論監察制度對維護憲法權威的影響

摘? ? ? 要：國家監察體制改革是國家監察制度的頂層設計?！稇椃ā纷鳛橹螄舶畹目傉鲁蹋欠傻恼斝詠碓?。以中國特色社會主義法治理論為理論基礎、基于《憲法》的監察委員會條款和以《監察法》為基本法、以監察委員會和監察權為核心內容的監察制度，將對憲法權威的維護產生積極影響?！侗O察法》在制定依據和通過程序上體現尊重憲法。維護憲法權威是監察委員會作為國家機關應擔負的義務，也是其作為履行監察職能的專責機關應履行的職能。監察權具有特殊的政治性，對于監察委員會維護憲法權威具有促進作用。

關? 鍵? 詞：《監察法》;憲法權威;監察委員會;監察權

中圖分類號：D922.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）08-0109-10

收稿日期：2019-06-25

作者簡介：王禎軍（1973—），男，遼寧大連人，遼寧師范大學法學院教授，法學博士，研究方向為憲法、行政法、國際人權法。

基金項目：本文系2016年國家社科基金一般項目“公共安全視野下個人信息公法保護研究”的階段性成果，項目編號：16BFX029;2018年度遼寧師范大學博士啟動項目“國家安全法治視域下克減權理論及規范設計研究”的階段性成果，項目編號：BS2018W001。

2018年《憲法》修改實現了監察委員會入憲，為建立高效權威的監察制度提供了憲法依據。全國人大隨后通過的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）主動實現相關內容及表述與《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）的銜接和統一。監察委員會入憲和《監察法》的公布實施，固化了國家監察體制改革的成果，標志著廉政建設和反腐敗工作伴隨新監察制度的建立向著法治化的目標邁出重要一步。“國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，是國家監察制度的頂層設計”，[1]而《憲法》作為治國安邦的總章程，對國家治國理政各個方面作出根本性、全局性、穩定性的頂層設計，確立維護憲法秩序的國家機構體系和國家權力結構形式是其中的重要內容。隨著“習近平新時代中國特色社會主義思想”“健全社會主義法治”“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”等重要內容的入憲，以不斷豐富完善的中國特色社會主義法治理論為理論基礎、基于《憲法》的監察委員會條款和以《監察法》為基本法、以監察委員會和監察權為核心內容的監察制度，在限制公權力方面無疑將發揮重要作用，必然會對以限制公權力為核心功能的憲法權威的維護產生積極影響，成為在新時代“將憲法實施提升到新的水平”的新的制度保障。

一、《監察法》立法依據辨析

（一）法律的正當性來源

在現代法治國家，法律是民意代表機關行使立法權的產物，而立法權是憲法賦予民意代表機關的權力。嚴格地說，法律是民意代表機關意志的體現。由于憲法是人民意志的體現，兩者在大多數情況下是一致的，但民意代表機關的意志并不能等同于人民的意志，“而民意基礎的高低實際上決定著法律文件的效力，甚至可以說是法律文件效力高低的唯一根據”。[2]“代議機關的立法如違反委任其行使代議權的根本法自當歸于無效乃十分明確的一條原則。因此，違憲的立法自然不能使之生效。如否認此理，則無異于說，代表的地位反高于所代表的主體，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民本身”。[3]所以，法律在位階上只能在憲法之下，必須符合憲法的要求。此外，人民建立國家以及當家作主管理國家的價值目的是保護和實現自己的權利，民意代表機關制定的法律必須符合人民的意志。為此，在形式上，法律制定的依據必須是人民所制定的憲法;在實質上，法律的內容和追求的價值必須與憲法相一致。因此，憲法是一切法律的正當性基礎，依憲治國是依法治國的前提、核心，維護憲法權威是依法治國的應有之義。

我國《憲法》“以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果”，①其第2條明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”?！耙婪ㄖ螄笔屈h領導人民治理國家的基本方略，也是實現人民當家作主的基本方式，即由黨領導人民制定《憲法》，《憲法》賦予立法機關行使立法權，制定符合人民意志的法律，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！保ā稇椃ā返?條）因此，在《憲法》將“習近平新時代中國特色社會主義思想”確認為國家的指導思想，同時提出“健全社會主義法治”的要求后，“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”成為《憲法》確認的全面推進依法治國的總目標，“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”必然要求“使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護?！盵4]《憲法》第5條第3款規定“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第3條和第4條也明確規定“立法應當遵循憲法的基本原則”“從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴”。

