知識與事權雙重面向的法官員額測算

摘? ? ? 要：員額測算是員額全局調整、員額區域統籌以及優化法院內部管理的決策工具。不同歷史階段，員額測算的推進主體、變革動因和方法選取特點各異。究其知識屬性，員額測算屬交叉學科，處于司法制度研究的邊緣。究其事權屬性，員額測算為司法行政事權，法院自行掌管呈現穩態。因此，員額測算知識生產和應用的封閉性應當打破，其作為調配增量資源的司法行政事權應當從法院自管事權中剝離。

關? 鍵? 詞：員額測算;知識生產;知識應用;司法行政事權;司法制度

中圖分類號：D926.2? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）08-0100-09

收稿日期：2019-04-30

作者簡介：郭澤喆（1983—），男，福建龍巖人，廈門市思明區人民法院法官，研究方向為民法、司法制度。

包括司法機關在內的我國公權力機關有泛行政化的傳統，[1]在很長一段時期法官選任與公務員同質化①，[2]法官等級作為行政職務職級的附庸用作法院人員普惠式的福利增益②，這種情況下法官的數量和比例難免膨脹。直至本次司法改革法官職業的特殊性才真正受到重視，員額制改革被中央綱領性文件確立下來并轉化為法律制度落地生根。員額制通過人員分類管理將法官與法院其他人員進行身份區隔，法官身份欲獨立需解決質和量兩個問題。質的問題即法官資格準入，由法官遴選程序解決。量的問題即法官人數和比例，由員額測算程序解決。員額測算公式③要素中，員額數量表征審判力量充裕程度推動司法規律回歸，員額比例表征法官精英化程度與法官尊榮相關。員額測算并非單純技術范疇，測算結果為員額制目標服務，具有保障改革實現的價值。

一、員額測算的價值

2017年下半年全國法院員額制改革完成。[3]從時間維度考察，員額測算是動態性工作，對同一對象的測算有不斷更新的需要。從空間維度考察，員額測算在法院宏觀、中觀、微觀管理中發揮不同作用，測算不單“因時而異”，而且“因地而異”“因院而異”。所以，員額制推行過程中員額測算有著全面應用的需求。

（一）員額全局調整的需要

我國法院的層級差異和地區差異十分明顯，京滬粵中心城區法院年收案已破10萬件，欠發達地區法院年收案千件以下不在少數，執行同一員額比例容易導致忙閑不均的后果①。此前法官編制管制較為寬松，法院應對案件畸多畸少相對靈活，現若一刀切執行員額比例反而更無法適應辦案實際。[4]司法改革后全國法院普遍設立審判團隊，擴容司法輔助人員，大力推行信息化、智能化辦案。在審判權運行模式進行變革、司法輔助力量規模和結構發生變化、辦案環境條件不斷改善的情況下，員額測算所作條件假設應當相應調整。“時移世易，變法宜矣。”[5]一旦時勢發生重大變化應考慮全局層面的員額比例調整，這時便需要員額測算的數據支撐。

（二）員額區域統籌的需要

中央政法委同意各省總體員額比例不高于39%的前提下高級人民法院可在下轄人民法院進行員額調劑，[6]一些案多人少矛盾突出、區域發展不平衡的省份已經開始實施該政策②。目前，調劑員額比例的依據是《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡稱《綱要》）③，指出要“根據轄區經濟社會發展狀況、人口數量（含暫住人口）、案件數量、案件類型等基礎數據”確定法官數量，但具體操作方法并無定論。因此，如何將《綱要》以及《法官法》規定的抽象原則轉化為可行的操作規范是員額測算的題中應有之義。

（三）優化法院內部管理的需要

優化法院管理是司法改革的目標之一，而內部庭室忙閑不均是困擾法院管理的頑疾。法院內部忙閑不均與法院之間忙閑不均成因相同，主要在于司法資源特別是人力資源配置失衡④，這可通過優化作為核心司法人力資源的法官的人員配置加以解決。內設機構法官數量和比例的合理配置是法院人力資源管理決策的核心問題，法官合理辦案數是多少、不同類型審判部門的法官合理辦案數是否應當有所差異，是員額測算的微觀應用場域。

