趨向思想?！盵6]也就是說任何公共政策都必須承諾一種價值判斷和價值理想，以利于觀察和解決現實社會利益問題。[7]公共政策作為治國理政的基本手段，承載著社會主義核心價值觀的功能，在社會主義國家中發揮得尤為明顯。習近平總書記強調，要發揮政策導向作用，使經濟、政治、文化、社會等方方面面政策都有利于社會主義核心價值觀的培育。[8]

首先，社會主義核心價值觀是公共政策的基本導向和追求的目標，也是公共政策的規范性內容。在應然層面，社會主義國家公共政策的價值導向一定指向社會主義核心價值觀的核心理念，把社會主義核心價值觀作為其基本內容。比如公共政策在制定和實施過程中就充分體現了民主、自由、平等、法治等社會主義核心價值觀的核心理念，并對這些價值理念進行肯定、鼓勵和要求。

其次，作為一種具有強制性和權威性的外在力量，公共政策不僅是社會主義核心價值觀的重要載體，而且其一旦形成，必然會鞏固和強化其所承載的核心價值觀，為社會主義核心價值觀的培育和踐行提供剛性保障。最典型的表現就是公共政策通過判斷社會主體的行為是否符合政策規定及其政策本身所具有和體現的社會主義核心價值觀的核心價值理念，從而指引和評價社會主體的行為，引導公共政策所倡導和要求的行為，摒棄違背公共政策的行為。“它聚焦于社會成員認為什么是對的，什么是錯的，向社會講述為什么對，等同于進行是非判斷并講道理”。[9]使公共政策成為社會管理和調整社會主體行為的規范，對整個社會起著立準則、樹規矩的作用。

再次，公共政策作為與社會主體生產生活聯系最緊密也是最常見、最廣泛、數量最龐大的價值準則，它與廣大人民群眾的切身利益相關度較高，更具直觀性與可理解性。公眾對公共政策的感受更為直接敏感。公眾在同一公共政策的引導下，對是非曲直的判斷和對自身行為的選擇會趨向一致，并整合形成一個具有共同核心價值理念的社會統一體。

二、公共政策在制定與實施過程中存在的問題

從應然層面看，我國的公共政策與社會主義核心價值觀保持高度一致，這種一致體現在價值理念和目標追求上。然而，由于社會發展階段的限制和不平衡不充分發展的影響，公共政策在一定時間和空間內以及在踐行社會主義核心價值觀方面還存在的一些問題，這是由公共政策所處的外部環境和發展水平的影響所致。這些問題是公共政策在踐行社會主義核心價值觀中的階段性問題，隨著經濟社會的發展和政策制度的完善，從理論上說，這些問題會逐漸減少直至消失。

一是有些公共政策制定過程論證不充分。我國公共政策由政府或其組成部門制定，并依靠國家行政強制力保證實施。由于政策制定主體與客體之間信息不對稱、過程不透明和公共利益訴求表達不充分、公眾參與不足等原因，公共政策有時存在不能完全反映最廣大人民根本利益和不能為社會公眾廣泛認同的情形，從而導致在現實的社會管理中難以順利實施。這種情形的出現，便是公共政策的制定和實施過程偏離了社會主義核心價值觀民主、平等、公正、法治等要求。如部分城市不區分城市發展階段特點，“一刀切”出臺的汽車限購令、禁止摩托車或電動車行駛等政策，在社會上引起了強烈反響，就是公共政策制定過程論證不充分所致。

二是不同公共政策主體價值目標不一致。由于公共政策制定主體上下級之間或不同部門之間目標追求不一致，導致不同部門基于自身利益對富強、文明等方面的價值觀產生了不同的看法。這一方面損害了公共政策和公共管理部門的公信力，同時也讓社會公眾對公共政策無所適從。比如國家房產調控部門與地方政府在房價調控方面價值目標不一致，導致所制定的房產調控政策相互沖突。國家房產調控部門從宏觀調控的角度可能對房價的調控和抑制采取更加嚴格的措施，而有的地方政府基于自身財政收入和經濟指標的考慮則采取了與國家宏觀調控不同步的措施。

三是一些領域公共政策供給滯后。這突出反映在不同的社會發展階段公共政策所關注和側重的領域及重點不同。如一段時期以來，我國在經濟領域出臺的政策較多，而在社會領域、文化領域出臺的政策相對較少。由此帶來的問題是經濟發展進步的速度明顯比社會領域、文化領域的發展速度快、水平高。這種政策供給滯后問題是不同發展階段對效率、公平等社會主義核心價值觀的追求和重視不同而導致的。

