高技能形成模式的制度共性與差異

□李玉珠

技能是一個國家經濟增長的重要引擎之一，技能形成是一個既關乎技術技能人才培養制度構建與完善，又關乎國家、企業、教育之間合作制度構建與完善的宏觀戰略問題。西方學者在研究資本主義多樣性時，發現有的國家進入了“高技能形成”模式，高工資、高技能，經濟發展速度較快；有的國家進入了“低技能形成”模式，低工資、低技能，經濟發展緩慢。高技能形成模式是如何形成的，其有哪些制度共性與差異，對這一問題的研究，對我國從高技能形成模式的制度共性中借鑒經驗，構建推動我國經濟發展的技能形成模式，具有一定的理論價值與現實意義。

一、高技能形成模式的內涵

在政治經濟學研究視野中，技能意味著經濟收益，技能對國家經濟增長具有絕對的核心作用[1]，技能與生產力之間存在密切的聯系[2]，是生產力提高的必要條件[3]。政治經濟學家從技能對經濟增長和生產力提高的角度而言的技能，是一種整體意義上的、整個社會的技能，它包括社會個體的單個技能，但并非單純社會個體的單個技能。借鑒這種內涵，本文的技能也并非僅僅指個體意義上的私有技能，更是一種宏觀的、整體意義上的公益物品，是一種集體意義上的社會能力，是將每個人所具有的個體私有技能看成是一個整體，一種社會的財富。那么，“技能形成”就是指國家各部門（教育部門、產業部門等）以集體的方式培育社會經濟發展所需技能的體系及活動。

“高技能形成”是指一國的企業生產對技能依賴程度較高、企業員工技能水平較高、工資待遇相對較好這樣一種狀態。高技能形成模式包括德國社會合作模式、新加坡國家主導模式等。雖然都是“高技能形成”模式，但德國和新加坡的技能形成歷程與制度并非完全相同，德國屬于“社會合作型”高技能形成模式，技能形成意在培養可攜帶的職業技能，雇主超越自身需求，以廣泛開展較大規模的培訓，由企業和工人代表組成的委員會制定國家技能標準，技能供應內容以國家技能標準為基礎。新加坡屬于“國家主導型”高技能形成模式，國家在技能形成中的作用非常重要，國家將技能形成政策與經濟發展各個時期的特殊需求緊密聯系，不但控制著有技能的勞動力的市場供應，而且通過工業和行業發展政策控制著技能的需求。國家將技能需求與技能供應高度的聯系在一起，以使經濟朝著預期軌跡發展，技能勞動力為經濟發展階段的特殊需求，在一定程度上也是被預先確定了的。

本文具體分析德國和新加坡高技能形成模式的利益相關者的行動選擇與利益沖突，并在具體的制度層面：誰投資、誰提供、誰評價、誰使用、合作制度的發展情況五個方面深入研究，探究其制度共性與差異，為我國技能形成制度的構建提供參考。

二、高技能形成模式的共性

（一）共同的關鍵行動者：政府、雇主、工會

在德國和新加坡技能形成模式變遷中，有著共同的關鍵行動者，即政府、雇主、工會，三者在德國和新加坡的技能形成中起到了關鍵作用。

1.國家政府的介入與推動。作為關鍵行動者之一，國家政府在兩國技能形成中的作用巨大，保障了技能形成的持續性和方向性。對比兩國高技能形成模式的演化歷程，可以清晰發現，德國和新加坡技能形成模式的發展，均經歷了集中式的“國家介入”階段。在德國，國家政府的“集中式介入”是在二戰以后。二戰后，國家政府通過了一系列法案：《職業教育法草案》《職業培訓法草案》《聯邦職業教育法》等，這些法律的出臺，以及法律的強制力，保障了國家對職業教育的影響力，為職業培訓提供了一個統一的法律基礎，并強化了國家對職業教育的監管。在國家政府集中式介入時期，德國技術工人及工會被納入技能形成的管理結構中、工資協商制度在國家層面上被確定下來，建立了職業資格框架、統一的職業資格認證制度、責任共擔的技能投資制度。國家介入使得德國的技能形成制度以一種集體主義的模式，正式地、完整地建立起來。在新加坡，國家政府的強力介入是在1973年石油危機之后。經歷石油危機，新加坡的經濟發展面臨重重困境，為擺脫困境，新加坡經濟發展的轉型升級問題迫在眉睫，為了快速、有效地實現經濟發展的轉型升級，政府采取了強有力的手段：新加坡政府實施了提高工人工資的計劃，規定“凡員工工資在750 新元每月及以下的企業，必須繳納工人工資4%的稅收，政府將這些稅收作為技能發展基金（Skill Development Funds），以作為提高職工技能的培訓費用”[4]；實施了一系列人力發展計劃，成立職業和工業訓練局。新加坡的技能形成，從一開始就有國家的影子，其發展壯大，更是在國家政府的強力推動下實現的，國家通過實施各項政策來確保職業教育的發展適應產業發展的需要。

