地方政府融資平臺(tái)的法律風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

舒丹云珽

【摘 要】地方融資平臺(tái)在融資過程中，會(huì)因?yàn)檎吆团c政府合同之間的原因產(chǎn)生政策風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)大多表現(xiàn)為對(duì)政府的規(guī)章的違法變通，以及通過違法手段獲取貸款等。本文將對(duì)其進(jìn)行分析和提出對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】地方融資平臺(tái);政策風(fēng)險(xiǎn);法律風(fēng)險(xiǎn)

一、政府與融資平臺(tái)合同產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家宏觀政策及變化會(huì)對(duì)融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生巨大影響。一是與融資平臺(tái)項(xiàng)目相關(guān)的土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策會(huì)影響到地方融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)發(fā)展;二是銀監(jiān)會(huì)、央行等金融管理部門對(duì)商業(yè)銀行的政策變化會(huì)影響到地方融資貸款取得和展期的難易程度。以國(guó)務(wù)院辦公廳2019年1月22日印發(fā)《關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)保基金作用切實(shí)支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，《指導(dǎo)意見》明確政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)作的“四個(gè)不得”等。

（一）國(guó)家對(duì)PPP模式的限制

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》財(cái)金（2014）113號(hào)文、財(cái)金〔2015〕57號(hào)、財(cái)金〔2016〕32號(hào)文明確規(guī)定：“地方政府不可對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，不得通過保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)保基金作用切實(shí)支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導(dǎo)意見國(guó)辦發(fā)〔2019〕6號(hào)》也重申這一點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（ppp）工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》，規(guī)范的ppp項(xiàng)目形成的中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱形債務(wù)，但其列舉了七類PPP項(xiàng)目的不規(guī)范操作行為。

（二）國(guó)家對(duì)引導(dǎo)投資基金“明股實(shí)債”的限制

《政府投資基金暫行管理辦法》財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)文、《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào)）規(guī)定：地方政府在參與設(shè)立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等各類基金時(shí)，不得向其他出資人承諾最低收益，不得承諾回購(gòu)其他出資人的投資本金，不得承諾承擔(dān)其他出資人投資本金的損失。因此融資平臺(tái)不顧“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的法律規(guī)定，自行設(shè)定投資方受償順序，會(huì)違反該政策。

二、融資平臺(tái)與銀行融資產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)

由于地方融資平臺(tái)的政府背景，為其帶來融資便利的同時(shí)也為其帶來了法律風(fēng)險(xiǎn)。一是作為地方政府融資平臺(tái)貸款的常見擔(dān)保質(zhì)押形式，政府信用擔(dān)保、土地收益擔(dān)保和收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等，都缺乏法律層面的支撐，擔(dān)保和抵質(zhì)押的有效性流于形式。所以，地方財(cái)政擔(dān)保存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。一旦地方政府在融資平臺(tái)公司出現(xiàn)還款困難時(shí)，不履行自己的還款承諾，那么銀行將無法憑借承諾函走司法程序要求政府還款。二是地方融資平臺(tái)以收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保從銀行貸款，多數(shù)情況下也會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。所以地方融資平臺(tái)作為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，它從銀行融資完全是市場(chǎng)行為。當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺(tái)違約時(shí)，政府出具的還款承諾或是擔(dān)保措施發(fā)揮不了作用，融資平臺(tái)貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)也將大大增加。地方融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)過程中常見法律風(fēng)險(xiǎn)類型如下：

（一）政府信用擔(dān)保的法律與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)擔(dān)保貨款大多是由地方政府、人大或政府相關(guān)部口作為擔(dān)保人，出具相應(yīng)的政府財(cái)政擔(dān)保函或者人大的還款承諾書，并財(cái)政收入作為第一還款來源來運(yùn)作的。這一行為顯然不符合我國(guó)《擔(dān)保法》關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為保證人的規(guī)定，不受法律保護(hù)，屬于無效擔(dān)保。同時(shí)由于中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款期限較長(zhǎng)，歷經(jīng)政府換屆，各屆政府對(duì)已開展項(xiàng)目資金的使用安排具有不確定性，會(huì)產(chǎn)生最后接手的新一屆政府不承認(rèn)舊債的賴賬現(xiàn)象。

