1+X證書制度的治理意蘊及誤區規避

閆智勇 姜大源 吳全全

[摘要]準確把握1+X證書制度的治理意蘊，對該制度的實施具有重要影響。在治理主體的價值性沖突、人才供需的結構性矛盾及師生主體發展的可持續性困境等深層矛盾三元疊加的背景下，及時出臺并實施1+X證書制度，有利于具體落實現代職業教育頂層治理機制、更加完善現代職業教育治理制度、協同改革多種職業教育治理模式、建立健全國家職業資格框架和提高現代職業院校質量治理水平。但是，在實施過程中必須注意避免頂層設計的封閉性、改革屬性的過度市場化、實施模式的培訓化、價值導向的形式化和效果維度的片面化，不斷擴大職業教育治理開放性，堅守職業教育事業公益性，秉持職業教育的育人本質，堅持質量和內涵發展路徑，促進全面發展和可持續發展。

[關鍵詞]1+X證書制度? 職業教育? 治理意蘊? 治理誤區

[作者簡介]閆智勇（1973- ），男，山西陽泉人，天津中德應用技術大學姜大源教育名家工作室，副教授，博士后。（天津? 300350）姜大源（1946- ），男，湖北武漢人，教育部職業技術教育中心研究所高等職業教育研究中心主任，教育部學校規劃建設發展中心課程建設研究院院長，天津中德應用技術大學姜大源教育名家工作室主任，研究員。（北京? 100029）吳全全（1968- ），女，北京人，天津中德應用技術大學姜大源教育名家工作室常務副主任，研究員。（天津? 300350）

[基金項目]本文系2011年重慶市教委人文社科項目“重慶市高等職業教育質量框架研究與構建”的階段性研究成果。（項目編號：11SKU12，項目主持人：何履勝）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2019）15-0005-08

當前，我國已經進入高質量發展的新時期，社會發展路徑轉變、經濟增長模式轉型、產業布局結構不斷調整、生產技術水平快速升級、人民生活需要日益增長均對我國現代職業教育體系建設提出了更高的要求。在這樣的背景下，國務院頒布《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》），提出“從2019年開始，在職業院校、應用型本科高校啟動‘學歷證書+若干職業技能等級證書制度試點（以下稱1+X證書制度試點）工作”①。這為促進現代職業教育治理體系至臻至善、大幅提升職業教育人才培養質量和水平、更加完善技術技能人才成長的配套政策、著力提高職業教育服務現代經濟體系轉型和升級的能力等提供了更加有力的政策保障。

一、1+X證書制度的背景解讀

社會發展史幾乎就是一部異彩紛呈的矛盾運動史，在各種矛盾的形成和消解過程中，及時更新和迭代政策就會促進經濟社會的繁榮和發展。1+X證書制度出臺的深刻主旨，就在于消解規模化、外延式和資源依賴的職業教育發展模式長期累積的多重疊加矛盾。

（一）治理主體的價值性沖突長久集聚

教育治理的體系設計和教育主體的治理能力之間的關系，猶如生產關系和生產力之間的關系，均是前者保障或制約后者，從而促使人們不斷追尋改革對策，力求調和二者有序而高效地發展。毋庸諱言，當前我國職業教育治理體系仍然存在不利于政府、企業、學校和社會組織等各類教育主體協同發揮治理效力的問題。首先，政府在職業教育治理結構中處于主導地位，為職業教育發展提供了絕大部分經費保障，但同時也導致其他教育主體的參與度不夠。據統計，2014—2016年，政府投入職業教育的經費百分比分別是80.53%、80.88%、80.73%②，可見政府在職業教育治理中的主導職能和優勢地位。政府在職業教育治理中的責任較重，反而影響了企業和社會組織參與職業教育治理的積極性和參與度，并最終導致這些教育主體的教育話語權和教育治理權被邊緣化。其次，政府各部門之間業務分工高度專業化，導致部門之間各自為政的局面長期存在。“職業教育的管理職責交叉、政出多門……無序競爭，資源使用效率偏低;學歷證書和職業資格證書缺乏統籌銜接，不能有效實現互轉互認……部門分割導致制度脫節，制約職業教育按規律辦學。”③最后，政策密度大而立法滯后，導致各類教育主體權益的保障制度不健全。改革開放40余年來，我國政府出臺了一系列促進職業教育多主體辦學的政策文件④，然而密集的政策投放并不能掩飾各類教育主體深度協同的孱弱。究其原因在于，我國職業教育改革和發展過程中的立法進度滯后，現存的很多職業教育法律法規的條款已經不能適應時代發展。此次頒布的《方案》，依托的還是1996年頒行的《中華人民共和國職業教育法》，這樣改革依然會出現“刻舟求劍”的風險，多元主體參與職業教育治理的法制藩籬依然需要大力消除。

