經(jīng)濟發(fā)展、城市增長邊界與最優(yōu)城市規(guī)模分析

施祥

[摘 要] 中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展經(jīng)歷了一個以快速城市化為關鍵特征的過渡階段。中國的快速城市化發(fā)展是21世紀的重大事件之一，長期以來，對消費端和投資端均帶來了強烈的需求，這也為中國的城市發(fā)展帶來了前所未有的機遇和動力。同時，快速城市化還帶來了諸如資源限制等問題，對城市未來的發(fā)展提出了巨大的挑戰(zhàn)，迫使我們反思舊的城市發(fā)展模式，探索當前城市化發(fā)展的新方向。城市增長邊界理論和城市最佳規(guī)模理論是城市發(fā)展的經(jīng)濟學理論基礎，通過對有關城市經(jīng)濟學理論的闡述，實證分析了目前中國城市化發(fā)展狀況，并分析了城市最佳規(guī)模理論對城市發(fā)展規(guī)劃的影響，結合城市增長理論與現(xiàn)實的矛盾，提出了在城市發(fā)展規(guī)劃中的相應建議。

[關鍵詞] 城市增長;最優(yōu)規(guī)模;增長邊界

[中圖分類號] F299.2[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）08-0035-03

一、引言

一個城市的發(fā)展必須滿足三個條件：一是農業(yè)生產(chǎn)過剩;二是城市生產(chǎn);三是存在著發(fā)達的用于交換的運輸體系。而城市化是指將農業(yè)人口轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口，將農村地區(qū)轉變?yōu)槌鞘械貐^(qū)，將農業(yè)活動轉變?yōu)榉寝r業(yè)活動的過程。所以總的來說，城市化是一個動態(tài)的過程。從傳統(tǒng)的相關學科定義來看，衡量城市化發(fā)展進程主要指標和主要表現(xiàn)基本集中在以下兩個方面，即城市人口占總人口比重和用地規(guī)模的不斷擴大。其中前者是一個絕對的數(shù)值指標，后者在用地規(guī)模方面則包括了人口規(guī)模、用地建設規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模和基礎設施規(guī)模等等，人口規(guī)模更是這當中的決定性指標。基于此所引發(fā)的一系列就業(yè)困境、交通擁堵、房價偏高、環(huán)境問題嚴重、城市治理成本增加、投資效率下降等一系列的“城市病”，意味著當前對于研究中國城鄉(xiāng)人口之間的變化以及研究中國城市化水平發(fā)展歷程有著重要意義，同時也成為了本文探討合理最優(yōu)的城市規(guī)模和增長邊界的研究緣起，以期為進一步討論如何達到城市最優(yōu)規(guī)模，促進經(jīng)濟增長提出相應對策建議。

根據(jù)圖1，從2000-2018年城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口的數(shù)量和趨勢變化來看，二者之間存在著極強的流動性。一方面農村人口數(shù)量呈逐年下降的趨勢，另一方面城鎮(zhèn)人口在進入21世紀以來呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。近年來，由于我國積極推進人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，并將同步采取各種措施，開展合理規(guī)劃，引導農村剩余勞動力有序轉移至非農產(chǎn)業(yè)，努力改善城市中農民工的就業(yè)條件與就業(yè)環(huán)境，促進農村勞動力的適度流動，制定城市帶動農村、工業(yè)反哺農業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，在這樣的發(fā)展背景下，我國人口城市化率保持著每年超過1%的增速。另外，以往一直是作為農業(yè)大國背景下的農業(yè)人口居多的現(xiàn)狀在2011年出現(xiàn)歷史性轉變。根據(jù)中國社會科學院社會學研究所和社會科學文獻出版社《2012年社會藍皮書》資料顯示：2011年中國城市人口占總人口的比例這一指標，在數(shù)千年來首次超過農業(yè)人口，達到了50%以上。這是中國城市化發(fā)展史上的一個里程碑，城市化成為了繼工業(yè)化和市場化之后，中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要動力。

美國經(jīng)濟學學者斯蒂格利茲坦言，21世紀助推世界經(jīng)濟增長的動力一方面來自于美國的高科技，另一方面就是中國的城鎮(zhèn)化。對于城鎮(zhèn)化能否成為助推經(jīng)濟高增長的動力的問題，中國經(jīng)濟學家林毅夫同樣給予了肯定的回答，他認為我國可以通過城鎮(zhèn)化與結構轉型推動經(jīng)濟高增長。目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程正處于進入中期加速階段并逐步向著后期飽和時期邁進。