從德國和新加坡技能形成模式的演化歷程中可以發現，在兩個國家中，國家政府在技能形成中的作用一直沒有消失，只是在開始都表現得沒有那么強硬，但在面臨市場調節失靈的情況下，兩國的技能形成制度均在國家的強力實施下得以延續和壯大。兩國國家政府在技能形成中均衡各方力量，避免了因為各方力量的失衡而造成的技能形成不可持續的弊端。兩國政府還非常重視引導技能形成的發展方向，盡管現在德國政府在技能形成制度中的作用又弱了下來，但技能形成體系發展的方向一直由政府引導著；而新加坡技能形成的發展方向從一開始就是由國家政府主導的，至今如此。由此可見，國家政府對兩國技能形成制度的發展起著重要推動作用，在高技能形成模式的發展中不可或缺。

2.雇主的積極作用。在兩國的技能形成中，雇主作為關鍵行動者起到了積極作用。在德國，雇主雖然在技能投資、技能培訓管理權、技能培訓內容、技能工資等多方面都與政府、工會、學徒發生了沖突，但其終究是從長遠利益考慮，與政府、工會、學徒達成了妥協，尤其是與工會和學徒達成了跨階級的聯合，雇主和學徒之間達成了可信任承諾關系，雇主支付學徒津貼并為學徒繳納各種保險；學徒接受較低的工資，并且要為企業服務一定的時間，學徒以低工資的形式分擔雇主的培訓成本，這種跨階級的聯合避免了技能形成的企業短期主義行為和個人短期主義行為，使德國走上了高技能、高工資、高附加值的高技能形成路徑。在新加坡，從表面上看，企業采取何種生產方式一直是由政府操控著，企業只是按照政府的要求來進行產業轉型升級，并完成向高附加值生產方式的轉換，但其實質是，新加坡的本地企業與政府是“利益一致”關系。新加坡最主要的商業家和企業家來自于政府官員，在政府企業中，官員的升遷是根據其所管理企業的利潤高低而確定的，新加坡這種企業與政府之間的“利益一致”關系，使企業能夠與政府一起共同致力于人才的培養與經濟的發展。所以，雖然在新加坡技能形成模式變遷中，也曾出現過政府與企業、企業與工會之間某些利益沖突，但終究因為其“一致利益”而得到平衡。

3.工會職責的不可或缺。工會同樣是兩國技能形成模式變遷的關鍵行動者之一，在兩國的制度變遷中，工會都起到了很好的輔助與促進作用。德國工會在技能培訓管理權、培訓內容、技工工資和學徒津貼中起到了積極的作用，“一戰期間，工會組織就職業培訓問題進行了內部討論，有些產業和地區雇主和工會達成協議：共同管理學徒培訓。”[5]1969年德國《聯邦職業教育法》出臺以后，工會的學徒培訓管理權以法律的形式確定下來。另外，工會還經常與雇主或企業組織就學徒的工資及待遇問題發生沖突，為學徒爭取一定的權益。正是工會的輔助和促進作用，使得德國技能形成模式朝著有利于學徒和技工的方向發展，而非僅僅是企業利益的代言。在新加坡，工會與政府是一種共生關系，政府賦予并保障了工會的權益。1959年，新加坡政府制定了《行業工會法》，規范了行業工會的活動，以使他們的行動與人民行動黨的政策相互協調，逐步建立了工會與政府的共生關系。之后，又制定了《職工修正法》《雇傭法》《工業關系修正法》等法律來保障工會的權利。在新加坡，一方面，工會有能力配合國家的發展政策，在一定時期，保證學徒和技工接受較低的工資，維持工業生產，以實現國家的崛起；另一方面，工會實施了有效措施迫使雇主實施培訓，最終形成了新加坡勞資政三方的合作關系。

（二）高技能形成模式的制度構成共性

在技能形成模式的制度構成中，高技能形成的德國社會合作模式和新加坡國家主導模式具有很多相似性：均有穩定的投資來源、技能供應內容均與產業發展需求密切相關、技能工人的工資待遇均有保障且能體現技能水平的差異、均具有高效的社會合作制度，如表1所示。