二、員額測算的演進

員額測算從理論舶來為主進化到結合國情研究，實現了方法從單一到多元、結果從粗放到精確的進步。不同階段，員額測算推進的主體、變革的動因、方法的選取存在不同特點。

（一）指標比較方法

學界引入員額理論后最初使用的是指標比較的方法，主要目的是指出當時我國法官編制制度的不合理，同時證成法官員額制本身的合理性。賀衛方教授對比美國的法官設置情況后得出我國法官數量規模甚巨的結論，并建議我國最高人民法院任命25至30名法官，高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院每級依次遞減5名左右，全國法官人數控制在2萬名以內。[7]章武生教授也持類似觀點。[8]而王晨光教授則認為，若參照大陸法系國家的法官人口比，我國法官的總數并不多。[9]還有一些研究通過比較國外法官案件比、法官人均結案數等指標，得出我國司法效率低下的結論，但對法官數量是否過多卻難下定論。[10]指標比較方法普及了司法常識，有利于促成推行員額制的共識，對員額制改革起到推波助瀾的作用，但該方法的缺陷也是顯而易見的。拋開具體條件單純比較法官人口比、平均辦案數等指標并不能真實反映法官數量的合理性①。在相關研究中，還存在通過采用不同參照系使指標比較結果為預設觀點服務的現象。

（二）數理統計方法

進入21世紀，我國法院全面推行以審判質效指標為工具的數目字管理，指標數量從一開始幾種發展至最多30余種②。各級人民法院普遍設立審判管理辦公室，司法統計學作為司法制度學的一門分支登堂入室，計算合理法官數量因引入數理統計逐步走向成熟③。一些法院嘗試計算合理法官數量以及法官合理辦案數量，一方面作為隊伍管理和審判管理的參考，另一方面通過證成“案多人少”向黨委政府和上級法院爭取職數職級、辦案經費等資源④。此類實踐中，研究人員挑選出其認為的與法官數量關聯度最為密切的因素案件數作為自變量，通過設計公式并應用統計軟件計算出合理的案件數量或法官數量。以廈門某基層人民法院一項“區間估計”思路的調研為例⑤，[11]將案件進行分類后進行如下統計操作：首先，統計法官人均結案數作為合理結案數區間估計值并利用E-views軟件進行正態性檢驗。然后，利用SAS軟件對符合正態分布的法官結案數區間值進行置信度為99%的分析，將置信上下限視為法官結案數的合理區間。最后，預測未來一定時期法院收案總量，除以法官合理結案數，得出合理法官數量。此種方法假設影響因素僅有案件數量，并將現有人均結案數進行置信度分析，值得商榷。我們知道，不同案件的難易程度具有差異，如小額速裁法庭法官年辦案數超過千件，但同一法院的民事審判庭法官年辦案數逾200件便近極限。在一些案件繁簡分流更為徹底的法院簡案承辦法官和難案承辦法官之間的辦案數差距更為顯著，兩類法官的實際辦案工作量可能相當，甚至出現倒掛。以現有人均結案數進行置信度分析的統計學含義在于，認為現有結案數是合理結案數。然而，既有結案數并不當然是合理結案數。事實上正是因為對既有結案數的質疑，才有必要對合理結案數進行測算，進而加以改變和調整，將亟待改變的實然視為理想狀態的應然，是此種方法的內在邏輯矛盾。

（三）工作量測算方法

員額制被確立為本輪司法改革目標之后，引入社會學的實證方法逐漸成為員額測算的共識。南京“基于民事案件工作量的分類與測量測算法官員額”嘗試較早且具有代表性，研究人員選取一定數量法官為樣本通過觀察、問卷、訪談、錄像監測等方法，將審判工作區分為核心審判工作和輔助性審判工作①，并統計兩類關鍵數據：⑴理論辦案時間，即法官的“工作時間”與“非審判工作時間”之差。⑵單案辦理時間，即“單個案件核心審判工作時間”與“單個案件輔助性審判工作時間”之和。研究人員認為，在現有司法輔助力量和現行辦案模式下，法官“審判工作量”等于“理論辦案時間”除去“單案辦理時間”之商。司法改革全面推行之后法官將更加純粹專注于辦理案件，則法官“審判工作量（核心）”等于“理論辦案時間”除去“單案辦理時間（核心）”之商。根據公式“法官員額=案件總量÷法官審判工作量”，可結合實際計算出測算時直至改革目標達成時配備法官數量的上限和下限。[12]這種方法以南京為代表，采取了社會學田野調查的方法取得第一手資料，考慮改革前后審判工作條件和環境的變化做出面向未來的假設，研究人員根據審判規律提出并區分“核心”和“輔助”審判工作借此將不同性質的辦案工作分別定量分析。法官是審理案件的主體，其不可替代性表現為投入到辦案中的勞動是不可替代的，[13]案件工作量應當成為員額測算首要考量因素，這種以辦案工作量為中心的測算思路是合理的。事實上，基于辦案工作量的員額測算方法早已被美國官方采用，該國聯邦司法中心在20世紀60—70年代制定了一套測算法官工作量的“案件權值”計算法使用至今，[14]這也印證了該方法的科學性和生命力。