（二）人才供需的結構性矛盾長期積累

在經濟新常態時期，我國職業教育長期積累的人才供給和產業經濟對人才的需求之間的結構性矛盾更加凸顯⑤，導致職業教育的貢獻率備受質疑，促使職業教育必須深化改革。當然，職業教育和產業經濟的結構性矛盾，盡管并不是職業教育單方面造成的，但確實是矛盾的主要方面。首先，長期以來，職業教育的人才培養體系以學科體系導向的普通教育類型為標桿，未能突出自身獨特的類屬特征，過分強調按照概念之間的邏輯關系和命題網絡組織課程內容和知識系統，忽視按照行動環節之間的邏輯關系和產生方式組織課程內容和知識系統，從而導致所培養的人才在工作實踐過程中的行動能力整體建構不足，人才培養的效度備受產業界質疑;其次，我國職業教育系統和產業部門之間產權制度改革的異步性，使得二者之間原本產教一體的治理架構，開始在社會主義市場經濟體制建構的過程中逐漸分軌而行，這就導致職業教育和產業部門之間漸行漸遠，職業教育只好以過去的、間接的知識和經驗作為課程內容的來源，知識體系的創新力度、速度、頻度、幅度等與產業部門的人才需求之間越來越無法接軌;最后，2008年世界金融危機以來，全球產業鏈不斷升級，新技術、新工藝、新業態層出不窮，從而導致職業教育人才培養方案的半衰期大幅縮短，人才培養要求與職業崗位需求之間的契合度越來越小。

（三）師生發展的可持續困境持久積存

長期以來，由于職業教育治理框架建設的滯后性和職業教育產權制度改革的滯后性，“職業教育機構與職業教育主體之間的供需結構性矛盾”⑥不斷積累，影響了師生的可持續發展。首先，職業教育與產業、行業和企業之間協同的程度以及合作的深度仍然不足，“專業設置與產業需求對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接”⑦的力度還不夠，學生的就業能力、就業競爭力、就業滿意度和就業對口率等仍然需要大幅度提高。隨著“產業結構調整和技術升級的步伐進一步加快，當前相對封閉的職業教育辦學模式更加難以及時追蹤產業經濟的變遷，短期內社會職業崗位的有效供給將相對不足，勞動密集型產業將不斷釋放大量低端技能的產業工人，無效的勞動力資源供給必將不斷積累”⑧，最終造成教育資源和人才資源的嚴重浪費。其次，我國職業教育辦學的封閉性特征也導致教師的專業化發展路徑不暢。僅就職業教育教師隊伍核心力量和凸顯職業教育特征的“雙師型”教師隊伍而言，其建設效果仍然難如人意。其原因在于，“雙師型”教師概念的不確定性和評價標準的缺失⑨，導致很多學校采用了“雙證書說”，以至于很多“雙師型”教師的教學專業和職業資格證書的從業方向并不相稱。近年來，產業技術升級越來越快，職業教育的專業調整越來越快，教師轉換專業和更新知識的頻率也越來越快。然而，由于職業教育治理體系的封閉性問題，教師即便參加教育部的“職業院校教師素質提高計劃”，也很難有效解決其教學技能（特別是實踐教學技能）不足等問題。