（二）《監察法》與憲法的關系

“重大改革于法有據”[5]的要求使得監察體制改革必須在法治軌道上推進，《監察法》的制定成為推進國家治理體系和治理能力現代化的必然。然而，在2017年11月7日全國人大常委會正式公布的《中華人民共和國監察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿，以下簡稱《監察法（草案）》）中，作為表明立法目的和依據的第1條②中沒有出現“根據憲法制定本法”的表述。有學者判斷，“最初的想法或許是繞開憲法直接立法的”。[6]但正如筆者上文所述，無論根據法治理論還是實定法，立法必須以憲法為依據。且十八大以來，黨和國家一再強調“依法治國首先是依憲治國”。[7]十九大報告中更是首次在黨的文件中提出了“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。[8]《監察法》作為全國人大制定的基本法律，其在制定依據上無論如何是避不開憲法的。十九大閉幕不久公布的《監察法（草案）》之所以未明確表明“根據憲法制定本法”，恰恰是起草者們意識到《監察法》的制定需要依據憲法。雖然2017年9月29日中央政治局會議決定成立中央修憲小組啟動憲法修改工作，但在當時尚沒有確定憲法修改內容的情況下，一方面為了盡快出臺《監察法》滿足監察體制改革法治化需要，另一方面，本次修改前的《憲法》第三章“國家機構”中并沒有“監察委員會”的內容。也就是說，《監察法（草案）》中有關“監察委員會”的規定在《憲法》上確實沒有依據。在這種情況下如果將“根據憲法制定本法”寫進《監察法》第1條，對憲法權威、法制統一以及《監察法》自身的合憲性都難免會造成不良影響。相形之下，在《憲法》未確立“監察委員會”的前提下，《監察法（草案）》沒有表明“根據憲法制定本法”，或許正反映了《監察法（草案）》的起草者們顧及到憲法的權威，鑒于“草案稿”的性質在技術上做出的一種權宜式的處理方法。當然，畢竟國家監察體制改革是黨中央決定進行的一項事關全局的重大政治體制改革舉措?！侗O察法》作為這一改革的重要成果，對人大制度這一國家根本政治制度做出了修改完善，改變了《憲法》規定的國家機構體系，必須于憲有據。這既是《監察法》自身正當性和合法性的內在需要，也是維護憲法權威的重要體現。盡管監察體制改革先于憲法修改工作啟動，但全國人大及時接受黨中央修改憲法的建議和全國人大常委會關于憲法修改的提議，適時啟動憲法修改程序，在順序上采取了先審議通過《修正案》賦予監察委員會憲法地位，①為隨后審議通過的《監察法》提供了“根據憲法，制定本法”的憲法基礎，彰顯了憲法的權威。盡管《監察法（草案）》在提交全國人大審議表決前幾易其稿，但最終全國人大通過的《監察法》第1條明確表明“根據憲法，制定本法”，并明確將“維護憲法權威”②確立為監察機關的重要職能，要求“國家監察工作嚴格遵照憲法和法律”③，充分說明《監察法》是一部旨在尊崇和維護憲法權威的法，監察委員會將嚴格在《憲法》和法律的框架內履行監察職能。

