我國保險監管體制轉型困境

馮莉婷

【摘 要】由于保險行業的負債性以及風險牽涉范圍的廣泛性，保險監管制度是保險行業健康發展不可或缺的制度。在國際保險監管逐漸加強償付能力監管而放松市場行為監管的趨勢下，我國也在不斷完善償付能力監管制度。但是，我國仍未放松對于市場行為的嚴格監管。本文將結合各國保險監管制度，以及我國國情分析我國堅持嚴格市場行為監管的合理性，并對平衡兩種監管方式提出建議。

【關鍵詞】保險監管;償付能力監管;市場行為監管

一、緒論

近些年來，我國的保險業發展突飛猛進，根據我國保險行業協會所公布的最新數據：我國2018年1-2月保險業保費收入達97034372.62萬元，資產規模達到近17.9萬億元，保險行業取得了顯著的成績。但保險業具有特殊性，保險合同簽署后先由投保人交付一定的保費，當保險標的發生合同所約定的保險事故時，保險人才負責按合同約定支付保險金，在保險事故發生前的期間，大量的保費就處于閑置狀態，保險公司如何運用這筆閑置資金就關系到每一個投保人的利益。由此可知，保險市場的運作模式具有較高的風險，在保險產品深入到生活的方方面面的現代社會，保險市場所固有的不可預測性對于廣大的群眾而言蘊藏著巨大的風險，保險業關乎著每一位消費者的利益，因此保險監管有其存在的必要性。我國保險行業監管框架經歷了從傳統以市場行為監管為主，過渡到市場和償付能力監管并重，再到以償付能力監管為核心的發展過程，尤其“中國第二代償付能力監管體系”的出臺，代表我國加強了對保險公司償付能力監管，再經2018年銀監會和保監會的合并成立中國銀行保險監督管理委員會，與我國以風險監管為導向的償二代體系相協調，進一步加強了對于保險行業的有效監管。

我國的保險監管框架雖初具雛形，但在體系上仍處于初級階段，在向償付能力監管核心建設中需要協調其他的監管方式，目前出現的問題之一是由市場交易行為監管轉變到償付能力監管后，對于市場交易行為的監管是否放松，如果需嚴格監管對于行政資源是否是一種浪費，對于償付能力監管和市場監管的協調問題需要結合我國特殊的市場環境進行考量，考察我國保險行業實際情況后才能制定出最適合我國保險市場環境的制度體系。

二、我國的償付能力監管與市場行為監管現狀及存在問題

（一）我國償付能力監管現狀

我國第一次明確償付能力的概念是在1995年制定的《保險法》中，至1998年保險監督管理委員會成立我國才正式開始償付能力監管。從2003年開始我國第一代償付能力監管體系逐漸形成，對償付能力的評估、報告、管理和監督四個方面進行了具體的規定。為了進一步加強償付能力監管，更加有效地提高行業防范風險的能力，中國保險監管委員會于2012年3月29日公布了《中國第二代償付能力監管制度體系建設規劃》，代表我國償付能力監管體系建立的進一步推進，2015年2月，中國保監會發布了“中國風險導向的償付能力體系”17項監管規則以及過渡期實行方案，標志著我國保險業償付能力監管進入了新的階段。與第一代償付能力監管體系相比較，第二代償付能力監管體系不再側重定量監管和規模導向等靜態方式觀測，而將償付能力框架采用資本充足要求、風險管理要求、信息披露要求三大支柱，以風險為導向的動態監管模式。并且新體系不僅體現了風險管理導向，更體現了價值管理體系，以此來推動我國保險資金運用市場化改革，對保險公司的投資理念、投資策略等產生深遠的影響。中國銀保監會于2008年7月26日發布《2018年度保險機構SARMRA評估、公司治理評估、資產負債管理能力評估工作方案》進一步細化保險機構償付能力風險管理能力工作細則，使得償付能力監管工作能更好地開展。

