土地制度改革仍在路上

蔡繼明

《土地管理法修正案》只允許數量有限的農村集體經營性建設用地“入市”，大量閑置的宅基地只限于在集體經濟組織內部轉讓或退出，這就嚴重阻礙了城鄉統一的建設用地市場的形成，從而也就使征地制度改革的效果打了折扣

這次由全國人大常委會審議通過的2019年《土地管理法修正案》（下稱《修正案》）和原法相比有了很大改進，特別是在征地制度改革方面取得重大突破。但同時也需要意識到，土地制度改革仍然任重道遠。

最重要成果

首先，《修正案》根據公共利益的需要，對征地范圍做出了明確規定。

此前的土地管理法雖經多次修改，都只是原則性地規定國家出于公共利益的需要可以依法征收農村集體土地，但從未對什么是“公共利益需要”作出界定，以至于事實上所有城市建設和城市發展需要占用農村集體土地的，一律都采取了政府征收的方式將其轉變為國有土地。

這種做法不僅有違《憲法》所規定的征地原則，而且剝奪了農村集體土地的發展權，使廣大農民不能平等分享工業化城市化所帶來的土地增值。

此次《修正案》對屬于公共利益需要征地的范圍列出了六種情形。其中前四種情形，即軍事和外交需要用地、由政府組織實施的能源交通水利通訊郵政等基礎設施建設需要用地、由政府組織實施的公共事業需要用地以及由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地，都得到全國人大常委會委員們的普遍認可。

但對第五種情形，即在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內由政府組織的成片開發用地，委員們爭議比較大，因為成片開發的土地中未必都是出于公共利益的需要。但該條款經過幾輪審議修改，最終表決稿對“成片開發用地”做了相對嚴格的限制，一是強調要“經省級以上人民政府批準”、“由縣級以上地方人民政府組織實施”;二是要求“納入國民經濟和社會發展年度計劃”，并“符合國務院自然資源主管部門規定的標準”，也總算獲得通過。

這樣，自中華人民共和國成立以來，國家首次對征地范圍按照公共利益需要的原則做出了限定，應該說這是這次修法所取得的最重要成果。

其次，《修正案》提高了征地補償標準。

第四十八條規定：征收土地應當給予公平合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。此前的法律（包括《憲法》）都只是規定對被征地農民給予補償，不僅從未強調公平合理補償，而且是按被征土地的原用途，即被征收前三年耕地的平均年產值的6倍-10倍給予補償。而大量被征土地轉化為國有建設用地后，實際上是用于工商業和房地產開發，政府通過招拍掛每年獲得的土地出讓金收益都高達數萬億元，遠遠超過對被征地農民的補償費數十倍乃至數百倍。

這次的《修正案》不僅強調征地補償要“公平合理”，而且具體規定“征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價，應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，并至少每三年調整或者重新公布一次”。

可以預期，經過這次修法，廣大農民通過土地征收獲得的補償水平將有大幅度的提高，從而使農村集體土地的權益得到更大程度的保護。

最后，《修正案》為農村集體建設用地入市開了一個口子。

《修正案》刪除了原法第四十三條“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，并將第六十三條“農民集體所有的土地的使用權，不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，修改為“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。這就打破了政府對城市建設用地的獨家賣方壟斷，為農村集體建設用地入市開了一個口子，朝著構建城鄉統一的建設用地市場邁出了艱難的一步。

仍有遺憾

然而，這次《土地管理法》修改也還有很多不盡如人意的地方，留下了很多遺憾。

第一點，這次修法確定的目標不夠高。全國人大憲法和法律委員會關于《<中華人民共和國土地管理法>、<中華人民共和國城市房地產管理法>修正案（草案）》審議結果的報告認為，草案堅守了土地公有性質不改變，耕地紅線不突破，農民利益不受損的底線，這是應該充分肯定的。

但所謂底線僅僅是修法的最低要求，如果說滿足了三條底線，修法的目的就達到了，那就意味著這次修法的目標定得太低了。

首先，土地公有性質本來就是不可能改變的，因為中國的土地實行公有制即城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，這是《憲法》規定的。《土地管理法》所涉及的土地流轉、轉讓、出租、抵押甚至“買賣”，都是指土地使用權，根本不涉及土地所有權。所以，《土地管理法》無論怎么修改，都不可能突破土地公有制這條底線。

問題恰恰在于，在確保土地公有底線不突破的前提下，農村集體土地與城市國有土地兩種土地公有制如何實現同地同權同價，并給予同等的法律保護。而目前的《修正案》顯然并沒有賦予農村集體土地所有權人與城市國有土地所有權人同等的權利：城市國有土地所有權人有權在宅基地上設置用益物權和擔保物權，而農村集體土地所有權人只能在宅基地上設置使用權，沒有收益權和處置權，既不能出租轉讓，也不能抵押貸款。