二、中國城市化發(fā)展水平實證分析

基于上述資料，我們對于中國的城市化發(fā)展水平做了如下長期實證分析，即利用國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒提供的1949-2018年中國城市化率，以時間年份為自變量x，以代表城市化水平的城市化率指標為因變量的參數(shù)，進行Logistic曲線估計得到擬合預測數(shù)據(jù)，得以看到直至本世紀末的中國城市化發(fā)展水平的未來可能趨勢。根據(jù)表1的回歸模型及相關檢驗結果，可以發(fā)現(xiàn)，無論是判定系數(shù)還是調整之后的判定系數(shù)都超過了0.9，模型總體擬合優(yōu)度較好。在變量的回歸系數(shù)顯著性檢驗中，常數(shù)項未能通過顯著性檢驗，而年份的時間變量x明顯通過了1%水平下的顯著性檢驗，可以有效納入Logistic曲線回歸估計擬合模型當中。最后，根據(jù)表2的方差分析結果，回歸的均方為29.347，F(xiàn)檢驗值為742.813，P值同樣通過了1%水平下的顯著性檢驗，故曲線估計方程整體也是顯著的。

通過簡單的Logistic曲線擬合回歸的統(tǒng)計分析方法，可以探索出一條未來中國一直到本世紀末的城市化水平變化的趨勢曲線。的確符合了圖2中一般意義上城市發(fā)展和城市化水平平滑型S曲線的規(guī)律，總體進程上符合了城市化發(fā)展先快后慢的原理。

當今世界范圍中，各國城市化進程均不斷加快，大城市的數(shù)量迅速增加，甚至出現(xiàn)了大的城市帶與城市群，但是，不得不注意到，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的城市化差異也在不斷的加大。發(fā)展中國家往往不像發(fā)達國家城市化進程起步早，發(fā)展水平高。發(fā)展中國家的城市化往往會出現(xiàn)所謂的“跑步城市化”的畸形發(fā)展。那么，這其中的內在原因到底是什么呢？本文認為，由于城市擁有天然的、更多的就業(yè)機會以及更好的生活條件，吸引了大量的農村人口涌入城市，使得城市人口迅速增加，導致少數(shù)大城市規(guī)模過于膨脹，而一些中小城市發(fā)展過于緩慢，人口過少，從而使得人口分布過于集中于大城市，進而造成很多的社會問題與環(huán)境問題。這些無疑也是導致目前我國城市化進程當中遇到的種種問題的原因。

三、城市增長、最優(yōu)城市規(guī)模理論模型分析

城市的增長與最優(yōu)規(guī)模理論是城市發(fā)展的經(jīng)濟學理論基礎，它們對城市的發(fā)展規(guī)劃具有重要指導意義。從20世紀80年代開始，中國的城市化發(fā)展路徑到底是應該側重于大城市建設的基礎上，還是選擇側重于建設中小城市？學術界對此一直保持著持續(xù)的爭論。中國城市化政策的核心內容幾乎都涉及到城市規(guī)模方面的內容，如大城市或特大城市規(guī)模過大需要加以控制，同時積極推動中小城市尤其是小城鎮(zhèn)的發(fā)展。因此，在宏觀政策層面上來看，仍有建立中小城市為主的趨勢。早在上世紀80年代初，國家建設委員會就提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展政策。此后，在生效于1990年4月1日的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》當中，城市發(fā)展的方針政策已被正式確認為“嚴格控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展中等城市和小城市”。在這部法律法規(guī)中，明確規(guī)定了中國的大城市、中等城市和小城鎮(zhèn)分別是指市區(qū)和近郊區(qū)非農業(yè)人口超過50萬、超過20萬和不到20萬人的城市。