四是某些公共政策執行過程中存在偏差。執行是公共政策運行過程中的核心環節，也是政策目標得以實現的重要渠道。然而，在我國公共政策執行實踐中，由于體制轉軌和社會轉型過程中諸多制約因素的影響，公共政策執行難度較大，出現了許多偏差，造成政策執行的效力無法達到預期的水平。如由于政策執行主體素質參差不齊，一些工作人員在政策執行過程中從個人利益出發，對自己有益的政策制度夸大執行，而對自己利益不利的政策制度則采取回避態度，在政策執行上出現不作為、亂作為等情況，這不僅影響政策目標的實現，也影響到政府公信力，進而影響公眾對國家倡導的社會主義核心價值理念的認同。

三、以社會主義核心價值觀引領公共政策制定與實施的建議

公共政策在踐行和培育社會主義核心價值觀中具有動力、導向、整合、評價等功能，這些基本功能的實現，有賴于具體公共政策的制定、監督和實施保障體系的建立和完善。

（一）制定能夠充分體現社會主義核心價值觀的經濟、社會和文化政策

⒈經濟領域的公共政策。我國實行公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度，并建立起與其相適應的社會主義市場經濟制度。社會主義經濟公共政策的目的在于促進社會主義國家生產力的發展和綜合國力的提升，這與社會主義核心價值觀具有內在的一致性。同時，社會主義核心價值觀作為市場經濟發展的“軟保障”，可以有效克服市場經濟因其自身具有的自發性、盲目性和滯后性缺陷，確保經濟持續健康發展。因此，在經濟政策制定過程中，必須圍繞完善和發展社會主義市場經濟的價值目標，既體現國家層面建設社會主義富強、民主、文明、和諧的價值觀念，又要融入自由、平等、公正、法治的市場經濟精神。具體來說，我國在經濟政策制定過程中，必須把社會主義核心價值理念貫穿于以財政政策、貨幣政策、收入政策等為重點的宏觀經濟政策過程中，實現全社會總供給與總需求的平衡。在社會主義國家的宏觀經濟政策制定過程中，必須十分注意收入分配政策在兼顧社會公平方面的作用;同時，還要以社會主義核心價值觀引領微觀經濟政策，維護市場經濟秩序，保證公平競爭，營造法治化營商環境，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，使社會主義核心價值理念有穩固的經濟體制依托。

⒉社會領域的公共政策。社會公共政策作為政府管理社會公共事務、實現公共利益的行為規范和行動準則，對踐行社會主義核心價值觀發揮著重要作用，在法律、政策、制度組成的社會規制體系中，具有明顯的優勢和不可替代性。在社會政策制定和完善過程中，必須把自由、平等、公正、敬業、誠信等核心價值理念貫穿于全過程，形成引導和調控社會主體行為的準則和規范，并逐步內化為社會主體的行為習慣。社會政策覆蓋面廣，涵蓋社會生活的方方面面，為了確保社會政策反映和體現社會主義核心價值觀，必須形成一套具體的政策支撐。具體來說，至少應當具有確保均衡均等的教育政策、保障自主平等就業擇業的就業政策、兼顧效率與公平的社會分配政策、涉及衣食住行醫養的社會保障政策。通過這一系列政策的施行，確保社會自由平等、公正法治和敬業誠信的價值理念深入人心。

⒊文化領域的公共政策。文化政策是一個國家對于文學藝術、文化傳播、廣播影視、新聞出版等領域進行行政管理的制度性規范和要求。它與同屬于社會上層建筑的核心價值觀具有天然的聯系，和諧是中國傳統文化的基本理念，文明是社會進步的重要標志，也是社會主義現代化國家的重要特征和文化建設的應有狀態，愛國、敬業、誠信、友善是公民必須恪守的基本道德準則。這些核心價值理念由觀念到實在的轉化，不僅需要文化的熏陶，更需要政策的約束和導引。在出臺文化政策時，要立足弘揚和傳承中華優秀傳統文化和社會主義文化，明確藝術館、博物館、黨報黨刊、電視臺、廣播電臺、出版機構等在文化傳承中的責任，通過開展宣傳教育、專題展覽和專項出版計劃等形式宣傳踐行社會主義核心價值觀。同時，要立足民族融合發展和多元文化共榮，出臺弘揚包含少數民族在內的各民族優秀傳統文化的公共政策，促進民族團結。

