勞動人事爭議仲裁辦事機構改革與職能配置再審視

摘? ? ? 要：勞動人事爭議仲裁是政府在勞動人事關系領域面向社會提供的一項公共服務。隨著國家經濟的快速發展和社會結構的變革，勞動人事爭議案件呈逐年上升趨勢，案多人少的結構性矛盾促使各地大力推行勞動人事爭議仲裁辦事機構實體化。但實踐過程中，圍繞仲裁委員會、仲裁行政機構、仲裁辦事機構的設置及彼此間的關系、職能劃分等產生了諸多問題，其核心是仲裁行政職能和仲裁辦案職能分離后產生的“后遺癥”。解決上述問題應沿當前改革路徑實體化仲裁辦事機構，剝離其行政職能轉入仲裁行政機構，同時設置獨立于人力資源和社會保障部門的勞動人事爭議仲裁委員會作為政府的直屬機構。

關? 鍵? 詞：勞動人事爭議仲裁;機構改革;職能配置

中圖分類號：D925.7? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）08-0069-10

收稿日期：2019-01-25

作者簡介：宋勝利（1990—），男，重慶城口人，西南政法大學公共管理專業碩士研究生，研究方向為公共管理。

2008年大部制改革，原勞動和社會保障部門與原人事部門合并為人力資源和社會保障部門。相應地，原管理勞動、人事爭議仲裁工作的內設行政機構（以下簡稱“仲裁行政機構”）和原勞動、人事爭議仲裁委員會（以下簡稱“仲裁委員會”）也進行了合并，實現了對干部和工人管理主體的二合一。近年來，從中央到地方都在大力推進勞動人事爭議仲裁辦事機構實體化，全國31個省、自治區、直轄市從機構設置、人員編制配備、財政資金入手，將勞動人事爭議仲裁委員會辦公室（以下簡稱“仲裁辦事機構”）實體化，絕大多數辦事機構獲得獨立法人地位，稱之為“勞動人事爭議仲裁院”（以下簡稱“仲裁院”）。截至2017年底，實體化任務取得了很大進展，全國共建立仲裁院3114家，建院率達到95.7%，大大提升了仲裁效能。隨著仲裁辦事機構實體化的推進，辦案職能逐步從仲裁行政機構轉移至新成立的仲裁院，解決了仲裁辦案職能和仲裁行政職能高度重合的問題。但與此同時，實體化仲裁辦事機構也帶來了新的現實難題，如仲裁辦事機構成為事實上的仲裁委員會;仲裁行政機構弱化，職能錯位;單一指導變成雙重指導，給基層增加工作負擔等。本文試圖回答實體化仲裁辦事機構在現實中為什么會出現諸多問題及下一步改革的基本思路。

一、勞動人事爭議仲裁辦事機構實體化的緣起

案多人少的結構性矛盾是推動仲裁辦事機構實體化的直接誘因。在實體化仲裁辦事機構前，各級勞動人事爭議仲裁處（科、股）等仲裁行政機構肩負起仲裁辦事機構角色，實行“一套人馬、兩塊牌子”。仲裁行政機構既代表勞動人事行政部門行使勞動人事爭議處理工作的行政指導權，又要具體處理爭議案件，行使仲裁辦案權，人員少、任務多、壓力大的現象非常突出。隨著2008年《勞動合同法》《勞動爭議調解仲裁法》相繼施行，全國各地勞動人事爭議案件呈“井噴”態勢。以重慶市為例，從2008年到2015年，市、區縣（自治縣、經開區）兩級勞動人事爭議仲裁機構處理案件31.1萬件，平均每年處理3.9萬件，其中2015年處理爭議案件5.34萬件，是2008年的1.6倍。實體化前仲裁員數量不足200名，平均每名仲裁員每4個工作日要處理3起案件，案多人少的壓力巨大。為處理堆積的爭議案件，單靠勞動人事行政部門在編員工顯得勢單力薄，急需一大批專兼職仲裁員來從事該項工作。但行政編制資源的稀缺性注定不能一味地增加行政編制，只有通過設立新機構，增加事業編制和編外用工來補充辦案力量。