當下，我們有必要正確去理解和認識城市規(guī)模。從城市規(guī)劃的角度來看，理論上每個城市都有其符合自身發(fā)展的最佳規(guī)模。以這種最佳規(guī)模作為參考系統(tǒng)，城市規(guī)模只能過大而不能過小。換句話說，城市的規(guī)模可以極大化，但不能極小化。如圖5所示，橫軸代表城市規(guī)模的人口，它和縱軸的城市規(guī)模效用呈現(xiàn)倒“U”形曲線關系。在圖5中的S點，也就是當規(guī)模較小時，城市規(guī)模的聚集效應（城市發(fā)展的驅動力）比城市規(guī)模的負面效用（如交通擁堵，環(huán)境污染，高房價，住房緊張等負效應）更為明顯。相比之下，在圖5中的L點，城市規(guī)模的聚集效應在規(guī)模較大的時候，是明顯上低于城市規(guī)模發(fā)展所帶來的負面效用。

為了便于理解，根據(jù)圖5，假設一個國家或地區(qū)是由構成其城市系統(tǒng)的兩座城市組成，并且這個城市系統(tǒng)是均衡的，即兩座城市具有相同的效用水平（每個城市居民擁有同等的效用量）。為了簡化討論，可以進一步假設兩座城市的規(guī)模大小相同。如果這兩座城市的人口都是100萬，顯然是小于最佳規(guī)模的M點，因為這時兩座城市都處于圖5中的S點狀態(tài)，那么這座城市系統(tǒng)就是不穩(wěn)定的，每當有一個人向另外一座城市移民，就意味著這個人所到的另一座城市的效用水平增加了，帶來的結果是不僅使自己受益而且讓所有新城市的居民受益，而移出居民的城市的效用水平減少了。如此一來，就會客觀上使得人口少的城市居民紛紛向著人口多的城市移民，最后新的城市就會擁有200萬人數(shù)規(guī)模，而舊城市從此消亡，達到圖5中M點的極大化狀態(tài)。但是如果兩個城市都有著300萬居民，那么這個城市體系就會是穩(wěn)定的，因為這時兩座城市都處于圖5中的L點狀態(tài)，此時沒有一個人可以通過移民使得城市的效用水平得到提升。

上述分析中可以發(fā)現(xiàn)一個一般性規(guī)律，即城市規(guī)模往往會過大而不是過小。如果在給定區(qū)域中至少有一個城市的效用水平處于效率曲線斜率為正值的部分，則會出現(xiàn)城市規(guī)模過小產(chǎn)生的負面影響。這將導致自我強化遷移的出現(xiàn)和小城市的逐漸消失，同時促進其他城市的發(fā)展。如果城市規(guī)模過大時，這種增強效應就不會發(fā)生，故這時候這些規(guī)模過大的城市處于效率低下狀態(tài)。同時，它也表明極大化規(guī)模不是問題，真正的問題在于規(guī)模的極大化程度。即需要避免城市規(guī)模處于低效率甚至無效率的“超大化”狀態(tài)。那么，現(xiàn)實中該如何判定和防止城市規(guī)模的“超大化”狀態(tài)？這就要提到城市增長的邊界理論了。

《城市規(guī)劃編制辦法》在城市總體規(guī)劃綱要和中心城區(qū)規(guī)劃兩個階段提出“城市增長邊界”的概念，明確了這一概念在中國城市規(guī)劃體系中的地位與作用。總體城市規(guī)劃中確定的城市增長邊界是城市總體規(guī)劃的先決條件，是未來中心城市規(guī)劃的基礎，這是一個不可跨越的紅線;在城市中心區(qū)域規(guī)劃階段設定的城市增長邊界是城市總體規(guī)劃二十年內確定的中心內城建設用地的分界線。它是城市管理的依據(jù)，也是可以適應發(fā)展背景的變化而適當調整的城市發(fā)展的靈活邊界。此外，城市增長邊界在規(guī)劃技術方面和實施公共政策方面亦發(fā)揮著重要作用。城市增長邊界形成了一個獨立和連續(xù)的城市邊界，用以限制和避免城市的超大化發(fā)展或增長。城市增長邊界線內的土地是當前城市的保留土地，可以在避免城市無計劃擴張的同時保證城市未來增長需求。從這個角度來看，城市增長邊界并不是特定規(guī)劃期內的限制邊界，而是控制城市擴張的永恒界限，它應該是結合城市內外各種因素的最終結果，通過這個最終結果達到的合理規(guī)模邊界。但如果我們從城市建設用地的角度來考察城市增長邊界，它應該是建筑用地與非建筑用地之間的分界線，是一個階段性的城市增長極限和合理控制城市土地開發(fā)的靈活邊界。所以說，城市增長邊界應兼有靜態(tài)穩(wěn)定和動態(tài)靈活的雙重界限特性。

