試析社區源頭治理的實現路徑

沈嬌娜 吳猛

摘? ? ? 要：社區是拉近人們社會關系的重要場所，社區有效治理是提升居民生活水平的重要途徑。近年來，多元治理主體訴求的利己性、基層政府行政色彩嚴重以及法律制度的不健全等因素導致社區矛盾頻發。因此，必須創新治理方式，堅持“源頭治理”理念，完善社區治理的相關法律制度，建立健全源頭治理的體制機制，多元主體共同樹立源頭治理理念，切實提升社區源頭治理能力。如此，才能從根本上破解社區治理困境。

關? 鍵? 詞：社區矛盾;多元主體;治理關口;源頭治理

中圖分類號：D669.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）08-0087-05

收稿日期：2019-06-01

作者簡介：沈嬌娜（1995—），女，安徽池州人，安徽大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化與基層社會治理;吳猛（1978—），男，安徽太和人，安徽大學馬克思主義學院副教授，研究方向為基層民主與社區治理。

一、社區源頭治理在我國的緣起

“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是管理、整治和操縱，主要是指國家為達到某種目的而實行權威。[1]20世紀90年代“治理”一詞逐漸在西方社會科學中流傳起來，傳入我國后受到學術界的高度重視。如果按照時間發生順序對社會矛盾進行層次劃分，可以將社會治理劃分為三個層次，每個等級相對應的處理方式和效果都有巨大差別。社會矛盾發生時間的不同，所采取的對策也不同。一旦采取了錯誤的處理方式，第一層次和第二層次的矛盾就會演變成第三層次（見下表）。

2002年，中共中央紀律檢查委員會向黨的第十六次全國代表大會的工作報告指出：“不少地區運用市場機制配置某些緊缺的社會資源，拓寬了源頭治理的范圍。”[2]這是“源頭治理”在中國共產黨文獻資料的首次露面，因其具有標本兼治、省時減負的特點而被廣泛應用于公共安全、黨的廉政建設、反腐敗工作以及創新社會體制等多方領域。具體到社區層面，近年來，社區居民糾紛愈發復雜多樣化，大多處于第二層次和第三層次。及時有效地將各個矛盾扼殺在萌芽階段，做到“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地化解”，[3]這正是源頭治理的真正意義所在。有學者認為源頭治理包含兩種情況：一是指關注矛盾的起因，全力解決起因;二是指從提升社會主體的道德修養出發，及時預防各種矛盾的發生，或是從制度創新著手預防各種矛盾的產生。[4]在筆者看來，社區源頭治理包括三重含義：一是以“從群眾中來”為標準和原則，從群眾切身利益出發，廣泛聽取群眾心聲，通過利弊考察和大量論證確保決策的實施符合群眾需求。二是未雨綢繆，預見潛在的社區矛盾，及時做好防范解決措施，維護社區穩定發展。三是由群眾自治組織處理各種基層利益訴求，爭取在社區范圍解決問題。

二、我國社區源頭治理面臨的困境

（一）相關法律制度亟待完善

理性選擇理論認為，每個理性人的行為選擇都會在制度框架內尋求個人利益的最大化。因此，合理完善的法律制度是社區源頭治理不可或缺的環節。然而，目前我國有關社區源頭治理的法律制度尚不健全，由此導致社區矛盾頻發，甚至引發群體性事件。具體表現為：懲處機制的缺失縱容了社區治理中的失范行為;物業管理區域劃分標準的缺失導致小區規模過大，加大了自治的難度;不合理的前期物業管理制度給業主自治樹立了頭等“敵人”——盈利性質的物業公司;程序性規范缺失導致業主自治難以有效運行;小區業主共有資產產權歸屬不明引發產權“爭奪戰”，等等。

（二）社區“行政化”色彩濃厚

街道辦事處是上級人民政府的派出機構，作為最基層的組織單位，街道辦事處不僅要落實所有行政事務，做好上傳下達，還需直面居民的家長里短，真可謂“上面千條線，下面一口針”。在人員、資金、時間等緊張的情況下，街道辦事處無力承擔如此繁多的行政任務，只能將部分工作轉加給社區居民委員會。社區居民委員會本意是通過社區自治實現居民需求的有效滿足和基層社會的良性治理，但在承擔過多的行政任務后疲于應付，難免會產生“多一事不如少一事”的心態，無暇顧及源頭治理。

（三）居民主人翁意識淡薄

社區居民委員會由居民選舉產生，是居民自我管理、自我服務、自我教育的基層群眾性自治組織。但實際上，社區居民委員會的人員選擇大都受控于街道辦事處，真正通過民主方式選舉出來的少之又少。大部分居民對于居委會的選舉漠不關心，對于居委會何時選舉、何時換屆、居委會的成員都有哪些毫不知情，更不會去主動深入了解居委會的運行情況，對居委會進行監督。即便是參加選舉，投票時也只是以“眼緣”“人緣”來做決定。居民主人翁意識的淡薄導致社區居民委員會有名無實，在工作中舉步維艱。其實，居民委員會的尷尬運行只是居民主人翁意識淡薄的一個縮影，業主委員會成立和運行難、社區居民大會空轉等現象的出現，也與居民主人翁意識淡薄不無關系。