其次，目前的18億畝耕地紅線是不大可能突破的。

自2013年以來，中國的耕地保有量—直維持在20億畝以上。且不說城市化本身最終會減少整個社會的耕地占用，就算是中國的城市化還沒有完成，工業化還在推進，需要占用耕地，但耕地減少的數量已由工業化高速發展時期的年均246萬畝（1983年-2009年）下降為94萬畝（2009年-2014年）。

中國現有耕地20.3億畝，即便除去8200萬畝需要退耕的陡坡耕地和6500萬畝可能因生態而調整的耕地，離18億畝耕地紅線還有很大調節空間。更何況農村集體建設用地多達19萬平方公里，相當于城市建設用地2倍以上，只要把其中閑置的、粗放利用的土地通過增減掛鉤等方式轉變為城市建設用地，根本不需要再額外占用耕地，就足以滿足工業化和城市化建設用地的需要。所以，修法的當務之急不宜再把保護耕地作為主要目標，而應著眼于如何盤活現有的城鄉建設用地，實現城鄉之間要素的自由流動，從而推進農民工的市民化和鄉村振興。

再次，農民利益通過修法應該有顯著增加，而不能僅僅滿足于不受損。通過這次《土地管理法》的修改，應該使農民的土地財產權利得到保障，擴大其財產收入的渠道，給他們帶來更多的財產收益，這才是修法的更高目的。

例如，對被征地農民的補償，不能僅僅滿足于保障其原有生活水平不下降，而應該是保障其生活水平有提高。因為國家征收農民的土地是以滿足公共利益需要的名義，但公共利益惠及的人群有大有小，并非所有公共利益都是包括被征地農民在內的全體國民普遍享受的。比如，前述實施征地的五種情形中，只有第一項是全體國民的公共利益需要，其他項都只是一定區域的居民所能享受的。

既然一定區域一定群體的公共利益的需要得到了滿足，其實際生活質量和水平得到一定程度的提高，為什么對于為此做出貢獻的被征地農民的補償只是保障其原有生活水平不降低呢？更何況社會保障本來是每個公民都應該享受的，將其納入征地補償標準中，那等于降低了實際補償水平。

再例如，農民的宅基地使用權如果在村與村、村與鎮、村與城市居民之間流轉，其租金收益會遠遠高于僅限于集體經濟組織內部的轉讓。而《修正案》仍然限制農村宅基地使用權只能有償退給集體經濟組織或在集體經濟組織內部轉讓，實際上會減少農民的財產收入，這是否會突破農民利益不受損的底線呢？

第二點，改革的力度不夠大。中國的改革是40年前由農村的聯產承包責任制的推行拉開序幕的，但是近40年來，農村土地制度變革不大。2013年的中共十八屆三中全會特別把土地制度的改革提上了議事日程。

首先，中央強調市場在資源配置中起決定性作用，具體到土地資源配置，當然就是要構建城鄉統一的建設用地市場，讓土地市場在土地資源配置中起決定性作用。

中共十八屆三中全會以來的一系列文件，包括關于“三塊地”改革、農村產權制度改革以及城鄉融合發展的體制機制改革等，都強調要賦予農民宅基地用益物權，要消除土地等生產要素在城鄉之間自由流動的體制機制障礙;強調農村集體經營性建設用地，在符合規劃和用途管制的情況下，和國有土地同等入市、同權同價。然而，檢索一下修改后的《土地管理法》，我們發現全文有80處提到“規劃”，73處提到“行政”，24處提到“管理”，19處提到“計劃”，唯獨沒有一處提到“市場”和“入市”，更遑論“市場配置資源”和“市場決定資源配置”。

從1992年中共十四大將社會主義市場經濟體制作為改革的目標模式至今已經27年，這次《土地管理法》的修改前后醞釀了不下10年，“三塊地”改革試點也施行了4年，怎么到了最后通過的《修正案》連“市場”兩個字都不提？如果政府把村莊的每一塊土地的用途都規劃好了，都以行政手段管制起來，還有市場發揮作用的空間嗎？

其次，關于農村宅基地制度改革。中共中央和國務院的一系列文件都強調要賦予農民宅基地用益物權。

在我調研的“三塊地”改革試點中，很多地方的宅基地制度改革是很靈活的，既允許外村的人來租地建房，也允許已經進城落戶的農民或者企業家回來有償獲得一塊宅基地，還有的村莊允許城里人出錢，村里人出地，聯合建房。對于歷史上形成的超標占地，則采取要么無償退出，要么有償支付。但是這些普遍得到農民支持又行之有效的做法和經驗，都沒有在《修正案》中反映出來。

第三點，《修正案》的現實感不強。《土地管理法》最初制定的時候，是以保護耕地為主要目的，因為在工業化快速推進、鄉鎮企業蓬勃發展、房地產開發如火如荼的時期，耕地被占用的情況確實很嚴重。

但是如前所述，中國大規模占用耕地的時期已經過去，近年來不僅耕地穩定保持在20億畝以上，糧食年產量為6億多噸，人均糧食440公斤以上，而且2016年以來還實行藏糧于地的政策，休耕土地面積達兩三千萬畝。