政府行政職能的擴張和無法滿足社會需求之間的矛盾是推動仲裁辦事機構實體化的根本原因，“從‘仲裁概念的本意看，也是由爭議雙方當事人自愿將他們之間的爭議提交第三人（或機構）作出公正的裁決。”[1]仲裁的這種民間性、自主性強調它是一種私人爭議的解決方式，排除公權力介入應是民商事仲裁的本質特征。但勞動法屬于社會法，在市場經濟中，資本的稀缺性和勞動力資源供求失衡，勞動者和用人單位雙方地位實質上并不平等，此時需要國家公權力干預，維護社會的公平正義。因此，勞動關系雙方在國家公權力干預下擁有有限的意思自治，事前雙方不需要訂立仲裁協議，任何一方都可強制啟動仲裁程序，這與民商事仲裁有本質上的差異。加之當前我國仍處于社會主義初級階段，在社會第三方組織發育不完善、公信力不強、不能或不宜由市場配置資源的現實條件下，勞動人事爭議仲裁權作為國家公權力的形態存在十分必要。從公權力的橫向配置來看，在處理社會矛盾糾紛上，我國歷來有“厭訴情節”，主張政府優先，試圖通過調解、裁決、處罰等多種行政手段快速定紛止爭，而非直接將案件交由司法機構處理，“司法最終解決原則”使訴訟成為窮盡其他爭議解決辦法后的最終途徑。而且，勞動人事爭議表面上影響的是勞動者的經濟利益，實則關乎勞動者及其家人的生活質量甚至是生存，故對爭議處理的效率需求顯得更加迫切，而仲裁靈活、簡便的特點恰好可以滿足這種需求，因此，國家將仲裁權賦予了政府設立的勞動人事爭議仲裁機構，仲裁成為訴訟的前置程序。勞動人事爭議不能轉交市場和公民社會自主解決，也不宜直接交由司法機構處理，政府就必須承擔起仲裁職能。從立法本意和國際慣例看，勞動爭議處理機構都是按照三方原則組建，不論是澳大利亞的單一仲裁模式還是德國的勞動法院模式抑或是國際勞工組織。我國《勞動法》《勞動爭議調解仲裁法》《人事爭議處理規定》《勞動人事爭議仲裁組織規則》等法律規章也規定，勞動、人事爭議仲裁委員會按照政府勞動、人事行政部門代表、工會代表和用人單位代表三方組成。但是，作為用人單位代表的工商聯或企業聯合會/企業家協會和作為勞動者代表的工會，維護各方利益的機制不健全、動力不足、人員不專、時間不濟等各種原因導致勞動人事爭議仲裁三方機制形同虛設。盡管勞動人事行政部門僅僅是仲裁委員會的組成代表之一，但作為政府部門，仲裁委員會的辦事機構又掛在其名下接受其管理，于是在事實上責無旁貸地支撐著爭議案件的化解工作。政府主導勞動人事爭議仲裁是其行政職能在該領域擴張的表現，當人民群眾日益增長的對仲裁辦案高質量和高效率的迫切需要同不平衡、不充分的仲裁處理能力之間產生矛盾時，現實資源不能滿足職能履行之需，政府就不得不挖掘自身潛能、拓展社會資源來予以填補。實體化勞動人事爭議仲裁辦事機構無疑是最現實、最便捷的途徑。

二、仲裁行政職能和仲裁辦案職能分離后的運行狀況

勞動人事爭議仲裁委員會由省級人民政府決定設立，其辦事機構設置在人力資源和社會保障部門，仲裁委員會要向人民政府匯報工作，故仲裁權天然地受到行政因素的影響。但仲裁權并非完全的行政權，根據最高人民法院的相關規定，勞動人事爭議雙方當事人對仲裁委員會作出的裁決不服的不能以仲裁委員會為被告，因此仲裁權兼具有行政性和司法性，是一種準司法權力。實體化仲裁辦事機構，全國各地有兩種做法：一是將仲裁辦事機構從原來的仲裁行政機構中獨立出來，有自己的法人地位，為參公事業單位或一般事業單位;二是在原來仲裁行政機構基礎上加掛“仲裁院”牌子，增加了部分人員編制，此時實體化仲裁辦事機構也是實體化仲裁行政機構。由于第二種做法并未實質性改變原來的組織架構，本文著重分析在第一種做法下勞動人事爭議仲裁辦事機構實體化產生的實踐問題。