（四）治理主體存在利己主義現象

社區治理多元主體即與社區需求存在直接或間接利益相關性的個人或組織，其中最為常見的是政府、社區組織、居民、物業等。[5]其是社區利益的相關者，利益雖有重合性，但更多表現出來的是沖突性，因而在社區治理過程中多元主體可能不會站在社區角度考慮公共事務，而是盡可能地維護自身利益。一方面，處理存在利益沖突的事務時，各方治理主體選擇的方式方法也會迥異;另一方面，多元主體間的關系也會隨著利益的變化而發生變化，這就使得社區治理主體之間的利益沖突更加復雜化、尖銳化。具體表現在：在普通居民層面，存在著“搭便車”心理、“吃瓜”心理、懷疑心理和逐利心理;在政府層面，存在著“撞鐘”心理，盡量規避社區“麻煩”;在物業層面，存在謀利心理;在業委會層面，其成員心態各異，如奉獻型、應付型、私利型等。多元主體心態的復雜多樣，利己主義現象的存在，導致社區糾紛時有發生。

三、實現社區源頭治理的相應對策

（一）完善相關的法律制度

要推進法治社會建設，依法防范風險，化解矛盾，維護權益，[6]必須盡快完善社區相關法律法規，修補法律漏洞。具體而言：一是大力推進社區專門立法，盡快制定《社區法》，確立劃分原則，規定社區沖突的范圍和邊界。只有前期做好相關法律規定，明確權責，才能有效減少社區沖突的發生。二是制定《社區服務法》《醫療保險法》《社會保障法》，同時建立健全配套制度，以法律為準繩規范多元社區治理主體合理合法地參與治理，提升居民的幸福感，進而從源頭上化解各種沖突。三是完善有關物業方面的法律法規。公共財產產權問題是糾紛的關鍵對象，社區每年發生最多的涉及經濟問題且處理困難的沖突就是居民、物業公司和開發商間的沖突。目前我國尚未出臺民法典，也沒有專門制定《物業管理法》，當前涉及物業管理的法律主要體現在《物權法》第六章，但內容比較空泛。對此，筆者建議，修訂《物權法》及《物業管理條例》，明確小區配套附屬設施的產權歸屬問題。此外，關于物業管理的地方性法規也應與時俱進，有針對性地加以完善。

（二）樹立社區源頭治理理念

源頭治理理念是指導和規范人們治理社區的靈魂，社區治理要創新治理方式、轉變治理理念，需要治理多元主體共同樹立源頭治理理念，協力排除社區隱患，做到“標本兼治”。

⒈基層政府加快轉變職能。基層政府應積極樹立源頭治理的理念，從“管理”意識轉變成“治理”意識，不僅要履行經濟建設職能，更要增強服務社會、服務社區的公共管理和服務職能，創新行政事務的分配方式，倡導社區政策的完善和合理化。此外，基層政府既要學會放權，給予社區居委會充足的自治空間和自治權利，推動社會治理的改善，激發群眾參與社會治理的積極性，又要為社會治理保駕護航，提供一定的行政支持、資金支持和政策支持，從根源上破解社區“行政化”色彩嚴重的問題。

⒉社區居民委員會切實履行“居民代言人”角色。社區居民委員會不僅僅是協助街道辦事處履行職能，更重要的是代表居民利益，表達人民訴求，監督政府行為。社區居民委員會必須樹立源頭治理理念，拓寬溝通渠道，充分發揮橋梁作用;集中民意、民情和民智，為公共沖突的預防和化解做好準備工作。黨的十八屆三中全會強調要推動社區發展，創新社區治理方式，發揮居民自治的作用，激發活力。毫無疑問，“去行政化”正是社區居民委員會富有活力的重要表現，可以將主要精力放在群眾自治和為人民分憂解難上。

⒊居民樹立主人翁意識。居民應在社區治理中處于主體地位，樹立奉獻精神和理解精神，避免在社區治理過程中采取“事不關己”的態度或在威脅自身利益時采取非理性態度，如面對停車位事件、遛狗事件等應彼此諒解，將大事化小，小事化了;應充分利用街道辦事處及社區居民委員會提供的溝通互動渠道準確及時地表達利益訴求，不要猜忌，也不要“會上不提，群里瞎說”，更不要惡意散播負面消息，切實把自己當成社區治理的一份子;應關注社區公共事務的處理和安排，如在社區居民委員會選舉時要理性地全面考量候選人。

⒋物業公司依約履責。近年來物業服務糾紛案件日均增多，主要原因在于物業管理和服務水平差。對此，物業公司應做到依法管理，周道服務，從源頭上化解糾紛。具體而言，物業公司應與居民簽訂合同，明確權利，為物業服務做好依據，避免發生不必要的糾紛。同時，應將開發商與物業公司簽訂的前期物業合同向居民公示，明確細化關于空置房的物業費打折、停車位的租賃以及一樓電梯用房的費用等容易產生爭議的問題，將可預見的矛盾從源頭上予以解決。此外，物管公司應扎實做好監管工作，如嚴格按照住宅室內裝飾裝修管理服務協議對住宅實施管理，對進出物業管理區域的建筑材料進行關口把控，改建、拆建和加建的違建材料禁止使用;[7]定期對住宅的建筑情況進行匯總和檢查，對住宅的租賃情況進行嚴格規定和考察。