1.技能形成的穩定投資來源。德國和新加坡的技能形成的資金充足，不論是企業投資，還是國家投資，兩國政府均建立了穩定的資金來源保障機制。德國對職業教育的投入主要基于一套復雜的財政制度，提供職業教育資金的相關方包括政府、工會、理事會、協會、企業、學徒等，以政府、企業和學徒的分擔為主。其中政府的投入主要是通過聯邦教育與研究部、聯邦經濟與技術部、聯邦就業局、各州就業教育經濟部等部門來實現，一般通過對職業學校的投資和技能培訓項目的方式實施。學徒以接受較低學徒津貼的方式承擔培訓成本，而學徒在企業進行的培訓由企業直接投資。這種資金來源多樣，且分配明確的投資方式，保證了德國技能投資的穩定性。在新加坡，技能形成的投資主要是通過政府稅收的形式實施。新加坡建立了“技能發展基金”，要求企業將一定比例的職工工資存入“發展基金”，作為企業培訓職工教育的專款。雖然在技能發展基金征稅的比例上會根據經濟發展狀況做出調整，但這種稅收足以為技能培訓提供穩定的資金來源。此外，政府還會通過一些項目來投資技能，保障了技能形成有充足的資金。另外，德國和新加坡技能投資中企業的大幅度占比，不但保障了技能形成與發展的資金來源，而且保障了技能培訓中企業的積極參與。

2.技能供應內容與產業發展需求密切相關。德國和新加坡作為高技能形成模式國家，在技能形成中都實現了技能供應與需求的吻合，做到了產教密切合作。德國通過雙元制的學徒培訓使得技能供應與需求一致，雙元制培訓的內容，均是企業間、行業內部的可遷移技能。技能供應的內容、技能種類、教學規范等均由工會、雇主、行會等協調而定，三方的協商保證了技能供應與技能需求的一致[6]。新加坡通過國家引導技能需求、國家保障技能供應的方式使得技能供應與技能需求同步發展。新加坡的技能供應內容一直是與產業需求密切相關的，政府依據經濟發展政策制定職業教育政策，依據經濟發展的當前和未來需求而培養人才，政府不僅掌握著技能的供應，同時也控制著技能需求，技能供應與需求在政府的規劃層面就已經實現了協調一致。技能供應與技能需求的協調一致，是兩國技能形成制度有效服務經濟發展、提高國力的基本保障，是技能形成制度的關鍵。

3.技能評價制度均以技能水平認證為主。高技能形成模式的德國和新加坡都非常重視技能資格認證，建立了各自有效的技能評價制度。德國的技能資格認證制度旨在對學徒的技能水平進行考核和評價，合格者獲得相應的技能資格證書。技能資格證書依據行業要求和標準進行更新，能夠滿足企業的需求。新加坡的技能評價制度主要以教育證書為主，但新加坡的教育證書，除了反映持證者的教育經歷外，還能反映持證者的技術水平。新加坡將教育證書與行業標準和需求建立最大程度的關聯，以滿足行業企業的需求。這兩種證書均是與行業標準和需求密切聯系的，均是一種能夠對受教育者技能水平進行認證的證書，即一種技能認證證書。

4.技能工人工資待遇有保障且能體現技能水平的差異。在兩個高技能形成模式國家中，其技能使用制度均保障了技能工人的工資待遇，并且這種工資待遇能夠體現出技能水平的差異。德國實施技能工資制度，建立了行業和企業兩個層面的工資協商制度。在行業層面，集體工資協商制度由雇主協會和工會達成，技能工人的基本工資在每個行業中均與雇主綁定在一起，即在行業內，每個企業的基本工資幾乎相同。企業層面的協商是一種補充，是非法律層面的，但也對技能工人的工資具有保障作用[7]。德國的技術工人工資比非技術工人工資高出11.8%[8]，技能工人的技能水平越高，其工資也就越高。這種工資差異，鼓勵德國工人提高自己的技能，以獲得更高的工資待遇。在新加坡，工資待遇一直是國家調控生產的一種工具，在工業化初期階段，國家通過提供各種福利政策，使工人甘愿接受較低的工資。在經濟轉型升級時期，新加坡為了促使企業生產高附加值的產品，提高了工資，產業間的收入狀況不斷變化，專業、技術及相關工人的工資待遇更高，激發了企業和員工參與培訓的意愿。德國和新加坡技能工人工資待遇的保障性制度是技能發展不可或缺的制度。技能工人是職業教育人才的未來歸宿，其工資、待遇有保障，職業教育的學習者才有技能學習動力，職業教育人才才有出口。