二、監察委員會維護憲法權威的職能

（一）國家機關的憲法義務

“國家機關是構成一個國家的國家機構的具有獨立憲法地位和法律地位的具體單位”。[9]根據大陸法系“國家法人說”理論，國家是一種公法人，只有一個意志。為管理紛繁復雜的國家事務，國家成立了許多具有不同管理職能的國家機關，共同構成了國家機構體系。根據西方的“社會契約”和“人民主權”理論，“主權是公意的體現”，國家作為公法人的意志應當是公意的體現。為了實現“人民主權”，在國家機構的組織和運行上，洛克、孟德斯鳩等資產階級思想家關于“權力分立”的思想成為西方國家信奉的指導國家機構建立的基本理論。但由于歷史、文化和國情的差異，各國貫徹這一原理的實踐并不相同。例如由于傳統上就表示出“對權力的不信任”、對法官的特別信任等特點，美國選擇了旨在實現國家機關之間“制約與平衡”的三權分立制度，但“實際上，美國的這一套是比較特別的，很多國家，包括西方國家也未必消受得起”。[10]“與美國不同，歐洲各國的權力分立狀況則另有一番風景，以至于從嚴格意義上來說，我們很難將其稱為三權分立”，[11]如英國的議會內閣制、法國確立的半總統半議會制等，但無論如何，各國都建立了適合本國國情的國家機構體系。無論作何選擇，在法治國家，“一切國家機關，乃是為國家之目的而行使其權能的，故不能依自己之所欲，隨便行動，而須僅依適合于國家之目的的方法，以行使其權能，這是從國家機關的性質而生之當然的結果”。[12]憲法是治國安邦的總章程，國家機關的設立和權能均由憲法確認，“適合于國家之目的的方法”自然是憲法設立國家機關的目的和授權其實現這一目的的方法，故“國家機關又有遵循憲法，法律，及其他一切國法以行使其權能的義務?！盵13]“遵守憲法義務是指忠于憲法，維護憲法尊嚴，保證憲法實施的義務”。[14]《憲法》的權威在于實施，國家機關履行遵守憲法的義務是憲法實施不可或缺的內容，①它基于憲法規范的最高性而產生，是憲法保障制度正常運行的重要條件，屬于“憲法自身保障”的重要內容。有鑒于此，考慮到國家機關的職權在實踐中由具體的國家機關工作人員來行使，一些國家的憲法本文明確規定了國家機關或公職人員遵守憲法的義務，如1993年《俄羅斯聯邦憲法》第15條第2款規定：“國家權力機關、地方自治機關、公職人員、公民及其團體都必須遵守俄羅斯聯邦憲法與法律。”[15]同時，該憲法還采取間接的方式規定了總統遵守憲法的義務，②并與美國、德國、韓國等國憲法一樣建立了憲法宣誓制度，明確國家機關需履行憲法義務（職責）。1946年《日本國憲法》第99條規定：“天皇或攝政以及國務大臣、國會議員、法官以及其他公務員均負有尊重和擁護本憲法的義務。”[16]值得一提的是日本著名法學家高橋和之認為，第99條規定的憲法遵守義務主體中未包括“國民”的理由是，如果國民侵犯他人的人權通常是對法律的違反，受國家權力的制裁。但權力的行使者違反憲法時，對其進行制裁并不是一件容易的事情。因此，憲法上特別強調權力行使者的憲法尊重擁護義務。[17]可見，無論從自身的正當性還是從保護公民基本權利的意義上說，國家機關肩負遵守憲法，維護憲法權威的義務。

“國家機構在本質上是為實現居于統治地位的階級實現統治職能和任務服務的”。[18]我國是社會主義國家，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”的國情，決定了中國特色社會主義民主政治理論是構建國家機構體系的理論基礎。在“人民主權”理論基礎上結合無產階級革命實踐開創的“人民當家作主”③理論，是馬克思主義在批判的基礎上對資產階級的“人民主權”理論取其精華、祛除糟粕發展而成的無產階級民主理論，成為社會主義民主政治的本質和核心。“人民當家作主”理論，一方面強調人民在國家中的主體地位，認為“人民群眾是歷史的主人;人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”，[19]要“堅持人民主體地位”;[20]另一方面強調人民當家作主治理國家的基本方式是依法治國，即“把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式”，[21]主張“人民是依法治國的主體和力量源泉”，[22]“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由……”[23]同時，“人民當家作主”理論還強調人民當家作主的制度保障，認為“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排”，[24]“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度”。[25]人民代表大會制度的內涵包括國家的一切權力屬于人民;人民在民主普選的基礎上選舉出代表其利益和意志的代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為行使國家權力的機關;人民代表大會對人民負責，受人民監督;各級人民代表大會產生向其負責并受其監督的同級其它國家機關，將人民委托的管理國家的權力賦予他們?！叭嗣翊泶髸贫葲Q定并構建了以民主集中制為特征的國家權力結構形式和國家機構體系”，[26]依據憲法，授權行使權力的國家機關不是國家權力的所有者，只是國家權力的行使者。從這一意義上說，盡管不同國家機關的職權不同，但所有國家機關履行職權的過程就是體現人民當家作主的過程，也是以制度的方式確保人民當家作主管理國家的過程。因此，在人民代表大會制度的框架內，國家機關實質上是受人民委托管理國家，最大化實現人民利益的法律實體。在人民代表大會制度下，國家機關作為國家權力的行使者，必須依照憲法和法律行使權力;作為人民權利的受托人，其存在的目的只能是為憲法的制定者——人民的利益服務，必須向人民的代表機關——人民代表大會負責?？梢?，人民代表大會制度框架內的國家機關出于其自身的正當性和合法性，負有遵守憲法、維護憲法權威的義務。2018年修改后的《憲法》對這一點做了進一步明確，根據《憲法修正案》第40條的規定，凡經各級人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓。宣誓誓詞強調宣誓人要“宣誓忠于中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責”，其目的就是要“促使國家工作人員樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權威，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護憲法，加強憲法實施。”[27]