（二）我國市場行為監管現狀

在我國償付能力監管加強的同時對于市場行為的監管也沒有放松，2017年4月28日，中國保監會發布《關于強化保險監管打擊違法違規行為 整治市場亂象的通知》，針對保險行業亂象，集中體現的部分機構資本失實、治理失效、營銷盛行等方面保監會決定從嚴整治、從快處理、從重問責。在保險產品管理方面，通知第四條指出要著力整治產品不當創新，堅決清退問題產品;在銷售行為方面，第五條指出要集中整治保險公司、保險中介機構以及保險從業人員欺騙消費者、隱瞞與保險合同有關的重要情況、夸大保險責任或保險產品收益等誤導信息;在監管手段方面，監管部門會充分利用現場檢查和非現場監管手段，對重大違法違規的保險機構實施更加嚴格的監管、更加嚴厲的處罰、更加嚴肅的問責等。

雖然我國對于市場行為的監管整體仍為嚴格控制，但是，國家開始嘗試對于部分市場行為的放松監管。保監會于2018年5月29日發布了商業車險自主定價改革試點地區費率方案報送的有關通知，決定在選定試點地區的各財產保險公司可以自主制定費率方案，基準純風險保費、無賠償有待系數和交通違法系數費率調整方案應參照中國保險行業協會擬定的費率基準執行。附加費用率預定不得超過35%，附加費用率預定為35%的財產保險公司不需要解釋說明，附加費用率預定低于35%的財產保險公司應進行解釋說明。說明國家在不斷意識到過多的監管會抑制保險公司的創新積極性，嘗試放松對于保險產品的市場監管。

（三）多頭監管存在的問題

1.監管力量平衡問題

我國目前保險監管的法律規則在加強以償付能力監管為核心的建設同時，也強化了對市場行為的監管力度，對我國的保險市場進行多方監管，較好地保證了保險市場的運轉。但是，我國保監會的行政審批仍然過多。雖然銀保監會已出臺了對于商業車險自主定價改革，但是法律對于保險合同條款的制定、保險經營分支機構的設立、營業場所的變更仍然需要銀保監會的審批，審批的工作量大，在一定程度上會拖累保險監管機構工作重心向償付能力監管的轉移。另外，我國近些年不斷加強償付能力的改革力度，在推進償付能力監管工作深入的進程時，監管機構所需的人力、財力、物力資源也是巨大的，如果仍堅持過多的行業審批，可能造成監管力量不足，從而導致監管真空出現。

2.對市場競爭的限制

目前，我國銀保監會對于保險市場實行嚴格監管，在一定程度上規范了市場的運行，但是，過度的監管與創新相沖突。事實上，市場的自由競爭能夠激發保險企業的活力，我國目前不僅市場行為監管的側重點偏離目標而且償付能力體系也未完全建立，兩種監管方式都不夠成熟。市場行為監管在市場準入機制、保險費率等應放松的監管領域過分干預，而對于應嚴格干預的市場行為如：保險欺詐行為、保險中介機構的資質等沒有嚴格監管，導致保險市場亂象橫生。同時風險償付能力監管未能完全建立起來，對于風險公司的評估機制不夠完善的情況下，過度嚴格的市場監管仍是治理保險市場的常用手段。在我國現階段保險市場未能發展成熟前提下，市場的嚴格監管必不可少，但是市場監管有一個度，不能過分抑制企業的創新能力，并給償付能力監管機制的成熟留下空間，找到既能發揮市場資源配置的基礎性作用，又能防止市場競爭可能引發的惡性競爭行為的平衡點。