表1 高技能形成模式的共性與差異

5.社會合作制度有效。作為高技能形成模式國家，德國和新加坡的技能形成都有社會合作制度的推動。社會自治是德國國家治理的重要方式，政府將職責下放給社會組織，以實現對事務的管理。德國的社會合作傳統在職業教育領域非常強大，各個社會合作者共同致力于職業教育的持續發展。其中起關鍵作用的包括政府、企業、行業、工會。這四者在集體協商制度下，形成了一種協同合作關系，共同保障雙元制培訓的有效性。新加坡的技能形成，以其鮮明的政府主導作用而著稱，是一種國家統合的合作制度。國家層面的合作在新加坡的各方面發展中都已經成為一種國家的意識形態，在社會各團體之間，以及社團、國家之間形成了一種凝聚精神。這種凝聚精神促使各團體協同合作，為國家制定的目標而奮斗。新加坡技能形成的需求由國家政府部門——投資委員會來預測，由貿易和工業部核對，二者共同規劃國家的人力資源發展圖譜，預測國家未來發展的基本技能需求。經濟發展局將國家人力資源發展規劃轉換成技能目標，專業和技術委員會將技能目標分解成教育機構的教育目標，并將工業和貿易發展需求與職業教育和培訓體系發展之間的聯系制度化，確保技能供應與需求一致。總之，在新加坡，國家政府的各部門機構協同合作，共同促進本國的技能形成。

三、高技能形成模式的差異

德國和新加坡雖然都為高技能形成模式國家，但是其技能形成模式也存在差異：技能評價證書不同、技能供應主體不同、社會合作的方式也存在差異。

（一）技能評價證書形式不同

在德國的技能形成模式中，技能依賴型企業在技能資格認證制度的建設中起到了非常關鍵的作用，技能依賴型企業非常重視技能資格認證權，并在一定歷史時期為獲得技能資格認證權而與手工業企業進行斗爭。在德國企業看來，技能資格認證權及技能資格認證制度非常重要，經過多年的斗爭與妥協，最終形成了現今德國技能資格認證制度。目前，德國的技能資格認證制度由行業協會等中介組織實施，考核與評價的核心是技能水平，獲得技能資格證書能夠保證學徒在未來就業中具有好的前景。

新加坡的技能評價制度主要以教育證書為主，然而，不同的是，新加坡的教育證書，除了反映持證者的教育經歷外，還能反映持證者的技術水平。這種教育證書是與行業標準和需求密切聯系的，是一種技能認證證書。同時，此證書在制度上保障了職業軌的學生與學術軌的學生具有同等的發展通道，保障了技術工人職業成長道路的暢通[9]。

（二）技能供應主體差異

在技能供應主體上，德國和新加坡存在著顯著的不同，德國以企業供應為主，職業學校為輔；新加坡卻建立了較為完善的職業學校教育體系，技能供應主體以職業學校為主，以企業為輔。德國以企業直接承擔培訓的方式來實現職業教育和產業發展的密切結合，而新加坡通過企業參與人力資源發展預測與規劃的方式，幫助學校確定未來的技能需求，進而實現技能需求與技能供應的結合，二者殊途同歸。

由此可見，是以職業學校為供應主體，還是以企業為供應主體并不影響一個國家的技能形成與發展，關鍵在于技能供應內容與技能需求的匹配度，匹配度越高，技能形成與發展越順暢，匹配度較低自然會影響技能形成與發展。

（三）社會合作方式差異

雖然德國和新加坡都形成了有效的社會合作制度，但兩個國家的社會合作方式卻是迥異的。德國是一個依賴社會自治的國家，在其技能形成模式中，主要是社會統合的社會合作制度，社會合作者通過自愿性原則協同合作，共同進行技能培養。

在新加坡，卻形成了國家統合的社會合作制度，在技能形成的關鍵行動者的利益協調中，國家起到了關鍵作用，國家制定目標，各關鍵行動者共同為之奮斗。

可見，社會合作制度對技能形成至關重要，但社會合作方式可以是多樣化的。

四、比較結果與啟示

（一）比較結果

在兩種模式不同的高技能形成國家——德國和新加坡，其技能形成存在共性：技能形成模式變遷中利益相關者力量均較為均衡，且其存在政府、雇主、工會三個共同的關鍵行動者；技能投資制度均為責任共擔且來源穩定的投資制度；技能供應內容均與產業發展需求密切相關；技能評價制度均是一種技能水平的認證；技能工人的工資待遇均具有保障；均具有有效的社會合作制度。

