新土地管理法的突破與遺憾

熊平平

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2019年8月26日上午，167名全國人大常委會委員在人民大會堂按下了投票按鈕，《土地管理法修正案》（下稱《修正案》）得以通過。這意味著新版《土地管理法》由此誕生，并將于2020年1月1日起施行。

作為全國土地管理的基礎性法律，現行《土地管理法》一直被業內人士稱為“計劃經濟最后堡壘”，是建構城鄉二元體制的基礎性制度之一，此次經11年討論、論證并最終通過《修正案》，折射出土地制度改革之不易。

因低價征地補償、欠完善的征地程序，現行《土地管理法》一直被詬病為不利于保障農民利益。全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶在8月26日的新聞發布會上表示，“在土地管理法修改當中將保護農民利益作為基本原則和重要目標，完善了很多方面的制度。”而這一制度上的完善，主要聚焦在與農民、農村切身利益相關的三大制度改革上，即征地制度、集體經營性建設用地入市和宅基地制度。

中國社科院農村發展研究所研究員楊一介對《財經》記者表示：“總體上看，這次修法是對土地制度試點地區改革成果的確認，它回應了社會關注的一些難點、熱點問題。這次修訂，使得整個土地管理制度具有更科學的法理基礎，法律規則更具可操作性。”

基層地區也對《修正案》給予肯定，浙江省義烏市自然資源和規劃局調控科科長李榮俊告訴《財經》記者，“這次修法總體還是以穩妥審慎的原則，在全面總結33個試點地區改革試點經驗的基礎上，提煉了全國適用的，也是公眾熱切期盼的一些關鍵性問題，在法律上進行了明確。”

在《修正案》獲得各方肯定的同時，有專家指出，土地制度的新問題仍會不斷產生，盡管《修正案》通過了，但針對經濟社會發展需要的現實探索仍要繼續，為未來建立更科學的土地制度提供經驗積累。

土地改革之艱

自然資源部一位不愿具名的官員曾告訴《財經》記者，本輪《土地管理法》的修訂可以說是坎坷曲折，土地制度調整“牽一發而動全身”，經濟社會發展需求與固有的土地利益格局之間博弈激烈，《修正案》的起草者夾在中間，必須不斷地權衡和調整。

如果細細梳理這一輪的《土地管理法》修訂進程，可更好理解上述官員的含蓄表達。

《土地管理法》上一次修訂已是15年前，隨著經濟社會發展，這部法律與現實脫節嚴重，尤其是征地制度引發了尖銳的社會矛盾。2009年，原國土資源部曾醞釀修改《土地管理法》，重點就是征地制度改革，同年，全國人大常委會即將《土地管理法》修訂列入立法工作。2012年，國務院常務會議討論通過《修正案》草案，并提請全國人大常委會第一次審議。

此后，由于參與立法各方意見不同，難以達成共識，《修正案》草案審議的法定程序—直被擱置。

中央政府換屆后，土地制度改革被列為重大改革議題。

2013年11月26日，原國土資源部副部長胡存智公開表示，十八屆三中全會對深化土地管理制度改革提出新要求，為適應城鎮化轉型發展需要和公眾期盼，要做好對現行《土地管理法》進行全面修改的準備。

2015年，全國人大授權國務院在33個地區開展“三塊地改革”試點，即農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革。該項試點原本計劃三年，但2017年、2018年兩次延期。作為“土改實驗室”，各方前往試點地區觀察、研究，總結改革經驗，這些經驗也為日后的修法提供了借鑒。

2018年，隨著國土資源、空間規劃職能機構的改革完成，《土地管理法》修訂進入快車道。2018年12月、2019年6月、2019年8月，全國人大常委會分別就《修正案》草案進行了三次審議，最終獲得表決通過。

十余年的爭論，《修正案》可謂重重突圍，對于各方共識，新版法律進行吸收，一定程度上實現了“放權”，賦予農村地區更多發展機會。但必須承認的是，該版新法選擇審慎求穩，把很多難題留給后來人。

《財經》記者獲悉，在對《修正案》草案進行三審時，全國人大常委會委員程立峰表示，這次法律修訂是將看得準的問題、改革實踐證明可行的做法上升成為法律，對一些一時看不準、不成熟的做法，建議未來實施法律的同時，要進一步擴大試點范圍，特別是加大土地制度綜合性改革措施力度，為改革于法有據提供更多的實踐經驗和立法基礎。

新版《土地管理法》改變了征地補償的計算方式，更有利于保障農民的土地權益

征收制度“大手術”

土地征收制度是社會的矛盾集中點，各界對這一制度歷來批判頗多。

現行《土地管理法》第四十七條規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”，新版法律改變了這一規則，規定征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布片區綜合地價確定，并至少每三年調整或重新公布一次。

這一修改，改變了征地補償的計算方法，原來是按原農產品產值用途的倍數計算，新版《土地管理法》改為片區綜合地價方法補償，這一改變提高了補償標準，更有利于保障農民的土地權益。