（一）仲裁辦事機構形式獨立實質并不獨立

實體化勞動人事爭議仲裁（辦事）機構一直是勞動人事行政部門試圖提高仲裁效能的抓手。早在2001年，原勞動和社會保障部、國家經貿委等5個部門印發的《關于進一步加強勞動爭議處理工作的通知》就提到：“勞動爭議案件多、處理任務重的地區，應逐步實現勞動爭議仲裁機構實體化和仲裁員隊伍職業化。”深圳市在當年就組建了實體化的勞動仲裁院。2006年11月，原勞動和社會保障部再次提出：“爭取用3年時間，逐步在全國省會城市和其他中心城市建立實體性勞動爭議仲裁機構，并根據實際需要在具備條件的縣（市、區）逐步推進勞動爭議仲裁機構實體化。”人力資源和社會保障部成立后，在2009年印發的《關于進一步做好勞動人事爭議調解仲裁工作的通知》中規定：“爭取用3年時間，在全國地級以上城市和爭議案件較多的縣（市、區），普遍建立以仲裁院為主要形式的、財政經費保障、具有公共事務管理能力的實體性仲裁辦案機構。”中央部委的思路是采取循序漸進、各有側重的方式推動地方各級勞動人事爭議仲裁機構或仲裁辦事機構實體化。實踐中，全國大部分地區把仲裁辦事機構從仲裁行政機構中獨立出來作為法人實體，性質為參公事業單位或一般事業單位，但尚未有仲裁委員會層面予以實體化的實例。以重慶為例，重慶市、區縣（自治縣、經開區）兩級共41個仲裁院，只有1個仲裁院是一般事業單位，其余40個仲裁院均是參公事業單位，作為市、區縣（自治縣、經開區）人力資源和社會保障部門的下屬單位。從形式上看，仲裁辦事機構是獨立的法人實體，對外可以自己的名義作出相應行為。然而，仲裁辦事機構的獨立性受到很多方面的制約，如仲裁辦事機構屬于人力資源和社會保障行政部門下屬單位，其內部日常事務管理、財政支出、人員配備等均要接受行政部門的監督和約束，處理勞動人事爭議案件的相關情況要向行政部門報告，對其負責;仲裁辦事機構并非行政部門的辦公室，在下發文件、制作仲裁文書、聘任和解聘專兼職仲裁員時都只能用仲裁委員會的印章或以仲裁委員會的名義，等等。

（二）仲裁辦事機構成為事實上的仲裁委員會

《勞動爭議調解仲裁法》第十九條①，2011年新修訂的《人事爭議處理規定》第九條、第十條②分別對勞動、人事爭議仲裁委員會及其辦事機構的職責作了規定。歸納起來，勞動、人事爭議仲裁委員會職責主要是處理案件、管理仲裁員、監督仲裁活動，仲裁委員會辦事機構具體負責仲裁委員會的日常工作。根據《勞動人事爭議仲裁組織規則》第八條規定，仲裁委員會應當每年至少召開兩次全體會議，研究本仲裁委員會職責履行情況和重要工作事項。仲裁委員會作為按照三方原則組建的領導機構，其綜合協調職能必不可少，如商討重大疑難案件，監督仲裁辦事機構工作等。但事實上，嚴格按照《勞動人事爭議仲裁組織規則》規定每年召開兩次以上全體會議的仲裁委員會少之又少。仲裁委員會定期會議制度的闕如導致其無法履行領導、協調、監督職能，仲裁辦事機構就理所當然地充當了仲裁委員會的角色，給實務部門造成“仲裁委員會辦事機構即仲裁委員會”的錯覺。

（三）仲裁辦事機構與仲裁行政機構職能錯位

在我國，從中央到地方行政組織領導體制大多是雙重領導：下級行政部門同時被同級人民政府和上級業務部門領導或者業務指導。按照《勞動爭議調解仲裁法》第十七條、第十八條①，《人事爭議處理規定》第六條②的規定，勞動爭議仲裁委員會不按行政區劃層層設立，勞動行政部門擁有對本行政區域勞動爭議仲裁工作的指導權;人事爭議仲裁委員會相互之間既非法院系統的審級監督關系，也非行政系統的領導與被領導、指導與被指導關系，它們之間并無隸屬關系。勞動、人事爭議仲裁委員會合并后，這一關系并不能為之改變，遑論作為辦理其日常工作事務的仲裁辦事機構。但在仲裁辦事機構實體化后，隨著仲裁行政機構和仲裁辦事機構的分離，上下級③仲裁院不同程度地存在業務指導與被指導現象。