（二）完善公共政策制定的相關機制

⒈按照社會主義核心價值觀的要求完善公共政策制定程序與監督制約機制。首先，民主公開的制定程序。政治參與是普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為。[10]人民當家作主是我國民主政治制度的內核，也是社會主義核心價值觀的基本內涵。為了確保公共政策的出臺能夠符合社會主義核心價值觀，必須確保公眾能夠參與其中，充分有效表達利益訴求，并賦予其監督權。也就是說，社會公眾對于每一項政策的形成與施行過程都具有知情權、參與權、監督權，并能夠及時監督、矯正其在制定和施行過程中的偏差，確保公共政策能夠正確反映社會主義核心價值理念，實現社會公眾利益最大化。其次，合法性審查程序。合法性是公共政策能夠反映和踐行社會主義核心價值觀的基本要求。為確保公共政策不偏離憲法、法律，不與社會主義核心價值觀產生悖離，需要建立合憲性、合法性審查機制。也就是說，每一項政策出臺之前，都必須接受相關部門的合憲性和合法性審查。憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法，維護憲法尊嚴、保證憲法實施，追究和糾正一切違反憲法的行為，是法治監督最根本的任務。公共政策只有符合憲法和法律的規定，才能確保其反映社會主義核心價值理念、實現社會公共利益最大化，不至于出現“合法性”危機。這應該是政策施行的前提。再次，定期評估修正機制。定期評估修正是公共政策的階段性特點決定的。每一項公共政策的出臺都有其具體的背景和使命，當一項公共政策出臺和施行完成任務之后，就存在“立改廢”的問題。因此，必須建立公共政策定期評估修正機制，及時發現有礙公平公正、與經濟社會發展和法律法規相違背、過時的公共政策，該修改的修改、該廢除的廢除、該重新立法的及時立法，確保公共政策能夠及時充分保障經濟社會發展，符合社會主義核心價值觀的要求。

⒉按照社會主義核心價值觀的要求完善公共政策實施保障體系。首先，完善執行監督程序。一項符合社會主義核心價值觀的公共政策頒行之后，必須切實保證其有效實施，絕不允許任何人以任何借口任何形式不執行、不完全執行、歪曲執行政策規定。因此，必須建立一套相應的執行監督程序，確保公共政策的有效實施。國務院及其組成部門、各級政府及其組成部門是公共政策制定和施行的主體，應當建立相應的政策執行監督機制。在具體的工作中可以依托各級政府法制部門，建立一套公共政策制定備案、落實報告、定期審查、日常檢查工作機制，對公共政策制定、施行的各個環節進行全方位監督。同時，充分發揮黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督的作用，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，矯正政策執行過程中的偏差，真正發揮社會主義核心價值觀在公共政策制定與實施中的引領功能。其次，完善責任追究制度?！巴椒ú蛔阋宰孕小保魏我豁椪叨急仨毦邆浔ＷC其及時有效實施的法律規定。任何組織和個人違背政策規定都必須承擔相應的法律后果。因此，在政策施行過程中必須建立起一套保證其施行的民事、行政、經濟等法律體系，并在憲法授權下設定相應的刑事法律條文，以此保證政策的有效實施。還可根據《行政訴訟法》和《國家賠償法》的有關規定，明確設定公共政策執行機關及其工作人員在執行公務中違反公共政策所應當承擔的法律后果，防止公共政策執行過程中存在地方和部門利益保護主義、濫用職權、以權謀私等違背社會主義核心價值理念的行為。再次，完善權利救濟機制。公共政策作為國家公權力調整社會關系的基本手段，必須充分保障憲法和法律賦予公民的各項權益，并通過設置救濟機制、賦予救濟權利，以實現救濟保障。公共政策的權利救濟機制是就政策相對人人身和財產權利保護而言的。一項公共政策的出臺有可能給相對人的合法權益帶來侵害，這就必須設定相應的權利救濟機制。權利救濟機制的核心內容是賦予相對人相應的訴權。在具體的制度設計上，可以參照《行政訴訟法》的規定，明確公共政策在實施過程中侵害相對人權益時，相對人有權提起行政訴訟，同時有權請求司法機關對相應的政策進行合法性審查。也可參照生態環境領域公益訴訟的制度與做法，明確檢察機關作為國家法律監督機關，有權在公共政策侵害相對人權利時提起公益訴訟。

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（責任編輯：劉? 鵬）