二、1+X證書制度的治理意蘊

從行文程序、頒布形式和內容主旨等方面來看，1+X證書制度是國務院牽頭，各省（自治區、直轄市）人民政府、國務院各部委、各直屬機構共同參與的現代職業教育質量治理試點改革，旨在以1+X證書制度作為改革的突破點和重要抓手，促進政府、產業、行業、企業、學校和社會組織等多元主體深度協同參與現代職業教育治理，突出職業教育的類屬特色，提升職業教育的人才培養質量。因此，1+X證書制度是職業教育質量治理的手段，而職業教育類屬特色塑造和質量提升則是1+X證書制度的最終目標。

（一）落實現代職業教育頂層治理機制

改革開放以來，通過經濟體制改革、政府機構深化改革、企業產權制度改革等手段，社會主義特色的市場經濟體制和現代企業制度逐步建立和完善。與此同時，教育領域的產權制度改革也開始喧囂起來，最集中的論點是“教育產業化”。然而，限于教育產權制度改革的理論和制度準備不足，導致這種探索產生了很多負面效應⑩。在我國，教育產權的屬性和治理結構具有復雜性：就教育產權屬性而言，由于歷史原因，我國教育系統的產權更加注重政治屬性和國家屬性，這是教育作為國家主權的具體體現11;就教育產權治理結構而言，教育領域黨的管理（黨政事務）、行政管理（行政事務）、教學管理以及學術治理（學政事務）之間的協同關系12，并非企業領域中的經濟關系那樣簡單。然而，教育系統從來就不是隔絕塵世的“象牙塔”，當前的職業教育和應用型教育更是與產業經濟密切相關。在企業產權制度改革后，產業和教育之間的關系開始逐漸疏離，為了建立能夠適應社會主義市場經濟體制的職業教育體系，國家2002年提出在國務院領導下建立職業教育工作部際聯席會議制度13，2018年調整完善為由國務院領導同志牽頭負責的國務院職業教育工作部際聯席會議制度14。但是，該制度只是職業教育頂層治理機制，還需要更加具有可操作性的手段才能夠落實。為此，國務院提出1+X證書制度，調動多個部門和多元治理主體協作和互動，從而推動國務院職業教育工作部際聯席會議制度運轉起來，以實現“良治”和“善治”的現代職業教育治理體系建設目標。

（二）更加完善現代職業教育治理制度

改革開放以來，我國的職業教育規模快速發展，職業教育制度不斷完善。特別是近年來，我國頒布并實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號）等重要文件，“產教融合、校企合作、工學結合”逐漸成為現代職業教育治理制度的核心，充分體現了產業、行業、企業參與職業教育的話語權、教育權和治理權等，并分別從宏觀、中觀和微觀三個執行層面指出了改革的方向。其中，“產教融合”主要是指第一、二、三產業和職業教育相互融合的教育模式，“校企合作”主要是指學校和企業合作的辦學模式，“工學結合”主要是指工作過程、生產過程和教學過程、學習過程相結合的人才培養模式。需要注意的是，從歷史脈絡來看，這三個層次是按照“工學結合、校企合作、產教融合”的“微觀—中觀—宏觀”次序逐漸提出來的，這表明基層的實踐探索逐漸意識到：教育改革不僅需要分層遞進，且需要各層之間的治理主體相互配合;不僅需要微觀層面的具體執行，還需要宏觀層面的全面統籌。然而，由于缺乏對三個執行層次的改革進行有效統籌、協同驅動和結果認證的科學手段，導致“產教融合、校企合作、工學結合”的現代職業教育制度仍然存在較大的完善空間。1+X證書制度的提出，可以推動產業、行業、企業、教育行政主管部門、人力資源管理部門以及各類職業教育學校等發揮合力，可以通過運用學歷證書和職業技能等級證書相結合的形式認證教育投入產出、辦學的投入產出以及教學的效果等，因而可以更好地推進現代職業教育制度三個執行層次的協同互動。