第一，仲裁行政機構被撤銷或合并設立，仲裁辦事機構全權負責或主要負責行政指導。一方面，仲裁行政機構被動“消失”，仲裁辦事機構承接其行政指導職能。這突出表現在省級以下，如深圳市只設立仲裁院，不另設仲裁行政處室;重慶市40個區縣（自治縣、經開區）人力資源和社會保障部門均成立了仲裁院，而另設仲裁行政科室的僅有4個;另一方面，全國部分地區人力資源和社會保障部門將仲裁和信訪、監察、勞動關系等職能合并設立內設機構。如河北省、遼寧省、浙江省、寧夏自治區人力資源和社會保障廳將仲裁和信訪職能合并設立機構“仲裁信訪處”或“調解仲裁與信訪工作處”;重慶市永川區人力資源和社會保障局將仲裁和勞動關系、勞動監察職能合并設立機構“勞動關系仲裁監察科”;重慶兩江新區勞動保障監察大隊加掛勞動仲裁院的牌子，監察和仲裁職能合二為一。仲裁的行政職能因為合并等原因而逐步弱化，實質上，仲裁辦事機構更多地承擔起了仲裁辦案職能和調解仲裁業務工作的指導職能。如貴州省貴陽市仲裁院的職責規定就包括預防勞動爭議、指導全市勞動爭議案件處理，同時該院專門設立立案審查及審理監督庭負責對本院審理的案件和下級仲裁院審理的案件進行監督、救濟。浙江省也規定省仲裁院指導全省勞動人事爭議調解組織的案件處理工作;指導、監督全省勞動人事爭議案件的處理、預防工作;承擔全省勞動人事仲裁員的聘任管理和業務提高培訓工作等。隨著各地仲裁行政機構或被撤銷或合并設立，其行政職能越來越弱化或干脆轉交給仲裁辦事機構，仲裁辦事機構成為了人力資源和社會保障行政部門及仲裁委員會的集合體，在行政指導和仲裁辦案上分別使用人力資源和社會保障行政部門及仲裁委員會的名義，于是實踐中出現上級仲裁（辦事）機構指導下級仲裁機構工作的現象。如2018年廣東省高級人民法院和廣東省勞動人事爭議仲裁委員會聯合印發文件《關于勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接若干意見》，用于指導下級仲裁委員會和人民法院統一裁審法律適用標準，規范裁審銜接程序。

第二，仲裁行政機構與仲裁辦事機構均衡設置，二者共同向下行使行政指導權。在部分地區仲裁行政機構未被撤銷與仲裁辦事機構同時存在且力量均衡時，二者或以仲裁委員會和本級行政部門的名義聯合發文對下級仲裁機構進行工作指導，或使用本級行政部門的名義下達工作任務或指示。如2008年湖北省人力資源和社會保障廳、湖北省高級人民法院和湖北省勞動人事爭議仲裁委員會就聯合轉發了人力資源和社會保障部、最高人民法院《關于加強勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接機制建設的意見》，并結合實際提出了本省的貫徹實施意見。這種“非典型雙重領導”可能帶來三種后果：一是增加下級仲裁機構負擔。下級仲裁機構在匯報工作、報送工作材料、迎接檢查、參加會議時要面對兩個主體，這在客觀上助長了形式主義和官僚主義之風。二是行政倫理風險加大。當上級仲裁辦事機構和仲裁行政機構制定的文件和下發的行政指令不一致時，基于趨利避害的本能，下級仲裁機構可能會曲解、選擇性執行上級文件和指令。三是產生組織沖突。仲裁行政機構和仲裁辦事機構職能錯位，帶來的直接后果是二者行使職權、履行職能時易產生組織沖突，無形中增大了組織協調的成本。

總結起來，目前上下級勞動人事爭議仲裁委員會、仲裁辦事機構、仲裁行政機構（未撤銷的情形下）、人力資源和社會保障行政部門間的關系如下圖所示：

三、制度懸空和績效考核：仲裁辦事機構實體化問題的兩種解釋

雖然勞動人事爭議仲裁辦事機構實體化給體制機制帶來了種種不適，但如果把所有問題歸咎于實體化，從而否定實體化成果則未免陷入非此即彼的思維囹圄。仲裁辦事機構實體化出現的問題只是眾多政府行政部門機構改革的一個縮影，我們既要立足實體化自身尋找原因，更要從社會現實角度出發去探求一般性發展規律，以達到以小見大的目的。