（二）平臺(tái)責(zé)任不明的追溯風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)作為從商業(yè)銀行融資的法人主體，對(duì)籌集到的用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目資金進(jìn)行管理。但地方融資平臺(tái)公司大都是國(guó)有獨(dú)資公司，法人治理機(jī)構(gòu)不完善，責(zé)任主體模糊，產(chǎn)權(quán)不清晰，管理不規(guī)范。這使得貸款資金的管理使用、歸還的責(zé)任主體變的非常模糊，銀行在融資平臺(tái)出現(xiàn)還貸問題時(shí)很難追溯。從組織結(jié)構(gòu)分析，地方政府融資平臺(tái)大多是以資金管理部門為主體，基本沒有實(shí)體運(yùn)作，公司高管人員和主要業(yè)務(wù)人員多由政府有關(guān)部門人員兼任或由政府部門指派;從資本來源分析，融資平臺(tái)的資金來源通常是政府注入的財(cái)政資金、存在法律瑕疵的土地有權(quán)、公共資源資產(chǎn)等;從融資平臺(tái)的盈利能力分析，融資平臺(tái)的收入主要依賴于土地使用權(quán)出讓收入或地方財(cái)政補(bǔ)收入。這些都說明，政府融資平臺(tái)在經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，甚至還有可能在貸款期內(nèi)，融資平臺(tái)的管理體制發(fā)生變化，一旦出現(xiàn)這些情況，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)策與建議

（一）建立應(yīng)急機(jī)制應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)要進(jìn)行有效的監(jiān)控，設(shè)置合理的門檻，頒布應(yīng)急處理措施。通過“新老劃斷”的處理方法，將債務(wù)進(jìn)行分別處理，避免風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散。結(jié)合地方政府債務(wù)的具體情況設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)警戒線，以平臺(tái)的各種財(cái)務(wù)信息為基礎(chǔ)，全方位監(jiān)控其在發(fā)展過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，設(shè)立融資平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債警戒線，合理控制公司負(fù)債規(guī)模和負(fù)債水平，并且結(jié)合具體情況建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制。

（二）加強(qiáng)交流機(jī)制減少政策風(fēng)險(xiǎn)

在風(fēng)險(xiǎn)管理過程中需要引進(jìn)民主監(jiān)督機(jī)制，全面借助社會(huì)大眾及第三方媒體的力量對(duì)融資平臺(tái)公司的各種投融資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，要建立完善地方投融資平臺(tái)信息披露制度，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)披露的信息內(nèi)容及范圍，對(duì)地方平臺(tái)資本金狀況、負(fù)債規(guī)模、承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的基本情況、項(xiàng)目貸款情況、項(xiàng)目擔(dān)保情況以及貸款資金使用情況等，必須依法定程序予以及時(shí)披露。要有效控制融資平臺(tái)在發(fā)展過程中風(fēng)險(xiǎn)，建立由多方參與的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和風(fēng)險(xiǎn)控制體系，降低融資平臺(tái)公司在發(fā)展中發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性以及風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響。同時(shí)融資平臺(tái)公司要透明貸款支用，加強(qiáng)貸后管理，完善平臺(tái)對(duì)客戶的名單制管理制度，嚴(yán)格把控客戶準(zhǔn)入門檻制度。

（三）內(nèi)部聯(lián)動(dòng)防范政策風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控過程中需要建立內(nèi)外部審計(jì)系統(tǒng)，結(jié)合內(nèi)部設(shè)計(jì)和社會(huì)第三方審計(jì)來及時(shí)發(fā)現(xiàn)融資平臺(tái)公司在發(fā)展過程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，通過科學(xué)合理的分析得出導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的主要原因和因素，并且提出各種對(duì)策和建議來防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（四）積極推動(dòng)與銀行交流合作機(jī)制應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

一是地方融資平臺(tái)在向銀行舉債時(shí)，應(yīng)當(dāng)量力而行，堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用原則，不能以虛構(gòu)買賣合同，隱瞞自身經(jīng)濟(jì)情況等方式貸款，要嚴(yán)格按照商業(yè)銀行貸款要求提供相應(yīng)材料文件，避免因同一事項(xiàng)出現(xiàn)多次申請(qǐng)貸款行為出現(xiàn)。

二是要做好地方融資平臺(tái)貸款信息的披露工作。要根據(jù)實(shí)際建立相對(duì)完善的融資平臺(tái)貸款信息定期披露制度，以此來加大銀行對(duì)于地方融資平臺(tái)監(jiān)督，從而提高融資平臺(tái)的工作運(yùn)作的效率和降低商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步加強(qiáng)地方融資平臺(tái)與各銀行間信息的交流配合銀行在發(fā)放貸款之前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行的審批和核對(duì)，對(duì)于不合規(guī)、不合理的項(xiàng)目公司應(yīng)限期整改。

【參考文獻(xiàn)】

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