（三）協同改革多種職業教育治理模式

我國企業產權制度改革之前，機械工業部、化學工業部、煤炭工業部、糧食部等眾多部委均舉辦教育;企業產權制度改革后，各部委院校多數劃轉給教育行政部門統一管理，但是仍然保留了勞動部門主管的技工教育系統，后來勞動部和人事部進一步合并成為人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部），繼承了勞動部門主管的技工教育序列。從此，我國的職業教育系統形成了兩大協同競合且各具特色的職業教育體系，即教育部主管的初等、中等和高等職業教育（其名稱冠字多為職業高中、職業學校和職業學院、職業技術學院），人社部主管的初等、中等和高等技工教育（其名稱冠字多為技工學校和技師學院）。前者行業屬性薄弱，招收適齡學習者，并且頒發學歷證書，學歷證書不具備職業資格和職業素質水平等級的鑒證功能，需要考取社會上承認的、具有權威性的企業、行業的專業技能證書（如微軟、思科等企業技能證書），或者人社部認可的職業資格證書，畢業生面向社會就業，就業的對口率不如人意;后者行業屬性較強，既能夠頒發技工學歷證書，也能夠頒發職業資格證書，并且掌握全國職業技能的鑒定資格、用工資格和職稱晉升通道，畢業生主要面向企業就業，但是隨著職業教育整體規模的擴大，技工教育畢業生的就業口徑開始變寬，就業對口率也開始下滑，“人才的培養質量也很難適應當前社會的發展需求”15。可見，盡管從理想上來看，兩個職業教育系統之間理應是并行不悖、相輔相成、競爭性的協同關系，然而由于招考方式、資源配置、培養模式、結果認定、就業口徑等存在較大區分度，二者相互之間協作關系較弱，只好分別自成體系辦學。落實1+X證書制度，雖然不能完全改變上述兩個職業教育系統之間相對封閉的關系狀態，但至少能夠實現兩點可以預見的改革目標：第一，教育部系統的職業院校可以借助人社部和行業企業等的職業資格證書，系統地提高師生的實踐技能，從而更好地提升人才培養質量，降低就業的結構性矛盾;第二，人社部系統和教育部系統的學歷證書實現等值互認，可以增加技工院校畢業生的發展機會，從而更好地實現職業教育系統內部的公平競爭和協同競合。

（四）促進建立健全國家職業資格框架

我國通過系統化的政治、經濟、教育和文化制度等方面的革命或改革，不斷揚棄和繼承優秀文化傳統，引進和消化外國先進經驗，積累和總結社會實踐規律，逐步確立了中國特色的社會主義道路。在這個過程中，一方面，由于我國社會改革的速度和頻率越來越快，引進西方發達國家先進經驗的速度也越來越快，可消化、吸收外國經驗并形成本土化制度的步伐卻相對較慢，具體到教育領域，本土化的理論體系不健全，導致外國的教育理論體系占據了重要空間， MES，CBE，“雙元制”、學習領域課程、MOOC，AQF，NQF，EQF等外國教育理念占據了職業教育的大量資源;另一方面，隨著我國產業技術升級的不斷加快，新業態、新工藝、新知識、新技術不斷涌現，然而相應的職業資格框架卻沒有及時建立健全，在某些領域不得不依靠外國的認證體系來填補空白，以至于“《華盛頓協議》（Washington Accord 1989）《悉尼協議》（Sydney Accord 2001）《都柏林協議》（Dublin Accord 2002）等專業認證標準紛至沓來”16。長此以往，在“西方話語”籠罩之下，職業教育理論和制度的“鄉土創建”頗具難度17，且“導致我國職業教育領域‘拿來主義盛行，學術命脈‘依附他人，不知不覺中成為西方文化殖民主義的‘代理人，原始創新能力下降，中國在世界職業教育體系中的話語權被弱化”18。可見，推進1+X證書制度，不僅是國家職業資格制度建立的先期實踐基礎，同時也是在教育領域落實“四個自信”19的重要手段。當然，這并不是敦促大家盲目自信，而是要在繼續借鑒和吸收西方國家先進經驗的基礎上，傳承和發揚我國的歷史文化傳統，歸納和升華具有中國特色的現代職業教育體系建設經驗，同時借助于1+X證書制度試點工作，盡快完善國家職業資格制度，既形成我國各級各類職業教育結果和質量認定的外部保障機制，也建立起教育領域的自有話語體系，形成與外國平等交流的內部保障機制。

