管資本視角的國有資產監管研究

黃輝 李寧寧

【摘要】 ?通過對江西省國有資產監管的分析，發現存在國資監管體制不完善、監管效率不高等問題。究其原因，主要是監管模式造成的。為加強對國有資產的監管，結合十八屆三中全會中提出的“管資本”為主的監管模式，提出國有資產監管思路和具體措施。

【關鍵詞】 ??國有資產;監管模式;管資本;江西省

【中圖分類號】 ?F275 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）14-0094-04

一、引言

江西省國有資產監管模式，從早期的計劃經濟體制下的直接控制階段，經歷了改革初期的放權讓利階段、國有資產監管體制雛形的形成階段、國有資產監管權的分散行使階段，一直到2004年6月以國資委為核心的新型國資監管體制階段，這是一個逐漸完善的模式變遷過程。而且這一過程是從政府部門直接控制國有企業的模式逐步轉變而來的，這是國資監管體制的一次重大的跨越。國資監管模式自國有資產管理部門成立以后有了較大的變化，采用管人、管事與管資產相結合的方式，為國資監管體制改革奠定了基礎。

然而，在新舊體制交替的過程中，特別是經濟發展進入新常態后，這種管企業、管資產的國資監管模式也暴露出了較多的問題。十八屆三中全會《決定》提出“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”的國資監管模式，即“管資本”為主的模式。按照該模式的思想，國有資產監管重點在于四個方面：管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。進行針對性的管理，抓住重點，管好方向是主管部門的主要任務。

江西省是中部地區的重要省份之一，同時也是經濟欠發達的地區之一，國有資產總量偏小，大部分國有資產投資于結構不優、層次偏低的傳統行業，國資保值增值任務艱巨。盡管如此，在國有資產管理方面，近幾年仍然取得了一些成就[1]：在改制重組方面，江西省啟動七個系統國有企業和工業企業，在國資管理模式轉換方面，采取關閉經營困難的企業的方式。總體上看，江西省屬企業擁用巨大的發展潛力，這在一定程度上對增強國有經濟的競爭力起到了促進作用。但從國有資產總體效果和監管模式兩個方面來看，仍然還存在較多問題。因此，在新形勢下對江西省以管資本為主的國有資產監管模式進行研究，具有重大的理論意義和實踐意義。

二、江西省國有資產總體分析及監管現狀

根據萬得資訊提供的數據，江西省近幾年國有企業資產情況如表1所示。總體來看，國有資產總量及省屬國有資產總額穩步上升，但是與其他省份相比，在發展速度方面缺乏優勢。

（表略）

從表1可以看出，江西省省屬國有企業大量地集中在傳統的資源、低附加值產業上，在高技術含量的高新技術以及服務行業方面分布較少，整體層次偏低，結構不合理。一方面是因為江西本身是稀有資源大省，擁有鎢、錫、錳、稀土等多種礦土資源，儲藏量位居全國前列，江西省充分利用了這一優勢，把資源能源型國企打造為江西產業龍頭;另一方面，由于長期以來經濟相對落后，資金短缺、人才外流等，在發展高新技術產業方面依然十分困難。

近年來，針對國有資本授權經營體制，江西省通過體制機制改革進行了積極的探索。（1）建立省級產業投融資平臺，其資產接近700億元，采用的方式是注入省屬國控公司的7家省屬股權多元化國企國有股權，這也在一定程度上讓昌河汽車等企業實現了重組。（2）將省投資集團打造成省屬基礎設施運營平臺，另外還組建了產業基金等。（3）進行省直單位脫鉤移交，并將大成國資公司打造成省直單位脫鉤移交資產運營平臺，目前，移交工作基本完成并在不斷整合和完善。（4）礦產資源投資運營（平臺）公司也在加緊籌備，加快組建的步伐，需要說明的是，江西國控、大成國資公司被包括在江西省經營性國有資產集中統一監管的整合運營平臺中，并且有效促進了企業資源整合。

在國資監管方面，責任主體主要是出資人，江西省則包括三個層級主體，主要由以江西省國資委為主，再到股權管理主體，最后就是全體運營實體企業。這三個層級還包含了大部分的江西省出資監管企業國有資產。