三、員額測算的雙重面向

員額測算具有知識和事權的雙重面向，在知識領域員額測算處于員額制研究的邊緣，作為事權的員額測算由法院自行掌管并呈穩定狀態。

（一）作為知識的員額測算

員額測算研究未來合理的入額人員數量和比例，按應用場域屬于司法制度學范疇，按知識特征則具有人力資源管理學屬性，兩種學科直接交叉。在方法層面，數理統計、社會調查以及大數據應用已成為當前員額測算不可或缺的研究工具，所對應的知識來源于統計學、社會學、計算機科學等，體現出方法型的間接學科交叉特點①。[15]司法制度學在法學一級學科內部本身并非獨立二級學科，而是訴訟法學、憲法學等法學二級學科交叉的產物，對外又與政治學、管理學等跨一級學科交叉。員額測算作為司法制度學的分支是交叉學科的交叉學科，研究本體和研究工具鮮有其他部門法學的特征，屬于一種邊緣學科。筆者于2018年6月20日在中國知網以“員額”為關鍵詞進行檢索顯示找到955條結果，以“員額測算”為關鍵詞進行檢索顯示找到5條結果，以“員額數量”為關鍵詞進行檢索顯示找到28條結果，以“員額比例”為關鍵詞進行檢索顯示找到108條結果。第二種檢索結果是體現員額測算直接研究成果，僅占全部員額制研究成果的0.5%，第三種和第四種檢索結果體現員額測算間接研究成果，也只占全部員額制研究成果的14.3%。可見，員額測算處于員額制研究的邊緣地位，員額測算研究呈現總量不足與結構失衡并存的特點。從結構上看，數量有限的員額測算研究主要集中在具體方法上，員額測算主體、程序、標準等制度化安排較少受到關注。

（二）作為事權的員額測算

員額測算是員額管理的環節，是配置法院人力資源過程的一個方面，本質為司法行政事務。在建國與改革開放初期，我國曾專門由司法行政部門承擔法院司法行政事務，但在1959年以及1982年后法院根據全國人大決定及立法收回司法行政事權，形成了法院“‘兩權混同的自行管理階段”。[16]理論上法院自管的司法行政事權應指向既有存量資源，其效力作用于法院內部，如內部人員管理、自有財物分配、審判輔助事務等。但司法行政事權并非絕對意義上的由法院自管，涉及增量人財物資源的事項法院無權自行決策和調配，管理權散落于黨的機關、立法機關和行政機關，如人事任免、經費撥付、基建采購等。具體到員額測算，其功能為確定法官比例和數量，屬于增量人力資源管理范疇，按照上述司法行政事權二分邏輯，應當納入非自管事權。

當前，我國實施的是法院內部測算員額的安排，四級人民法院在開展員額測算時各自承擔不同角色。其中，最高人民法院和高級人民法院直接執行中央政法委確定的員額比例，無需再行測算本院員額。省內員額統籌過程中，中基層人民法院為爭取員額，實際進行本院員額測算。而高級人民法院行使員額調配權，是下級人民法院員額測算結果的評判者。某個具體人民法院的初步員額估算存在“自估”和“他估”選項，目前采用的是前者。“自估”使員額提議權和論證權掌握在自己手中，中基層人民法院當然贊成。對高級人民法院而言，無論“自估”或“他估”均不影響員額調劑決定權，可能受到影響的是司法行政事權的成本和效果。“他估”存在高級人民法院為之和委托第三方為之兩種可能的方案。第一種方案增加高級人民法院負擔，測算結果沒有比較優勢。第二種方案也存在缺陷：一是可能發生的第三方代理人機會主義風險不亞于中基層人民法院“自估”可能發生的道德風險。二是是否存在勝任第三方以及能否有效選任第三方均存疑。因此，對高級人民法院而言，“自估”是更為穩健的方案。

（三）改造員額測算的必要性

員額測算的對象是法官，開展主體以及應用場域是法院，所需背景假設是審判權合理運行，由此形成相對封閉的員額測算知識生產和實踐格局。不單法學界以外對員額測算幾無關注，法律職業群體內部也較少涉獵①。員額測算的封閉性容易造成思維藩籬和立場束縛，知識供需主體混同致使知識供給一側動能不足②，最終陷入員額測算知識的需求疲軟與供給短缺互為因果的不良循環。本次司法改革的目標之一是去行政化，對法院自管司法行政事權做進一步剝離是必然要求③。員額制本身便負有帶動司法機關去行政化的使命，作為司法行政事權的員額測算涉及增量資源調配，從性質而言本不適合法院自行管理。然而，針對員額測算事權目前采取的是審判機關自管模式，作為手段的員額測算反而成為法院增量自管司法行政事權，此等實然與應然目標產生悖反。員額測算從法院事權中剝離這一觀點符合司法制度和行政管理的一般原理，可考慮以此為前提討論員額測算制度的改造和完善。