四、啟示與建議

從以上分析可以得出，城市最優(yōu)規(guī)模理論在城市發(fā)展與規(guī)劃中具有重要的引導作用。雖然城市最優(yōu)規(guī)模理論將經(jīng)濟學原理引入城市發(fā)展，但在實際應用中還需要考慮以下幾點：首先，城市的合理規(guī)模只能是一個相對的術語。從不同的評估角度和評估標準，可以獲得不同的最優(yōu)規(guī)模尺度;同時，這個最優(yōu)規(guī)模不會是一成不變的。因為隨著時間的推移，技術水平亦會發(fā)生變化，人們價值觀和價值觀標準也會發(fā)生變化。不同的判定標準也會給出不同的最優(yōu)規(guī)模。其次，在城市的最優(yōu)規(guī)模理論中，技術進步對成本/收益的影響是不被考慮的，該理論僅從技術靜態(tài)方面進行了分析。然而，實際上，技術進步會對成本/收益產(chǎn)生重大影響。例如，把美國硅谷與美國其他許多大型工業(yè)城市（如底特律等）相比，人口規(guī)模要小得多，但產(chǎn)量實際上要高得多。技術進步對以生產(chǎn)和消費為前提假設的規(guī)模經(jīng)濟理論提出了挑戰(zhàn)。在高新科技型城市的發(fā)展規(guī)劃中，可以看到城市最優(yōu)規(guī)模理論就不能簡單照搬了。最后，城市最優(yōu)規(guī)模理論僅從經(jīng)濟學角度分析了城市發(fā)展理想狀態(tài)，而沒有考慮從城市資源，環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的角度進行綜合論證。例如，中國大慶是一個典型的資源型城市。在石油資源豐富時期，該市呈現(xiàn)出持續(xù)經(jīng)濟增長和持續(xù)規(guī)模擴張的趨勢。然而，在石油資源日漸枯竭后，該市很快出現(xiàn)了所有資源枯竭型城市表現(xiàn)出的衰落。

我國政府將城市化視為促進經(jīng)濟發(fā)展的契機與動力，本文的分析可以為防止盲目城市化所帶來的負外部性提供一些有價值的政策建議：首先，城市化應該具有戰(zhàn)略定位。根據(jù)最優(yōu)規(guī)模理論，應評估城市的規(guī)模、區(qū)位和發(fā)展?jié)摿Γ诸惔_定哪種城市可以重點擴張，哪種城市目前應該限制控制規(guī)模，特別是對特大城市規(guī)模進行合理控制，重點發(fā)展一系列有潛力成為主要城市的中型城市，提高小城鎮(zhèn)用以吸收農村剩余勞動力轉移的空間，倡導扶持政策或進行公共設施的建設投資。其次，不同類型的城市化發(fā)展需要功能定位，強調大型城市與中型城市之間的分工協(xié)作、城市群內的分工協(xié)作以及城市群之間的分工協(xié)作。堅持城市的戰(zhàn)略定位，進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和協(xié)調設計，釋放轉移勞動力的就業(yè)空間和就業(yè)活力，預防出現(xiàn)盲目城市化引發(fā)的“貧民窟”或“鬼城”。最后，城市化應加強社會保障機制的配套跟進，加強城市規(guī)劃和環(huán)境保護，增強城市群效應，不斷擴大城市可以達到的最優(yōu)規(guī)模。大約4億農民進入城市對城市施加的壓力不言而喻，環(huán)境保護和城市規(guī)劃顯得十分重要，以避免人口過度集聚造成的一系列環(huán)境和社會問題，特別是加強醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等公共服務機構的培育，建設好諸如公園、綠化、道路等公共基礎設施。總的來說，中國下一階段的城市化方向主要是擴大中小城市最優(yōu)規(guī)模，增加發(fā)展成為大城市的數(shù)量，改善城市規(guī)模結構，優(yōu)化城市空間布局。為了解決這些問題，研究不同規(guī)模、不同地域，不同區(qū)位、不同功能城市的最優(yōu)規(guī)模測度是非常迫切和重要的。

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