（二）監察委員會維護憲法權威的義務和職能

經過2018年的修改，現行《憲法》第三章“國家機構”中專門增加“監察委員會”一節，為監察委員會建立組織體系、履行職能職責、運用相關權限、構建相關制約機制、強化自我監督提供了憲法依據。“監察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律”。[28]以憲法為依據，以《監察法》為基本法的監察制度是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，監察法律體系亦是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的組成部分。根據國家機構理論和人民當家作主理論，憲法為監察委員會的建立提供了正當性，維護憲法權威就是監察委員會維護其自身的正當性，這一職能是監察委員會作為憲法授權的人民的受托人身份所固有的。事實上，《憲法》序言最后一段規定——“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”——明確涵蓋了監察委員會維護憲法權威的職責。憲法宣誓制度的確立進一步明確監察委員會主任應“維護憲法權威”。此外，《立法法》還賦予了國家機關違憲審查要求權。①國家機關違憲審查要求權是指“沒有憲法解釋權和違憲審查權的國家機關為了行使憲法和法律賦予的權力或者為有效地履行憲法職責，當需要對適用于具體案件的法律或應當由其根據憲法和法律決定某些重大問題時，因涉及到憲法條文的內容以及憲法原則的理解而向有憲法解釋和違憲審查權的機關提出解釋和裁決”請求的權力。[29]從法理和邏輯上分析，國家監察委員會應當具有違憲審查要求權。②這一權力的設定實質上既是對國家監察委員會負有遵守憲法義務的確認，也是促進其遵守憲法義務、履行憲法職責的一種手段。

另外，維護憲法權威也是監察委員會作為行使國家監察職能專責機關的重要任務。限制公權力，保護人權是憲法的核心功能。在我國，黨是領導一切的，所有行使國家公權力的國家機關都屬于“廣義政府”范疇?！侗O察法》第3條和第5條規定，各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，對所有公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴，監察委員會在開展監察時必須嚴格遵照憲法和法律。因此，除了作為國家機關固有的維護憲法權威的義務外，監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，“監督是監察委員會的首要職責”，“國家監察是對公權力最直接有效的監督”，[30]實質是限制公權力的濫用，與憲法限制公權力的核心功能相一致。由此，監察委員會履行監察職能，既是憲法限制公權力功能在監察領域的延伸和具體化，也是《監察法》在調整監察關系方面對憲法的具體實施。監察委員會嚴格履行監察職能，就是促進憲法實施，維護憲法權威。因此，監察委員會應當秉持“限制公權力，保障人權”的憲法精神，在法治軌道上推進監察工作。其重要體現就是監察委員會履行監察職能，應確保公權力受到最大化的制約，人權得到最大化的保障。當然，目前我國的立法技術也使得《監察法》仍然面臨不斷完善的問題。監察委員會既要履行好作為國家機關承擔的義務，又要履行好自身的監察職能，“防止以改革和創新思維取代法治思維”，[31]確保對監察措施的使用符合憲法精神。③