（一）“制度懸空”與結果導向主義

參照公務員法管理的事業單位（以下簡稱“參公事業單位”）的來源，絕大多數是政府機構改革的產物。政府“瘦身”和簡政放權后，找不到合適的替代者時，就設立一部分具有行政職能的參公事業單位作為下屬單位。通過考察省級人力資源和社會保障行政部門的機構設置時發現，部分內設行政機構基本上都能找到對應的名稱類似的參公事業單位。如仲裁處對應仲裁院，職業能力建設處對應職業能力鑒定中心，勞動保障監察處對應勞動保障監察總隊，就業促進處對應就業服務管理局，養老保險處、工傷保險處、失業保險處等行政處室對應社會保險局（中心），等等，這在政府其他行政部門也有體現。一般來說，除以“局”冠稱的內設行政機構外，其他內設機構對外只能以行政部門的名義開展工作，而參公事業單位雖為政府行政部門的下屬單位，但是其擁有獨立法人資格，可以自己的名義對外開展工作。從職能范圍來講，參公事業單位都是具體業務的經辦機構，除法律法規特別授權外，本身并不具有如擬定法規、規章、規范性文件草案、出臺政策文件、對下級機關進行行政指導等行政職能。按理說，行政職能和辦事職能的分離有利于行政效能的提高，但現實往往是經辦機構財政、人力資源更豐富，更懂業務，反觀內設行政機構，受編制所限人員嚴重不足且年齡結構老化，加之干部調動頻繁，知識更新不及時，導致其開展工作、履行職能力有不逮，甚至有些“外行”。仲裁辦事機構成為獨立法人實體后，其人員迅速增加，隊伍整體更加年輕化、專業化，于是，基于專業化產生的行政職能和行政權威逐步從仲裁行政機構向仲裁辦事機構“旁落”。如果嚴格按照法律和制度執行，業務經辦機構和內設行政機構間應無齟齬。之所以在勞動人事爭議仲裁領域出現仲裁辦事機構代行仲裁行政職能的“走樣”行為，其重要影響因素之一即是制度被懸空。實務部門領導在思想上對法律和制度未予以足夠重視和尊重，或受個人能力、知識經驗、工作精力、信息不對稱的現實約束，《勞動爭議調解仲裁法》和《人事爭議處理規定》在實踐中未切實得到貫徹執行。盡管法律規章和機構“三定方案”明確規定由仲裁行政機構行使行政職能，但基于“只要能干好，誰干都一樣”的結果導向主義，政府行政部門并未將內設的仲裁行政機構和具有獨立法人資格的仲裁辦事機構加以區分管理，產生的后果便是仲裁辦事機構等參公事業單位的獨立性并不能顯現出來，其外在表現和仲裁行政機構并無二致。在結果導向主義下，部分地區的仲裁行政機構被撤銷，行政職能劃歸仲裁辦事機構，體制上是默認的。由此便產生了實體化悖論：本來在仲裁辦事機構實體化前，因為仲裁行政機構既代表行政部門又代表仲裁委員會，行政職能和辦案職能高度重合產生政事不分，影響仲裁權威性和公正性，于是試圖通過實體化仲裁辦事機構來解決這一問題，但也正因為實體化仲裁辦事機構讓仲裁行政職能發生轉移，仲裁辦事機構再次成為職能重合體，解決問題的辦法反過來又制造了新問題，一切又回到起點，問題仍然存在，似乎還更為嚴重。

（二）績效考核下催生的政績需求

政府行政過程就是政府對所屬職能部門，職能部門對內設機構和所屬單位通過財政、人事等手段進行層層控制，從而使之完成政府職責任務的過程。在新公共管理運動中，“重塑政府”理論主張應用企業家精神去改造政府，其中就包括用績效考核來提高政府行政效率。應當說，政府績效考核是現代政府治理的重要手段和措施，其考核結果是被考核單位獲得資源，被考核個人提升職位的重要依據。但是政府工作無法完全量化，其考核方式與企業不同，它不是純粹地以投入多少成本、生產多少產品論業績，因此，對部門、機構或單位的考核指標體系采取定性和定量相結合并不十分準確和科學。為爭取最大的政績，被考核的部門、機構或單位圍繞著考核指揮棒，都愿意去完成顯性的、可量化的工作，比如出臺多少政策和規范性文件、投入多少資本、完成多少建設項目、舉辦多少活動，等等。勞動人事爭議仲裁工作直接接觸勞資糾紛，其最大的成績就是依法公正及時地處理爭議案件。但在考核指標單一的情形下，要想在勞動人事仲裁戰線做出成績，“守土”未必就“有成”，還必須開辟新的政績“增長點”，打造工作亮點得到上級領導的首肯，給自己的職位晉升積累資本。像類似于仲裁院這樣的業務經辦機構，在行政部門內設機構權威弱化或缺位的情況下正好可以充分利用其人財物資源，承擔起行政職能，尋求更多可能性去達到考核標準，如此便導致職能錯位。