（三）健全社區源頭治理機制

⒈落實權責下沉機制。一是構建黨委領導、政府負責、社會協同、居民參與的社區管理新格局，充分發揮各職能部門的作用，協調互助共建良好的社區治理體系。二是將社區事務責任分解細化，社區建立“社區關口前移服務與管理”領導小組，配備“關口服務管理”辦公室，逐步形成權責分明的基層責任領域，一級對一級負責，一級帶一級，不留空白區間，不留“緩沖帶”。三是創新治理方式、堅持源頭治理理念，充分發揮基層自治組織解決矛盾、協調糾紛的作用，從而形成基層事務責任關系網，形成“事事能落實、件件有人管”的社區治理體系，治理多元主體形成合力，將社區矛盾解決于萌發狀態。[8]四是把對重大風險的預測評估引入到區委區政府的決策之前，特別對矛盾糾紛多發易發的重大項目建設、征拆工作、舊城改造、城市基礎設施建設等領域提前進行風險評測，將矛盾關口前移。

⒉健全監督考核機制。監督考核既是社區自治組織運行機制的重要一環，也是社區居民自治的重要保障。應加大對于政府部門、社區工作人員、社區組織以及物業公司的監督力度，堅持做到群眾監督、輿論監督和領導監督緊密結合。同時，加大對社區公共事務的公開力度，社區居委會的辦事程序、財務情況、人口流動情況、社區居委會的工作目標和內容等都應在民主評議欄公開。

⒊完善信息暢通機制。應建立起上下層的“綠色通道”，開辟服務基層群眾通道，健全信訪接待制度，暢通民意溝通渠道，切實傾聽居民的心聲，關注居民反映的問題。同時，大力開展治理平臺建設，在提供線下實地信息反饋渠道的基礎上，建立網絡服務平臺、開通社區工作網絡咨詢服務系統，如建設高標準的網絡信息平臺、“民情熱線”平臺，使之成為居民表達需求的窗口，讓居民在全方位服務中感受到溫暖和安心。這樣，才能贏得居民信任、博得居民支持，才能做到苗頭早發現、矛盾早解決、工作早落實。

（四）提升社區源頭治理能力

⒈提升社區治理主體的綜合素質。社區源頭治理能力的提高，關鍵在人，重心在真抓實干。社區治理主體的素質和能力高低決定了社區源頭治理能力的優劣以及治理水平的高低，這就要求社區治理主體尤其是社區工作人員具備較高的綜合素質。因此，社區人才選拔工作不容忽視。應在生活工作和學習上關心社區治理主體，經常組織其參加有關社區源頭治理的培訓。同時，實施社區主體素質提升工程，鼓勵社區治理主體參加學歷教育和職業資格考試，組織開展專業化、職業化、知識化培訓，幫助其提高社區源頭治理的能力。此外，應落實社區干部待遇保障辦法，適當提高其收入水平，以此調動社區工作者的積極性、主動性。

⒉引進專業性源頭治理人才。區委區政府應增強社區工作力量，為每個社區配備由治理多元主體精英成員組成的專業治理隊伍，即由專業性人才和居民、居民委員會成員、物業工作人員、開發商以及街道委員會成員共同協商從源頭治理社區。[9]同時，應把城建執法的執法隊伍連同執法設備下沉到各街道鄉鎮，再由各街道鄉鎮根據各自實際情況下沉到各個社區;開展“三官一律（警官、法官、檢察官、律師）進社區”和“萬名政法干警下基層”活動，每個社區、每個村屯至少應有一名政法干部常年工作在社區，專門負責社區社會綜合治安工作。

⒊吸納、整合社會各方力量，增強基層社會源頭治理的工作能力。應把各個社區的居民自治組織和團體、社會組織成員、志愿者協會會員吸納到社區公共事務管理中來，參與社區源頭治理的各項相關工作;采取校地對接、人才引進的辦法，聘請高校專家教授擔任社會源頭治理工作顧問，為社區源頭治理工作出謀劃策;公開招考社區源頭治理書記，以進一步強化社區矛盾源頭預防的工作力量。

【參考文獻】

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[3]人民日報評論員：讓“楓橋經驗”在新時代發揚光大[EB/OL].人民網，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/1113/c1003-30396430.html.

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[6]習近平.干在實處走在前列——推進浙江新發展的思考與實踐[M].北京：中共中央黨校出版社，2016：260-261.

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[8]孫濤.以“三社聯動”推進基層社會治理創新[J].理論月刊，2016，（10）：150-151.

[9]孟英.社區治理視域下社區黨組織治理能力建設探討[J].理論導刊，2017，（11）：22-23.

（責任編輯：劉亞峰）