三、監察權的政治屬性與監察委員會對憲法權威的維護

（一）監察權的政治性

在法治國家，任何法律制度的建立旨在建立一種法律秩序。任何法律制度所構建的國家權力自然服務于法律秩序的構建。“人民所從屬的那種國家權力不過是法律秩序的效力和實效。”[32]由于國家是政治的統一體，如德國著名政治學家施密特所言，“國家概念以政治的概念為前提”，[33]國家權力不可避免地帶有政治的屬性。奧地利著名法學家凱爾森曾對國家權力的政治屬性做過詳盡的分析，他以組織和管理國家事務的行政權為例，認為“行政權往往再分為兩個分立的職能，即所謂政治職能和所謂行政職能。有些旨在對行政進行指揮并因而在政治上重要的行為，往往指政治職能。”“這些行為也是執行行為;一般法律規范也由這些行為做執行。許多這些行為多半留交行政機關自由裁量。但是任何自由裁量都不能取消執行權行為的執法性質。因此，就是最高行政機關的行政也是一般法律規范的行為。所以行政權之分為政府（政治）職能和行政職能，具有一種與其說是法學的倒不如說是政治的性質?！盵34]國家權力在構建法律秩序的過程中有效發揮作用，政治屬性所表現出的領導指揮作用必不可少。當然，發揮領導指揮作用的政治力量的行為也要受法律調整，是法律所規范調整的行為。

我國《憲法》第1條開宗明義規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”2018年憲法修改進一步明確“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征?！睉斦f，憲法確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨對一切工作的領導是由黨的性質決定的，是歷史和人民的選擇。[35]堅持黨的領導，是社會主義事業的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系。“如果弱化黨的領導，甚至放棄黨的領導，黨的執政地位就會丟失，中國特色社會主義性質就會改變，中國人民接續奮斗取得的偉大成就也會毀于一旦。”[36]根據國內外政黨建設正反兩方面的經驗教訓，“腐敗是社會毒瘤。如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國”。[37]黨風廉政建設和反腐敗斗爭必須提到關系黨和國家生死存亡的高度來認識?；趯λ媾R的消極腐敗危險的尖銳性和嚴峻性的認識，“以零容忍態度懲治腐敗是中國共產黨鮮明的政治立場”，[38]在全面依法治國進程中，構建強有力的反腐敗法律秩序是建設社會主義法治國家的應有之義。建立監察委員會，構建監察權自然是反腐敗法律秩序的效力和實效的體現。無論是從監察權作為國家權力自身具有的政治和法律屬性，還是基于中國特色社會主義反腐敗事業的要求，監察權固有的具有指揮領導的政治屬性必然表現為黨對反腐敗工作的絕對領導。而由于“中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量”，[39]加之反腐敗工作對于加強和堅持黨的領導的極端重要性，與其它國家權力不同的是，《監察法》第2條突出強調了“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”?！霸诒O察法中進一步規定黨對監察工作的領導，具有特殊的政治意義，主要目的是旗幟鮮明的宣示黨的領導……有利于黨中央和地方各級黨委更加理直氣壯、名正言順地依法領導監察委員會開展反腐敗等工作，扛起全面從嚴治黨和依法治國理政的政治責任”，[40]體現了加強黨對反腐敗工作統一領導的根本政治原則。監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，與黨的紀律檢查機關合署辦公，既是這一政治原則的體現，又是這一原則在反腐敗工作中得到貫徹的根本保證。