雖然糧食安全還有隱患，但已經不是主要危險。當務之急是如何通過土地制度改革，讓土地要素在城鄉之間自由合理地流動，從而推進城市化，實現鄉村振興。

先說城市化。中國目前有3億農民進城務工，但能夠在城鎮落戶的比例很低。2018年常住人口城鎮化率為59.58%，戶籍人口城鎮化率只有43.37%，二者相差16.21個百分點。這意味著2.25億農民工及其家屬雖然被統計為城鎮常住人口，但并沒有城鎮戶籍，在醫療、就業、教育、社會保障以及住房等方面并沒有真正享受到城鎮戶籍人口的待遇。

而數億農民工及其家屬之所以進城不能落戶，遷徙不能定居，主要的障礙是城市房價過高，而城市房價過高的原因是地價過高，地價過高的原因則是地方政府壟斷了城市建設用地的供給，大量農村閑置的宅基地不能夠入市，而《修正案》并沒有為農村閑置的宅基地入市提供法律支持。

再說鄉村振興。其總要求之一是“產業興旺”，農村的主導產業自然是農業，第二第三產業也只能圍繞和服務第一產業而發展才符合國家的產業政策。第一產業即農業最重要的生產要素是土地。目前中國農村戶均不到9畝地，要實現鄉村振興，必須加快土地流轉，擴大戶均土地經營規模，才能大幅度提高農業勞動生產率。而《修正案》在這方面并沒有提供強有力的法律支持。

另一方面，城市居民也希望能夠到農村去休閑旅游度假和養老，一些離退休干部、公職人員、科學技術人員也有意參與鄉村振興，還有一些大學畢業生希望回鄉創業，但《修正案》并沒有從法律上保障他們能夠在農村獲得合法的就業、創業和生活的空間。

不僅如此，鄉村振興戰略的總要求之二是“生態宜居”，農民的收入水平提高了，同樣追求美好的生活，需要改善居住條件，而農村有大量閑置的宅基地，完全可以通過有償使用，既滿足高收入家庭改善居住環境的要求，又能增加集體土地財產的收益。城市居民可以一戶多宅并且沒有住房面積的限制，而《修正案》并沒有為滿足農村居民同樣的需求提供法律支撐。

第四點，《修正案》的許多規定缺乏可操作性。

例如，一戶多宅和宅基地超標問題，在我們考察的很多試點單位，這種現象很普遍。雖然各試點單位也在努力整改，但要嚴格按照規定的標準做到一戶一宅是很難的。況且即使做到了合法，也不盡合情合理。繼續執行這一規定，可能會造成普遍違法，最后法不責眾，法律就失去了效力。

這次《修正案》根據一些全國人大常委會委員關于盤活農村大量閑置宅基地的建議，在第十七條規定：統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展;在第六十二條規定：編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃應當統籌并合理安排宅基地用地，改善農村村民居住環境和條件;國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

但上述規定，基本上都屬于政策性表述，過于原則，過于彈性化，不太符合作為一部管理法的特點和要求，缺乏可操作性。

期待土地改革新征程

如前所述，這次《土地管理法》修改所取得的最大成果和突破是對征地制度做了重大改革。但是，由于征地范圍的縮小必須伴隨集體土地入市規模的相應擴大，才能滿足城市建設和城市發展對用地總量的需求。而《修正案》只允許數量有限的農村集體經營性建設用地“入市”，大量閑置的宅基地只限于在集體經濟組織內部轉讓或退出，這就嚴重阻礙了城鄉統一的建設用地市場的形成，從而也就使征地制度改革的效果打了折扣。

隨著新修訂的《土地管理法》頒布實施，進一步深化土地制度改革的要求也就被提上議事日程，其重點是賦予農村集體建設用地與城市國有建設用地同等的權利，允許農村集體土地所有權人有權在自己的土地上設立建設用地使用權，在宅基地上設立用益物權和抵押物權。

上世紀80年代，小崗村農民集體土地所有權人在自己的土地上自發設立的承包經營權得到了中央政府的認可，從而通過《農村土地承包法》，使農村土地家庭承包經營制得以在全國推廣;深圳特區政府作為國有土地所有權人在自己的土地上自發設立的國有土地建設用地使用權，也同樣得到了中央政府的認可，并通過《憲法》修正案（1988年）允許國有土地使用權依法出租轉讓，使國有建設用地使用權得以在全國設立，從而促進了城市建設的快速發展和房地產市場的繁榮。

我們有理由相信，農村集體土地所有權人在自己的土地上自發設立的建設用地使用權，以及在宅基地上設立的用益物權和抵押物權一旦得到中央政府的認可，并通過《土地管理法》、《擔保法》和《物權法》的修改得到法律的承認，必將極大地推進新型城鎮化的進程和鄉村振興以及城鄉融合發展。

所以說，這次《修正案》雖然獲得全國人大常委會通過，但中國的土地制度改革仍任重而道遠。

（作者為清華大學政治經濟學研究中心主任;編輯：朱瞍）