三、完善我國保險監管制度的建議

（一）協調償付能力監管和市場行為監管關系

兩種監管方式的同時運行難免會產生資源浪費的問題，此時我們需要結合兩種監管模式的特點來協調兩種方式的監管范圍。第一，償付能力監管和市場行為監管不是相互獨立的關系，更不是相互對立的關系，兩者的監管內容有交叉的部分，比如信息披露是償付能力監管的要求之一，而保險市場行為監管也需要信息披露來對保險公司的信譽、保險產品的信息透明化從而對于保險交易行為進行監管。第二，保險市場行為在某些方面可以作為償付能力監管的輔助來推動償付能力監管為核心的監管體制的建立，比如保險欺詐行為會提高投保的門檻，保險欺詐產生的主體不局限于保險公司，與保險公司交易過程中投保人的欺詐行為也會增加保險公司的成本，保險公司每年因為保險欺詐所損失的巨額資金間接地降低了保險公司的償付能力，加強市場行為的監管可以間接加強保險公司的償付能力。第三，償付能力的監管可以提高市場行為監管的效率。償付能力監管通常需要對公司的資產和負債進行評估，尤其現金流的測試能預測一個公司未來的發展情況，具有前瞻性。最有效率的市場干預不是在風險發生后對違法者進行處罰，而是在風險發生前提前預測到可能的風險，及時采取措施干預保險公司的業務行為，才能在最大程度上保護好投保人的利益。正是由于償付能力監管的建立，市場行為監管能更有效率地發揮其干預作用，節約了市場行為監管的行政資源。因此，償付能力監管和保險市場行為的監管在某些方面是互相促進的，協同兩者的共同作用可以相互促進雙方達到更好的監管作用，避免行政資源浪費的產生。

（二）細化市場行為監管制度

我國目前保險監管正處于償付能力為核心建立的過渡時期，償付能力監管體制的建立需要更多的人力、物力、財力。市場行為監管不僅需要細化而且要有所側重。根據以往市場行為監管的實踐來看，在市場監管追求效率的過程中很可能忽視公平，行政機構擁有過大的自由裁量權，在違法處罰方面出現失衡狀態。對于公眾所關注的違法事件如前海、恒大受罰就會動用自由裁量權處于頂格處罰達到短期的震懾效果，而對于保險欺詐、保險中介人員資質的監管等嚴重市場違法行為監管力度過小。不平衡的市場行為監管方式不僅不利于我國市場行為秩序的規范，也是對我國行政資源的浪費。我們需要借鑒日本、美國、英國等國家的監管制度，對監管制度進行細化，寬嚴有度。對于嚴重危害保險市場的行為，如保險欺詐、保險中介機構資質審查等實施嚴厲的監管，對于保險費率的擬定、保險機構的經營范圍等為了保護市場的活力，激發保險企業的創新可以放松對其的監管，尤其對于我國過于嚴格的市場準入機制，要適當降低市場準入門檻，讓更多的公司進入保險市場，增強市場活力。

（三）完善市場退出機制

保險機構因經營失敗退出市場，是市場競爭優勝劣汰的結果，健康的市場保險公司破產退出市場的情況很常見，但在我國出現經營不好的公司始終無法退出保險市場的怪象。在我國不斷加強償付能力監管體系建立的背景下，我國監管機構對于保險公司風險的評估、償付能力判斷會更加科學、全面，當監測到某一保險公司的償付能力不足時，市場退出機制就可以發揮其作用，讓風險較大的公司及時退出保險市場，并對于該公司所牽投保人及時給予財務上的救助，盡最大可能地保護好消費者的利益。因而，市場退出機制是償付能力監管建設的配套措施，加強對于市場退出機制的建立，才能加強對于公司償付能力的監管，保護投保人的利益。

四、總結

任何一項法律制度或政策都需要結合本國的國情以及市場發展行情來制定。我國為了保護保險市場中投保人的利益，不斷規范市場秩序，加強償付能力的監管。但是，對于市場行為的監管不能急于與國際理念接軌而完全放松監管。觀察日本、美國、英國的監管體制，他們對于市場行為雖都有所放松，但是結合本國具體的國情放松的領域有所不同，同時償付能力監管體制的建立針對的市場為相對成熟的市場。我國的保險市場雖然在短期內取得驚人的成就，但是發展的時間很短，市場欠發達，保險亂象頻繁出現。面對不成熟的保險市場，能起到激發市場活力的放松監管方式就不一定適用于本國的市場。但是，我國也要警惕對于保險市場的過度干預，保險行業雖不發達但模式為市場經濟，需要自由競爭的環境，因此我國通過在同時加強市場償付能力監管和市場行為的監管時，注意對部分市場行為監管的放松，以保持企業的積極性和創造性。隨著市場的逐步發達，我們再逐步放開對于市場的管制，讓保險市場獲得最充分的發展。

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