（二）監察權對于監察委員會維護憲法權威的促進作用

為了解決長期以來反腐敗力量分散的問題，監察體制改革后，行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職即預防職務犯罪等工作力量得到了整合。但是，監察委員會依法行使的監察權，不是行政監察、反貪反腐、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨的直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督的權力。因為“監察委員會是與黨的紀檢機關合署辦公的，監察權實際上是由紀檢機關與監察機關共同行使的，只不過在國家治理領域，監察權以國家監察機關行使的公權力的面目出現，而從本質上來看，監察權的設立服務于反腐敗工作的整體要求，監察權是一個不可分割的權力整體。”[41]基于監察權自身擁有的政治和法律屬性，加之“合署辦公”的權力運行機制，在規范意義上，監察權的運行應對憲法權威的維護發揮積極的作用。一方面，作為國家權力的監察權需要納入由憲法所確立的國家權力的運行秩序中，表現為作為國家機關的國家監察委員會依據憲法建立，維護憲法權威是其固有職能;另一方面，由于黨的意志和人民意志的一致性，憲法就是黨和人民共同意志的體現，既具有法律屬性，又具有鮮明的政治屬性。憲法確認了黨的領導和人民當家作主的地位，維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威，是堅持黨的領導應有之義。從這一意義上說，依憲執政就是維護憲法權威的一種體現，而維護憲法權威就是維護黨的執政地位，監察權首先應當是維護憲法權威的國家權力?！耙婪▓陶紫仁且缿棃陶?，[42]監察權內涵的黨的領導的政治屬性自然成為監察機關嚴格履行職能，維護憲法權威的根本保證。其次，與監察委員會合署辦公的黨的紀檢機關的工作，代表了黨對反腐敗工作的絕對領導，進一步體現了監察權的政治屬性。《中國共產黨黨章》規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，[43]明確了黨對反腐敗工作領導作用的發揮也應以憲法為根本遵循。根據憲法，行使公權力對國家事務進行直接管理的主體是國家機關，這是體現和保障人民當家作主的人民代表大會制度的制度安排。2018年修改后的《憲法》在第1條中明確“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，使“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排”[44]在中國特色社會主義法治理論和制度層面有了更加明確的依據。由此可見，人民代表大會制度產生的國家機關在行使國家權力時必須堅持黨的領導。那么，“黨的領導”是否意味著黨可以直接行使國家權力？十九大報告明確指出：“要改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家”。[45]從邏輯上看，“有效治理國家”的前提必然是實現國家治理體系和治理能力現代化，而十八屆四中全會明確強調“依法治國，……是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安?！盵46]可見，黨的領導作用的發揮也要遵循“法治是治國理政的基本方式”的要求，依法治國首先是依憲治國，黨的領導也要體現對憲法的尊重和維護。“但就黨組織來說，它只能處理黨務，雖然執政黨代表人民，但他本身不是憲法確定的公權力行使主體，不能直接行使公權力”，[47]因此，十九大報告提出：“在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統一領導，支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發揮作用，這兩個方面是統一的”，[48]“支持”一詞的使用應當是考慮到了黨組織與國家機關憲法地位的不同，體現了對憲法的尊重。當然，如何具體體現“領導”和“支持”、“領導”和“支持”的效果如何保證監察委員會既能有效監督行使公權力的公職人員個體又不影響有關國家機關行使權力？同時，因為“如果一種權力不遵守其界限，那么就會有損于其他權力”，[49]“領導”和“支持”下的監察委員會的工作如何受到監督，如何為監察權的行使劃定界限，都應是在法治的框架下“改進黨的領導方式和執政方式”需要解決的問題。無論如何，既然監察體制改革法治化的進程已經開啟，“監察委員會與黨的紀檢機關合署辦公”必然表明黨的紀檢機關在現實上受到憲法和法律的約束，“如此將創設一種新型的黨政關系，也必將成為以憲法為核心推進黨的領導與依法治國有機統一、依法治國與依規治黨有機統一的新路徑、新形式”，[50]對憲法權威的維護應當具有積極的促進作用。

全面推進依法治國對“將憲法實施提升到新的水平”的價值追求，連同執政黨秉持法治思維對“重大改革于法有據”的政策要求，使《監察法》自起草時就必須考慮與憲法的一致性。《監察法》改變了《憲法》確立的國家機構體系，必須由《憲法》賦予其正當性?！案鶕椃ㄖ贫ū痉ā痹跅l文中從無到有的變化，《監察法》以令全社會廣泛關注的方式宣示了對憲法權威的尊重。監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，監督的實質是限制公權力的濫用，是憲法核心功能的體現。監察委員會履行監察職能，既是憲法限制公權力功能在監察領域的延伸和具體化，也是《監察法》在調整監察關系方面對憲法的具體實施。在我國，歷史和人民的選擇確立了中國共產黨的領導地位，反腐敗是關系黨興廢存亡的重大問題，我國的反腐實踐亦充分證明反腐敗工作必須堅持黨的領導方能取得成效?；谥袊厣鐣髁x反腐敗事業的要求，監察權固有的指揮領導的政治屬性必然表現為黨對反腐敗工作的領導。監察權的政治屬性也必然成為監察機關嚴格履行職能、維護憲法權威的根本保證。監察委員會與黨的紀檢機關合署辦公的工作機制是監察權政治屬性的具體體現，彰顯了黨對反腐敗工作的絕對領導。黨的領導作用的發揮也要遵循“法治是治國理政的基本方式”的要求，尊重和維護憲法權威。當然，新的監察制度在實施過程中必然會面臨諸多前所未有的問題，需要在制度實施過程中探索解決之策，不斷地加以完善，確保其充分發揮制度設計的目的和功能。如此，作為監察體制改革法治化成果的監察制度才能對憲法權威的維護產生更加積極的影響。

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（責任編輯：王秀艷）