四、改革路徑：仲裁行政職能回歸和機構整合

仲裁辦事機構實體化產生的問題客觀上為勞動人事爭議仲裁體制機制改進指出了方向。實體化的、有獨立法人資格的仲裁辦事機構只能專司仲裁辦案職能，將行政職能交于仲裁行政機構承擔。從長遠來看，勞動人事爭議仲裁委員會宜獨立于人力資源和社會保障部門，設置成為政府直屬機構。

（一）完善立法，明確勞動人事爭議仲裁委員會性質

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大決定，在全面深化改革過程中，從中央層面更加注重改革合乎法律，做到要改革則法律先行。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》則進一步指出了當前黨和國家機構設置和職能配置存在的突出問題。盡管原勞動爭議仲裁委員會和人事爭議仲裁委員會在2008年大部制改革后逐步合并，但并未從法律層面上予以確認。《勞動爭議調解仲裁法》第十九條和《人事爭議處理規定》第七條①規定了勞動、人事爭議仲裁委員會的組建原則，但仲裁委員會的性質是獨立的政府常設專門機構還是議事協調機構并無明文規定。若是政府常設的專門機構，應該制定“三定”方案規定其職能職責、內設機構設置和人員配備，但問題是從仲裁委員會產生伊始，法律規章只規定了職能職責和下設辦事機構，并無其他內設機構和人員編制的規定。議事協調機構一般是指為了完成某項臨時或特殊性任務而設立的跨部門機構，由黨政領導擔任機構主要負責人，下設的辦事機構負責人由承擔具體任務的行政部門負責人擔任。按照2007年施行的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第十二條和十九條的規定，縣級以上地方政府的議事協調機構不單獨設立辦事機構，具體工作由有關的行政機構承擔，且議事協調機構不單獨確定編制，所需要的編制由承擔具體工作的行政機構解決。從應然層面講，勞動人事爭議仲裁委員會按照三方原則組建，辦事機構設在人力資源和社會保障行政部門，且實踐中仲裁委員會更多的是作為一種監督管理機構存在，因此，其更傾向于屬于議事協調機構，在實體化前也確由仲裁行政機構來承擔仲裁委員會的日常工作。但開展實體化工作以來，實體化的是仲裁委員會辦事機構而不是仲裁委員會本身，按照機構設置和編制管理法規規定，議事協調機構就不具備實體化的前提，實踐中的做法似乎有違法的嫌疑。因此從立法層面需要解決兩個問題：第一，明確勞動人事爭議仲裁委員會的機構設置、性質、職能職責、相互間的關系等，減少推諉扯皮、爭權奪利的現象;第二，統一勞動爭議仲裁和人事爭議仲裁適用的程序法和實體法，加快二者的融合，徹底從法律上打破身份上的鴻溝，從制度上保障勞動者人格平等，以實現良法善治之目的。

（二）仲裁行政職能重新回歸仲裁行政機構

⒈法理和事實層面：仲裁行政機構存在的必要性。“任何組織或模式的存在都需要一個前提，即它發揮著別的組織無法替代的功能。一旦組織的功能可以由別的功能來承擔，或者說政治發展使組織原先承擔的功能顯得不那么重要了，組織的生命力也就削減了。”[2]實體化前，仲裁委員會、仲裁辦事機構、勞動人事行政部門的職能打包給仲裁行政機構承擔;實體化后，仲裁行政機構職能弱化甚至被撤銷，這些職能又打包給了仲裁辦事機構，改革的天平從左端一下子滑向右端，給“條條”關系帶來更多的負擔和不確定性。雖然不能否認實體化仲裁辦事機構給實踐帶來的積極作用，但是很難回避其欠缺法理上正當性的現實。就同一項業務而言，自上而下的行政指導關系應該是發散的而不是聚集的。換句話說，可以允許一個上級內設行政機構代表行政機關對下行使行政指導職能，但不能有兩個或兩個以上的機構或單位代表行政機關對下行使行政指導職能。筆者以為，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出上級機關既要允許自下而上的“一對多”，也要允許自下而上的“多對一”，其機構設置原意也是要求上級機關要給下級機關機構設置更大的自主權，這里的“一對多”指的是可以設置一個機構來承擔上級“條條”的若干職能，如設置勞動監察仲裁法制科，來承接上級機關勞動保障監察處、仲裁處、法規處三個不同的業務處室職能。如果僅僅因為一項職能設置的機構，如仲裁科，則不能向上同時對應兩個以上的機構如仲裁處和仲裁院。這與《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出的深化黨和國家機構改革的優化協同高效原則是一致的，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。因此，為確保縱向的行政指導關系合法化和正常化，厘清紊亂的“條條”關系，仲裁行政機構不但不可貿然撤銷，已經撤銷的仲裁行政機構還有必要重新恢復設立，而仲裁辦事機構則應退出行政指導領域。