此外在農民住宅征收的補償上，不再是原有的“參照征收耕地標準”的補償，而是強調對農民居住權和住房財產權益的保障，這一規定更能體現農民住房和宅基地使用權的真實價值。

楊一介指出，關于征地制度修改更有約束性的是對征收程序的修改，“將批后公告改為批前公告”。

按照傳統的征收程序，地方政府應先完成征地報批程序，然后再開展和被征收人的補償協商事宜，但新版《土地管理法》第四十七條規定將征收協商程序前置，地方政府與被征地村集體組織中絕大多數成員簽訂協議，并落實征地補償機制費用和社會保障費用后，方可啟動土地征收程序。

新版《土地管理法》規定，征地前須經過村民代表大會同意。楊一介表示，“這個土地征收機制得到較大完善的同時，下一步能不能考慮一個比較高效、公正的土地征收爭議解決機制，為少數人的權益保障提供一個可行的救濟渠道。”

“將征地協商程序前置于征地報批之前，從法理和實際來說，保障了農民集體、農民集體成員的參與權，為農民更好地參與協商提供了一個制度保障。”楊一介指出。

此外，為了縮小征地范圍，新版法律將“為了公共利益的需要”作為實施征地的前置條件，并列舉了六種征地情形。

但其中第五款爭議頗大，該款規定“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發需要建設用地的”。

《財經》記者獲悉，全國人大常委會委員在對《修正案》草案進行審議時，曾對“成片開發”是否應該納入公共利益之列提出質疑。委員矯勇在第二次審議時提出，“‘成片開發建設一般指的就是房地產的開發，還有就像集餐飲、購物、娛樂為一體的成片開發，很難說是公益性的，所以把第五類放在公益類里可能就不太合適了。”

但最終《修正案》仍然保留了“成片開發”的條文。對此，楊一介指出，“成片開發”的內涵應該是和其他幾種公共利益的情形是一致的，對成片開發的內涵需要做一個等值判斷，不應做擴大解釋。

集體土地入市新機會

相對現行的《土地管理法》，新版法律的一大突破是允許集體經營性建設用地入市。

這體現在兩處修改，一是刪去了原來的第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”等內容，二是將原來的第六十三條進行了大幅度修改，“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，一改原來“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”表述。

僅從法律文本理解，新版法律的一處“刪除”、一處“允許”，背后是政府對計劃發展理念的轉變。

《土地管理法》作為規制土地管理的上位法，于1986年頒布實施，在上世紀80年代，國家政策允許農民在集體土地上辦企業和建設城鎮，1985年-1998年期間，建設用地用于農村集體建設的增量遠遠大于城市，整個國家的結構轉變主要由鄉村工業化推動。1981年-1994年，鄉鎮企業職工從2969.85萬人增加到1.13億人，到1992年時，鄉鎮企業創造的產值已占到工業增加值的三分之一。

但從1995年開始，政策對農村土地上的非農建設項目進行限制，1998年《土地管理法》的修訂成為一個關鍵拐點：農村土地進行非農集體建設使用的口子收緊，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。

2002年，原國土資源部簽發11號文件（《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》），規定工商業和商品住宅等各類經營性用地，必須招拍掛，意向用地者公開競標，價高者得。

此后縣、市兩級政府成為土地所有權主體，壟斷了整個非農建設用地的供給。而城市國有建設用地用完后，可通過征地制度將集體土地征為國有，然后再招拍掛出讓。低價征地、高價出讓，地方政府從中獲得大量土地出讓金。基于這一制度，土地成為地方政府的“金礦”。

中國人民大學經濟學院院長劉守英曾告訴《財經》記者，現行的土地制度直接堵死了鄉鎮工業化的通道，市場資源全部流向大城市和東部沿海，因此而產生的城鄉二元體制導致鄉村的凋敝衰敗。

此次《修正案》允許集體經營性建設用地入市，可謂一大亮點，有利于建立城鄉統一的建設用地市場，實現集體建設用地與國有建設用地的同地同權同價，而本質上是農村地區被賦予新的發展機會。

但新法亦明確規定，集體土地入市須同時滿足兩個前提條件，一是“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途”，二是“經依法登記的集體經營性建設用地”，當前，土地利用總體規劃、城鄉規劃、確權登記三項權力均在自然資源部門。

楊一介指出，上述前提條件意味著規劃是集體土地入市的關鍵，“接下來，整個規劃機制、規劃規則需要進一步完善”。他建議，規劃改革應該配套進行，應在總結地方實踐經驗基礎上，進一步完善規劃機制，既要保證規劃的相對穩定性，還要滿足實踐中生產經營的需要。

針對集體經營性建設用地入市，全國人大常委會委員譚耀宗在對《修正案》審議時曾指出，由于本次修訂中沒有對政府監管職責、入市稅費等問題作出規定，與依法行政和稅收法定的要求不相適應，建議下一步增加對政府監管職責、稅費等問題的規定。