四、員額測算的展望

員額測算知識生產和知識應用的封閉性應當打破，員額測算作為增量資源調配屬性的司法行政事權應當考慮從法院自管事權中剝離④，員額測算的事權架構、知識應用模式以及知識供給升級宜作優化考量。

（一）理想的員額測算事權架構

員額測算從法院事權中剝離后置于何處，牽涉到司法行政管理制度選擇問題⑤。一種思路是黨委、人大保留重大司法行政事項決策權基礎上，再設立專門委員會接納法院剝離的具有專業性質的司法行政事權，目前設立的法官遴選、懲戒委員會即為此種性質機構。若遵循一事權一委員會模式，則針對員額管理事權可考慮增設法官編制委員會。在此基礎上構建“黨委（領導機構）——人大（表決機構）——法官編制委員會（咨詢機構）——法院（執行機構）”的員額測算（法官編制）事權組織架構（見表1）。員額測算五年一次為宜，與“四套班子”及“兩院”換屆同步。通過上述事權重置，各級人民法院均需對本院所需員額進行初步測算，將現在高級人民法院實際行使的省內員額測算核定權力（實為決定法官編制的人事權）收回至黨的機關和權力機關，并設專門咨詢機構進行專業把關，如此可進一步推動法院去行政化，特別是進一步解決各界普遍擔憂的人財物省級統管后高級人民法院司法行政權力過度集中問題。

（二）員額測算知識應用方向——標準化

開展員額測算是為了在法官人力資源配置中獲得最佳的數量和比例方案，全國四級法院每經過一段時間便需要重新組織員額測算以適應情勢變化。落實到員額制運行上的員額測算脫離純粹知識屬性，轉變為公共部門人力資源管理決策及執行行為，此時的員額測算具有追求秩序、重復發生、考量效益的特點，十分適合納入標準化管理①。2017年2月，國務院通過的《標準化法（修訂草案）》將標準分為強制性標準、推薦性標準和團體標準、企業標準，將團體納入標準化主體②，這為員額測算納入國家標準化體系提供了機遇，員額測算標準的制定主體、所屬類型具備了討論空間。因此，可考慮中國法官協會牽頭制定社會團體標準性質的法官員額測算規程（標準），供全國法院測算員額時參照使用，只有適用標準方法測算的結果才可作為申報員額的有效依據。通過對邊際效用明顯沒有比較優勢的員額測算方法在實際應用上加以出清，保證測算真正對員額決策有所助益①。

（三）員額測算知識生產的進化

員額測算對學科交叉應用的需求與法院系統相對封閉的知識儲備之間存在矛盾，如何緩解這種緊張關系是完善員額測算機制面臨的問題。法院和未來可能成立的法官編制委員會應加強與高等院校、科研院所、企事業單位的合作，組建以司法制度學人才為基礎、以相關學科人才為補充的復合研究團隊開展測算，測算過程中需要進行的特殊事項還可考慮委托第三方專業機構完成。員額測算還應廣泛吸收互聯網、大數據、人工智能的最新成果，由最高人民法院統一開發工作量計算軟件用于員額測算的時機已較為成熟②。此外，員額測算應考慮員額制改革中異化情形的應對③。若無法改變院庭長當然入額以及員額篩選機制部分失靈，則需要考慮對正常測算結果進行上浮修正，以保證測算結果的有效性。

作為推行員額制運行的必要工具，員額測算有著知識和事權的雙重面向。要想實現人民法院去行政化和審判職能純粹化的司法改革目標，以及實現員額管理開放性和科學性不斷提升的效果，既要改進員額測算的知識生產和知識應用，也要把員額測算從法院自管事權中全部或部分剝離，現行員額測算機制宜做通盤而漸進的改良。具體而言，調整員額測算事權架構涉及司法行政制度變革，屬于頂層設計范疇，需要國家治理系統中處于核心地位的黨的執政系統和人大系統[17]作出制度安排。而員額測算知識應用標準化以及知識生產不斷進化，可依托現有事權架構實現。作為事權的員額測算調整可“大膽假設，小心求證”而謹慎緩行;作為知識的員額測算在知識應用上嘗試標準化具備現實可行性，在知識生產上追求進化的腳步則應馳而不息。

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（責任編輯：苗政軍）