⒉機構改革層面：參公事業單位的改革方向決定仲裁行政職能回歸。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，事業單位定位不準、職能不清、效率不高等問題依然存在。全面推進承擔行政職能的事業單位改革，理順政事關系，實現政事分開，不再設立承擔行政職能的事業單位。“因為某種社會需要，國家才會設立一定的公共組織，這種社會需要就是該公共組織應承擔的職責。”[3]一般而言，除法律法規直接授權外，參公事業單位承擔的是具體業務的經辦職能，通過管辦分離，行政機關承擔監督指導職責。實踐中，大量存在的參公事業單位給行政管理的一元性帶來了挑戰。為此，2011年中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》提出：“在今后5年，在清理規范基礎上完成事業單位分類，承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成。”為貫徹落實該意見，國務院辦公廳印發了分類推進事業單位改革的配套文件，其中《關于開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》對行政職能作了列舉：承擔行政職能是指事業單位承擔行政決策、行政執行、行政監督等職能，主要行使行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等行政職權。改革的要求是，承擔行政職能的事業單位逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構。勞動人事爭議仲裁的行政職能包括行政決策、行政監督等，理應由仲裁行政機構承擔。基于仲裁權的準司法特性，按照事業單位分類改革的要求，仲裁辦事機構不宜同時撤銷，應繼續保留在事業單位序列并劃入公益一類事業單位，其職能應回歸辦案。

⒊操作層面：仲裁行政機構和辦事機構設置路徑。黨的十九大報告指出，要科學配置黨政部門及內設機構權力，明確職責。在地方層面，仲裁行政機構和辦事機構設置的總原則是因地制宜，不搞一刀切，不搞上下一般粗，要科學配置權力，形成規范、高效、有序的仲裁組織體系。首先，基于我國行政區劃的特性，在縱向行政系統上，省級和地市一級應當設立代表同級人力資源和社會保障部門的仲裁處、科，履行本轄區勞動人事爭議調解仲裁工作的行政職能;縣級的仲裁行政機構由于處于最基層，其對仲裁的行政指導職能有限，應著力增強其對企業、鄉鎮（街道）等基層勞動爭議調解組織的業務指導職能。在具體機構設置上，縣級仲裁行政機構可以和同級人力資源社會保障部門其他業務機構合并設立，或與縣級仲裁院合署辦公，仲裁院專司仲裁辦案，仲裁科（股）更多地負責行政指導。其次，關于縱向仲裁委員會及其辦事機構的設置問題，雖然《勞動爭議調解仲裁法》明確規定勞動爭議仲裁委員會不按行政區劃層層設立，但實踐中，省（自治區、直轄市）、市（地、盟、州）、縣（區、縣級市、旗）三級基本建立了勞動人事爭議仲裁委員會及其辦事機構。筆者以為，省級勞動人事爭議仲裁委員會及辦事機構應予以設立，但工作重點不在指導工作，而是具體承辦其管轄范圍內的爭議案件。在地市級，應按照節省行政資源、統一仲裁標準、方便辦事群眾的原則視情況分類設置仲裁委員會及其辦事機構。具體而言，基于城市公共管理的統一性和協調性，地市一級成立的仲裁委員會，只管轄中心城區的案件;地市所轄的縣和距離中心城區較遠的郊區，也相應成立仲裁委員會，按照地域管轄的原則受理爭議案件。應該指出的是地市級的仲裁委員會和區縣級的仲裁委員會二者互相平行，均接受地市級人力資源和社會保障行政部門的行政指導。此外，各地仲裁機構還可下設若干分支機構、派駐機構，就近就地化解勞動人事爭議糾紛，以解決案件分布不均、處理力量不平衡的問題。