2015年江西省出臺《省屬國有企業授權監管辦法》，對監管領域進行了明確劃分，針對的對象是經營性國有資產、省行政事業資產集團公司資產以及其他相關領域。另外，還規定了其他一系列責任。（1）出資人的職責被省政府分別授予給省財政廳和省委省政府文化資產管理機構，同時也擔負保值增值的責任。（2）一般來講，通過省政府直接向省國資委授權，關于國有資產的產權登記、統計等。（3）除開第二點的出資人，其職責是省發改委、省交通運輸廳等，并使其承擔保值增值責任;省國資委牽頭并按照國家有關規定制定規則一致的省屬國資監管體系，其主要包括企業經營業績考核、薪酬管理、產權管理等國資監管制度。

三、新常態下國資監管存在的問題分析

從中國經濟新常態角度來說，主要包括以下三個層面問題：一是經濟高增長在未來將可能轉變成中高速增長。二是一直以來主要依靠投資和進出口來拉動，而在未來一段時間，消費會更多拉動經濟增長。在產品結構上會發生相應的變化。三是過去增長的驅動力層面上，主要是靠要素的不斷往里堆積，來形成產出的不斷擴張，而在未來，創新驅動應該發揮更大的作用。對此，國有資產的管理也應當做出相應的變化。本文將對江西省國資監管具體問題進行分析。

（一）國資監管體制不夠完善，導致國資監管頂層制度設計缺失

政府在行使公共管理職能和履行出資人職責的權力界限不夠清晰。按照管資本為主要求：（1）劃清出資人權利和責任，對于職能的履行必須明確，必須加強機構內部的職位劃分，對其權利和責任進行明確，另外，還要有針對性地加強監管，實現有效的提升。（2）提升整個國資監管隊伍的素質，既包括個人的專業水平素質也包括道德水平素質。（3）權利對應清晰，在什么位置做什么事情，不能管太多，更不能越位。（4）企業進行自我決策時，往往受到多方因素的影響，如審批流程過于復雜等，這些因素都在一定程度上制約了企業的活力，降低了企業的辦事效率。（5）有關懲治與預防腐敗的體系應當進一步完善，另外在監事會履行職能發揮程度和對企業管理人員的監督力度方面，企業應當有所加強。

（二）現代企業制度尚未完全建立，導致國資監管的效率不高

具體問題如下：（1）企業在治理結構方面還比較欠缺，不能僅僅停留在制度方面，有的公司甚至制度都不完善，另外，對于權力的相互制衡也存在不完善的情況。（2）董事會并沒有完全建立起來，因此其作用也無法得到發揮，董事會與經理層的關系也沒有完全理順，與董事會的權責也沒有劃分清楚。（3）政企不分的現象依然存在，導致內部改革無法順利進行，在市場飛速發展、瞬息萬變的情況下，公司決策無法落實到實處，正常運營受到影響。如何實現資源的有效配置成為關鍵，需要市場機制來引導。

（三）產業結構有待進一步完善，以推動國資監管作用的發揮

（1）傳統產業和資源依賴型產業占據了大部分的國有資本，有的企業核心主業不強，由于較少的研發投入及薄弱的創新能力，再加上缺少自主知識產權的關鍵技術，依賴要素投入和規模擴張來推動企業增長，最終導致國有企業凈資產收益率較低，營運質量普遍較差，效益也很難得到提升。（2）創新意識不夠，加之產能過剩等，導致企業不重視自主創新，競爭力無法得到提升。（3）布局不合理。對于國有資本需要集中性的布局，但戰線不易過長，分布不易太廣，應盡量縮減范圍。（4）在國有資產的流動方面處理得較差，導致資產嚴重貶值，資本不能實現債券化或者實現程度較低等。

（四）國企改革進程緩慢，導致國資監管的指導性、有效性不強

（1）大部分國企都存在股權結構不合理的情況，所以改革勢在必行。（2）混合所有制改革進程緩慢的原因在于缺乏可操作的指導性的文件，混改至今還未真正在一級企業集團中實現。為了能夠快速推進基礎設施建設，需要進一步完善PPP 投融資模式，實施的范圍也應當擴大。（3）具有競爭性領域的傳統行業中包含了大部分的國有資本，這使得企業未能充分發揮國民經濟的控制力和影響力。

綜上所有問題，最根本的原因就在于當前管企業、管資產的國資監管模式與目前經濟環境的不適應，只有從改革監管模式著手才能從根本上解決問題。

四、以管資本為主的江西省國有資產監管模式設計

（一）構建江西省國有資產有效監管模式的基本思路

通過借鑒國際國內先進經驗，把握住符合中國特色社會主義市場經濟的一般要求和基本規律，加快國資監管體制改革、創新的步伐，進一步完善工作機制，使之更加合理有效。具體包括如下內容：