（五）提高現代職業院校質量治理水平

在知識密集和技術密集的社會形態中，經濟的有機構成總是在不斷升級，從而必然或多或少地引發現代職業教育質量的結構性矛盾。近年來，德國教育體系整體向學術化偏移以及學術教育向職業化漂移的現象，實際上就是德國教育質量（尤其是職業教育質量）結構性矛盾的重要表征。改革開放以來，我國在各方面均取得了重大成就，特別是經濟領域的成就最為引人注目。然而，國際政治經濟形勢的周期性波動，如1997年爆發的亞洲金融風暴、2008年爆發的全球金融危機、近年來的歐盟撕裂和美國主導的全球化進程變軌調速等新情況，促使全球經濟鏈條不斷變速換檔，加劇了我國經濟增速的劇烈波動和產業結構的頻繁調整，從而導致職業教育質量的結構性矛盾不斷深化，復雜性不斷增強：一方面，改革開放以來，尤其是企業產權制度改革以來，我國特有的政府舉辦為主和學校形態為主的職業教育體系特征，導致職業教育質量的內部性增強而外部性不足，長期以來難以激發社會力量參與職業教育的活力;另一方面，產業結構調整和經濟轉型升級頻率加快，導致職業教育質量的生命周期縮短，畢業生難以快速轉崗換業，其以方法能力、學習能力和社會能力為核心的關鍵能力和遷移能力備受社會詬病。實施1+X證書制度，可以大力促進產教、校企和工學之間建立緊密型合作關系，從而深化改革職業院校質量治理，提升其質量治理水平，為實現高質量發展提供更加強大的智力保障。

三、1+X證書制度的誤區規避

從系統論來看，來自特定信源的信息總會在傳輸過程中受到信源強度、傳輸媒介的性質、信度和效度、傳輸通道的質量、傳輸速度等因素的影響，從而引發衰減甚至失真。同理，改革政策在實施的過程中，也會由于信息失真或者衰減而落入誤區。為此，既要看到1+X證書制度的有利方面，更要深入思考其可能導致的不利方面，從而使改革政策真正落到實處并取得良好效果。