關于集體經營性建設用地入市后的稅費問題，《財經》記者在試點地區了解到的情況是，地方政府通常以收取土地增值收益調節金的方式參與分配。全國人大常委會委員矯勇也指出，他曾到吉林、黑龍江調研，農民反映比較多的意見就是集體經營性建設用地出讓以后，政府收取調節基金，各地收取的比例不一樣，有的收得很高，達到50%以上。

原國土資源部中國土地勘測規劃研究院書記黃小虎也對入市過程中地方政府的角色、稅費問題提出了擔憂，他曾告訴《財經》記者，“政府收取調節金有助于集體和農民形成利益共享觀念，是有道理的，但從長遠看，方法欠妥。”

黃小虎進一步解釋：“我擔心普遍放開以后，會出現一些地方政府與農村干部串通一氣，倒買倒賣農村集體土地使用權現象。為避免產生這類問題，政府不宜以利益相關方身份參與初次分配，而應以管理者身份，通過稅收參與再分配。”

而更為根本的措施，黃小虎指出，“還是要在時機成熟時，把‘所有者與管理者分開，政府專注于監督、管理、服務、調節。”

宅基地改革留遺憾

對宅基地改革，主要體現在《修正案》對《土地管理法》第六十二條的修改，譚耀宗將其總結為三個方面。

一是豐富和擴展“戶有所居”的保障形式，不再局限于傳統的“一戶一宅”，而是允許在一些人均土地較少的地區，通過農民公寓、農民住宅社區、集中統建等多種方式保障農戶居住權，這一規定針對的是實踐中一些地方的部分農戶雖然符合宅基地分配條件，但因土地資源緊張等原因無法獲取宅基地的情形。

二是下放宅基地審批權，將不涉及占用農地的宅基地審批許可權下放到鄉鎮政府，這種將存量宅基地審批權下放的做法，既簡化了審批手續，也有利于調動鄉鎮政府在宅基地后續監管上的積極性，以避免原來宅基地審批監管存在的“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題。

三是允許進城落戶的農民依法自愿有償退出宅基地。對此，全國人大常委會副委員長王東明表示，“雖然這只是原則性規定，但在深化宅基地制度改革方面向前邁進了_趕步。”

在李榮俊看來，《修正案》的大原則還是保障農民的基本居住權利，保障方式上更加切合實際，因為用地形勢越來越緊張，完全保障農民所有的宅基地，確實難度很大，同時也與節約集約用地的大方向相背。

而在城鎮化推進中，很多農民已經實現非農化，通過多種形式來保障農民的居住方式，也是打破城鄉二元差別的一條路徑。

宅基地目前是農村建設用地的大頭，全國范圍看，宅基地占農村集體建設用地70%，卻存在諸多管理問題，一是集約化程度低，閑置浪費嚴重;二是退出機制不健全，難以變現;三是權能不完備，沒有抵押權。

“亟待解決的問題是農民進城后的村莊整治。”楊一介指出，隨著城市化的繼續推進，大量農民轉變成市民后，尤其是農二代及其子女們“進城不回村”，未來大量閑置的宅基地如何處置成為一大難題。

不同于征地制度改革與集體經營性建設用地入市，《修正案》對于宅基地改革更為審慎。據《財經》記者了解，在全國人大常委會的分組審議會上，委員們針對《修正案》宅基地部分的爭議激烈。

但在劉守英看來，宅基地制度改革并不復雜，隨著鄉村“業活、要素進”，村莊的門要打開，宅地基制度的特性就要變，原來的無償變為可交易、財產性來滿足要素打通后的鄉村結構。

“村莊一開，宅基地制度就要跟上，宅基地原來是居住功能，現在就要賦予宅基地財產功能，變得可交易，所以宅基地的物權、財產權如果有保障，外來人可進入村莊后投資，如果制度上沒有保障，誰還敢投資？”劉守英表示。

王東明在《修正案》二審時對宅基地下一步改革探索提出建議：一是確認農民房產產權。對符合規劃、合法取得的農民房屋，由政府主管部門核發集體土地使用權證和房屋產權證。二是賦予宅基地使用權抵押權能。在將房屋抵押時可以同時將宅基地使用權抵押，以實現房地一體。

李榮俊表示，義烏的宅基地改革試點當中比現在修法的步子更大的一些試點措施，下一步還是要做好與法律的銜接，要按照農業農村部的工作部署進行，不排除被要求適當往回收的可能性。

李榮俊所提及的“適當往回收”，也體現了此次《修正案》在宅基地改革上的審慎，作為土地改革試點，義烏在宅基地改革上進行了積極探索，在保障農民必要居住條件的前提下，允許農村宅基地在全市集體經濟組織成員之間交易，并賦予了宅基地及房屋財產抵押權，但這些改革內容并未被《修正案》吸收。

“在改革實踐當中，農民對于宅基地權能屬性的完善，有更多的期望。”李榮俊說，“中央也提出來，要發揮市場配置資源的決定性作用，未來宅基地制度改革，肯定會按照這個方向繼續做深入探索。”

（實習生潘瑾睿對此文亦有貢獻）