德國和新加坡同為高技能形成模式，除了具備技能形成與發展不可或缺的制度保障之外，在具體形式和個別制度上也存在差異：在技能評價證書的形式上存在差異，德國為技能資格證書，新加坡為教育證書；在技能供應主體上存在差異，德國技能供應以企業為主，新加坡技能供應以職業學校為主；在社會合作的方式上存差異，德國為社會統合的合作制度，新加坡為國家統合的合作制度。

（二）啟示

高技能形成模式的共性代表了一定的普通意義：國家政府制度保障、社會保護、發展引導不可或缺；技能形成中利益相關者力量均衡，各方才有博弈的可能，協商才能達成；技能投資責任共擔，技能形成方有穩定的資金來源；技能供應與技能需求相互匹配，技能形成方能有效；對技能水平的評價才是有效的技能形成評價方式；技能工人的工資待遇有保障，職業教育才有吸引力；社會合作制度對技能形成不可或缺。

高技能形成模式國家差異意味著：第一，以職業資格證書作為對學徒或學生評價，還是以教育證書作為對學徒或學生的評價并不重要，重要的是最終形成的技能評價制度屬于一種技能水平認證制度、技能評價標準與行業企業標準與要求相符；第二，不論學校為主的技能供應，還是以企業為主的技能供應均可以實現有效的技能形成與發展，關鍵在于，學校與企業只有責任共擔、共同努力，技能供應與技能需求才能匹配，技能形成才能有效；第三，社會合作對技能形成至關重要，但社會合作的方式可以是多樣化的。

1.國家保護：高技能形成的保障。在高技能形成的德國和新加坡，國家保護都起到了積極的作用，尤其是國家的人力資源保護和就業保護，對技能形成來說不可或缺。人力資源保護是為企業雇用員工提供保護，使雇主不會面臨同行業間惡意“挖人”行為的威脅，減少企業承擔職業教育的外部性。就業保護是對技能人才的保護，是技能人才就業的有力保障。

2.利益相關者的力量均衡是形成有效的利益協調機制的基礎。在技能形成模式變遷中，利益相關者力量的均衡，是形成有效利益協調機制的基礎；利益失衡，技能形成模式的發展也會失調。力量均衡才有對話、互動可言，力量均衡才有博弈的可能性。在德國的技能形成模式變遷中，政府、雇主、工會、行會的力量幾乎是均衡的，沒有哪一家獨大的局面，因此，可以形成雇主與工會的跨階級聯盟，可以形成多元的社會合作制度。在新加坡的技能形成模式變遷中，國家政府雖然具有主導力量，但也均衡了雇主和工會的力量，形成了勞資政三方的協作，這種三方協作使得新加坡的技能形成不是單純為個人服務的，也不是單純為企業服務的，而是為國家經濟的整體發展服務的。因此，利益相關者的力量均衡是形成有效的利益協調機制的基礎。

3.技能形成的基本制度不可或缺。責任分擔的技能投資制度是技能形成長久之道，作為高技能形成模式的國家，德國和新加坡均形成了責任分擔的技能投資制度，這是技能形成能夠長期穩定發展的必然要求。技能供應制度的完善與有效是技能形成的基本要求。技能供應體系完善，不管是以企業為主的技能供應體系，還是以職業學校為主體的技能供應體系都應是完善的且上下貫通、普職融通的，這樣才有利于技能人才的多元化選擇。技能供應內容應與技能需求密切匹配，只有技能供應與技能需求密切匹配，技能形成才能極大促進經濟增長。技能評價制度應以技能資格認證制度為主，技能資格認證制度才是適合技能人才的評價制度，才能保證技能人才在就業市場中的優勢。不同的國家國情不同，在不具備實施職業資格認證制度的國家中，應實施能夠發揮技能水平認證制度作用的其他制度安排，體現技能人才評價的特殊性。另外，技能資格認證制度與行業標準、要求相匹配才能滿足企業的需求。技能使用制度公平，技能人才的出口才有保障。公平的技能使用制度應該具有國家的雇用保護和就業保護，或者具有實現雇用保護和就業保護的工資協商制度。沒有公平的技能使用制度，技能人才的地位與待遇得不到保障，國家的技能形成不可能獲得穩定、長久的發展。社會合作制度是技能形成的必然要求，社會合作制度完善，技能形成才能順暢發展。