（一）頂層設計：避免墜入封閉性，擴大職業教育治理開放性

從目前來看，1+X證書制度事實上主要是由國家教育行政系統主導的職業教育質量治理體制改革，旨在通過“學歷證書和職業技能等級證書互通銜接”的方式，實現調動國務院各部委、各直屬機構的職業教育資源，促進行業、產業、企業和學校共贏協作，深化辦學體制和育人機制改革，培養能夠適應現代化經濟體系高質量發展的高素質人才的目標。然而，國家教育行政系統只有向國務院建議1+X證書制度的權限，而沒有督促國務院其他部委和直屬機構推進這一制度的行政權限，更沒有資格越俎代庖地代替人社部門制定國家職業資格框架的行政權限。這就很容易導致這項改革成為國家教育行政系統領導下的職業教育體系內部改革，從而加劇與人社部等其他部委之間的競爭關系。就此問題，前車之鑒值得反思：2019年4月2日，中國計算機學會發布《關于中國計算機學會不再承擔工程教育認證工作的公告》，直指中國工程教育專業認證協會“以行政方式指揮各專業委員會工作，失去了以‘第三方獨立認證的基本屬性，不符合中國加入華盛頓協議組織時的承諾”20等問題。為此，《方案》準確地界定了1+X證書制度實施的頂層設計，即“國務院人力資源社會保障行政部門組織制定職業標準，國務院教育行政部門依照職業標準牽頭組織開發教學等相關標準”21。因此，除了國務院需要增強1+X證書制度試點工作的統籌職能外，國家教育行政系統也應該以更加開放的態度、更加有力的保障，主動邀請國務院其他部委和直屬機關、產業行業企業等社會力量、高校和科研院所等職業教育治理主體有效參與1+X證書制度試點，將重點工作放在按照國家職業資格框架建設的需要，根據應用型教育和職業教育的專業目錄，結合現有的國家職業資格證書、產業行業企業的職業資格證書等，理順職業資格證書系統的框架，發現空白區域并積極展開改革試點，盡快將試點的經驗上升為國家職業資格框架，并轉交給人社部門專職管理;同樣，人社部門也要以開放的改革精神，同步推進1+X證書制度的試點工作，協同各方盡快建立并完善有利于現代職業教育發展的國家職業資格框架。

（二）改革屬性：避免過度市場化，堅守職業教育事業公益性

由于我國教育體制和經濟體制改革的異步性、教育行政部門管理精力的有限性、職業教育專業的多樣性以及經濟是教育等上層建筑的基礎等原因，職業教育只有深度融入到中國特色的社會主義市場經濟體制中，才能更好地發揮效力。因此，盡管1+X證書制度是國家行政主導的改革試點，但也必須借助市場機制和政府購買的形式推動改革進程。為此，教育部等四部門印發文件，規定 “國務院市場監督管理部門（國家標準化管理委員會）負責協調指導職業教育與培訓標準化建設”22，旨在積極推動社會力量按照應用型教育和職業教育的專業目錄研究、制定和完善職業資格標準，鼓勵社會力量依據政府備案的職業資格標準，對學生的職業技能水平進行鑒定，頒發政府統一印制的職業技能等級證書。需要注意的是，盡管職業教育是為社會培養技術技能人才的教育類型，但是其公益屬性也非常明顯，充其量只能說是“涵蓋了私人產品、準公共產品和純公共產品三種類型”的復雜屬性的產品23，故而不宜完全交給社會力量和市場機制運行。在1+X證書制度試點過程中，既要運用市場機制優勝劣汰職業技能等級證書類型，還要將教育行政主導的職能發揮出來，確保教育系統與經濟社會相互制衡和協同發展。具體來說，政府部門要加強監管，教育行政部門要及時協同人社部門、教育督導部門，對職業資格標準的研制、報備、實施、技能鑒定等環節進行監督和管理，按照專業大類及時歸并證書的種類，“防止出現亂培訓、濫發證現象……定期對職業技能等級證書有關工作進行‘雙隨機、一公開的抽查和監督”24，避免過度市場化而出現“唯證書”的局面，導致職業資格證書含金量下降，“金證書”變成“水證書”，并且要避免重復認證和交疊認證，以致增加學習者的時間成本和經濟負擔。