（三）設置獨立于行政部門的仲裁委員會

既然勞動人事爭議仲裁委員會作為一種議事協調機構不能滿足需求，需要靠實體化仲裁辦事機構來解決實踐難題，而將議事協調機構的辦事機構實體化又有違法的風險，擺在我們面前的問題是，修改法律以適應改革還是改革來適應法律？從當前來看，實體化仲裁委員會辦事機構是解決問題的最佳選擇，但“從仲裁實踐看，辦事機構的實體（化）不能取代仲裁委的實體化。將勞動爭議仲裁委員會還原成為實實在在的常設機構，有助于徹底改變目前‘三方機制形同虛設，勞動行政部門一家獨撐的狀況”。[4]我國作為社會主義國家，勞動者和用人單位的矛盾并非不可調和，歸根結底是人民內部矛盾，二者統一于當前社會的主要矛盾中。因此，在處理勞動人事爭議過程中，政府不能包打天下，還必須充分發揮好三方機制特別是勞資雙方協商解決爭議的作用。政府在三方機制中應扮演好勞工政策的制定者、集體談判的促進者、勞動爭議的調停者角色。“當前我國勞動關系三方協調機制相關法律有待完善、勞資雙方主體代表性需要進一步增強、三方協商機制還缺乏社會權威影響力，為此必須加強法制化建設、增強工會和雇主組織的代表性、增強三方協調機制的權威性和三方協調機制協商的實效性”。[5]

為做實三方機制，需要獨立于政府人力資源和社會保障行政部門設置實體化的仲裁委員會。實體化指的是將抽象的、虛擬的事物轉變為能起作用的實體的過程。實體化勞動人事爭議仲裁委員會的本質特征即是三方代表切實發揮作用，仲裁委員會的功能得以凸顯。實踐中有兩種探索：一種是在當前既定格局下，作為勞動者代表的工會和作為用人單位代表的工商聯、企業聯合會、組織人事部門各派代表常駐仲裁委員會，成為專職仲裁員開展仲裁工作。這種做法的好處在于只動人員不動機構，操作較為簡便，但無法保證仲裁不受政府行政部門的干預;另一種是設置獨立于人力資源和社會保障行政部門的實體化勞動人事爭議仲裁委員會，作為政府直屬的準司法機構。這種做法的好處在于可以提高仲裁委員會的地位和權威性，解決實踐中協調能力弱的問題，難點在于涉及機構的重大調整，勢必會觸發舊的利益格局，改革的阻力不小。但從長遠來看，為徹底解決當前勞動人事爭議處理體制的問題，采取第二種辦法較為可行。改革就是動手術，必須破除利益固化的藩籬和體制慣性，不能僅靠政府部門的“自覺”行為，必須有法律的倒逼推動，才能將改革繼續下去。政府決定成立的勞動人事爭議仲裁委員會不能也不應成為掛靠在人力資源和社會保障行政部門的虛置機構。實體化的仲裁委員會獲得獨立的法人身份，下設若干仲裁審理業務庭;三方代表必須駐會審案。經費由同級財政予以保障或者三方共同劃撥;辦案人員的工作績效由仲裁委員會負責考核，考核結果抄送同級組織人事部門、工會、工商聯和企業聯合會/企業家協會，作為派駐人員職務晉升、提高工資福利待遇的依據，以此促使三方機制得以有效落地。

【參考文獻】

[1]徐智華.勞動爭議處理幾個疑難問題研究[J].中國法學，2003，（3）：132.

[2]周振超.中國行政區域研究——以省級政府為中心的考察[M].上海：上海三聯書店，2014：77.

[3]劉太剛，鄧婷婷.參照公務員法管理事業單位將何去何從——對參公事業單位產生的原因及改革趨勢分析[J].北京行政學院學報，2013，（2）：12-15.

[4]周國良，王文珍，劉文華等.探索新時期勞動爭議處理運行機制——《勞動爭議調解仲裁法》實施一周年專家談[J].中國勞動，2009，（5）：6-22.

[5]譚泓.構建和諧勞動關系的政府角色定位與職能履行問題研究[J].東岳論叢，2013，（3）：45-49.

（責任編輯：張? 艷）