（三）實施模式：避免掉入培訓化，秉持職業教育的育人本質

《方案》提出：“深化復合型技術技能人才培養培訓模式改革，借鑒國際職業教育培訓普遍做法，制訂工作方案和具體管理辦法，啟動1+X證書制度試點工作……學歷教育與培訓并舉……育訓結合、長短結合、內外結合。”25因此，全國各地的職業院校和社會機構在開展1+X證書制度試點時，必須兼顧職業教育和職業培訓之間的本質特征，避免為獲得職業技能等級證書而將課時和學時縮短，將應該傳授的知識和技能壓縮，從而使職業教育變成職業培訓。必須明確的是，盡管教育和培訓在廣義上都屬于教育范疇，都是現代職業教育體系的一部分，但是二者的本質、定位、屬性以及其所要解決的問題還是有差異的。從學習遷移的理論出發，最能夠揭示教育和培訓之間的本質差別。遷移具有自遷移、近遷移和遠遷移三個水平，培訓主要關注的是自遷移，因此多以企業真實的工作過程作為教學過程，受訓者只能完成結構化的工作任務或者單一情境中的工作任務;而教育則不僅注重自遷移和近遷移，而且更加注重遠遷移，因此需要通過歸納企業真實的工作過程，從而形成典型工作過程，并按照技能遷移的三個水平和由簡單到復雜的認知規律，構建三個以上的結構化、序列化的學習情境，保證學生的可持續發展能力。培訓雖然不能系統化地培養教師和學生的職業素質，卻能夠通過“短平快”的方式及時補充產業行業企業中的最新職業要求。可見，盡管教育課程和培訓項目不一樣、教育與培訓有差別，但是二者之間確實存在相輔相成的微妙關系。

（四）價值導向：避免落入形式化，堅持質量和內涵發展路徑

改革開放以來，我國的職業教育體系逐步完善，現在已經建成世界上規模最大的職業教育體系26;據統計，2017年初等、中等和高等職業教育（不含應用型本科以上層次的專業性教育）的在校生人數為26 977 255人，相比2004年的20 574 134人增加了31.12%27。同時，我國的“職業教育體系升級趨勢明顯……外延發展進入瓶頸期，內涵建設正當其時”28。從職業教育的學校數量來看，2017年比2004年減少了25.46%，其中初等職業教育銳減97.85%，中等職業教育大減26.17%，而高等職業院校卻增加了32.57%29。同時，應用技術本科院校已經于2015年年末批準設立，到2022年還會有“一大批普通本科高等學校向應用型轉變”30。由此可見，職業教育體系升級和結構調整已經是大勢所趨。職業教育體系升級和結構調整的根本動力來自于產業技術升級和結構調整。 “在人口老齡化和出生率下降兩個要素的制約下，職業教育外延發展道路開始進入平臺期……職業教育已經經歷較長時期的外延型發展，為轉向質量型發展和服務于經濟社會的動能轉換積累了深厚基礎。”31因此，1+X證書制度作為職業教育治理的形式和手段，其終極目的是引導職業教育通過開放性的治理格局，通過“專業設置與產業需求對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接……由追求規模擴張向提高質量轉變……全面提升教育教學質量”32，大力消解就業的結構性矛盾，促進人才的可持續化發展。

（五）效果維度：避免陷入片面化，促進全面發展和持續發展

在智能制造時代，簡單勞動和重復勞動越來越多地被智能機器所替代，僅僅具備單一職業崗位操作技能的勞動力越來越不能適應產業升級浪潮下職業崗位的頻繁變遷。因此，在當今時代，職業教育必須構建全員、全過程、全方位的“三全育人”格局33，緊密圍繞“學習者的職業道德、技術技能水平和就業質量……個人職業生涯發展所需要的綜合能力”34展開。職業素質包括職業領域所需要的知識、技能、情感、意志和規范等多個方面，它們是有機的整體35。因此，1+X證書制度既不能簡單地理解為學歷證書和技能證書的代數加和，也不能理解為知識、技能等職業素質的代數加和，而是要將教師的傳授過程、學習者的學習過程和企業的生產過程統一起來，依托系統化的工作過程課程、教學范式以及人才測評手段，推進通識教育和專業教育的并駕齊驅，操作技能和心智技能的共同發展，陳述性知識、程序性知識、策略性知識的共同培養36，最終培養出能夠適應崗位變遷、業態變化、工藝革新、技術升級、產業轉型等的大國工匠、能工巧匠。