1.發展市場化。十八屆三中全會就已明確了這一點，資源的有效配置離不開市場，政府職能的行使也離不開市場。根據市場的需求來進行資源的配置，切實解決政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離和“三統一、三結合”等問題，這有利于加快產權配置，也是資源得到有效配置的基本前提。給國有企業以自由，讓他們自主經營，在市場的影響和推進下，實現自我發展，其中最重要的一點就是自負盈虧，這對于提升國資監管的質量和效率有很大的幫助。

2.監管專業化。（1）以管資本為主，開展監管工作。加快建立監管專業化團隊的建設步伐，實行分類監管，融合資本分布領域屬性進行分析。（2）在尊重行業不同的前提下，對其性質和產權結構進行剖析，做進一步的職能分工，針對性的處理，根據不同的情況進行方法的調整，這樣才能實現科學地監管，也能提升監管質量和監管效率，同時依靠專業化的考核在一定程度上促進監管工作的完成。

3.制度規范化。（1）一般來說，法律法規都能夠起到強制性的規范作用，因此國資監管制度也必須進一步完善制度建設，通過制度將政府、國有企業的關系和責任邊界進行明確界定，涵蓋國有企業投資管理和績效等方面，制度必須全面，對于產權登記等方面也必須明確規定。（2）在決策、操作等行為方面也必須進行制度規定，以制度為國資監管保駕護航，監管質量將會得到進一步的提升，效率也會不斷提高。

4.內控精細化。（1）堅持問題導向，結合企業信息網絡化建設，對一些短板或者死角等地方進行著重處理，特別是治理模式方面需要進行嚴格把控。（2）監管模式也需要向集約型轉變，傳統的粗放型已經不適應發展的需要，必須摒棄，內涵型的監管模式才是當下最需要的。（3）嚴格把控國有資產的流失，提升國有資產使用率。這些都是提升國資監管質量的有效途徑，能夠在一定程度上實現效率的提升。

5.運轉高效化。（1）通過正向激勵和反向倒逼相結合方式，進一步完善國有企業治理結構，從管理模式、治理結構等角度出發，最終實現國資保值增值。（2）為了加快決策層級的扁平化和決策機制去行政化的進程，應當采用董事會獨立化的方式;通過采取激勵市場化的方式實現其功能的正常發揮。（3）調動經理管理層的積極性和能動性，進一步提升企業自主創新能力，激發企業改革發展動力，以實現高質量的飛躍發展，因此，組織管理高效化的提升至關重要。

（二）構建管資本為主的國有資產有效監管模式的具體措施

1.對權力和職責明確進行劃分，提高其行政效能。“管資本”是國資監管部門的職能、目標和主要職責。（1）股東的一切行為都必須以法律法規為前提進行，出資人遵循股東定位來進行操作。出資人的職責需要通過股東會決議、財務預決算等方面來實現。另外，現代化的治理體系也是監管效率的必需品，其質量的提升離不開完備的治理體系。（2）進行必要的資本調整，實現進退功能的有效發揮。借助混合所有制企業，實現補充機制等方面的建設，進一步完善管理職能。摸索法人按照出資比例參與混合所有制企業經營決策的實現，探索什么路徑才是適合企業監管的。基于管資本的發展需要，結合國有企業的具體性質，對人事任免進行明確，為了達到管資本與用人才有機結合的目的，如何有效地“管人”成為關鍵。必須建立科學、完善的人事任免管理方式和管理方法，考核機制也必須相應的完善，監督也不可松懈。特別是和股東會權責交叉的地方，必須格外重視，加以細分。

政府對企業的出資被劃分為權益與法人財產，在經營管理者進行決策時，監管不能強加干涉，影響其判斷，必須弱化。兩權分離還有待落實，企業應當對出資人不該管、沒能力管，對于不屬于職責范圍內或者覺得沒必要的事情，也應樹立主人翁態度。現代制度能夠很好地實現企業自主決策，所以必須遵守制度規范，可采取層級管理、額度限制設置等方式;根據抓重點和關鍵的要求，審批清單管理應當將審批事項和范圍進行合理設置，尤其是出資人審批事項;及時清理、糾正和職能剝離錯位監管部分，職能交叉的情況也可被避免，讓“管事”活起來，更加高效、科學。

2.建立國資監管制度體系，規范國資運營行為。（1）對監管對象進行嚴格劃分，根據業務的不同，進行功能的調整，不斷完善治理結構，同時也注重調整監管方式。對競爭類企業，這類企業更加注重經濟效益，應以市場為導向，制定有助于發揮資本逐利活力和績效指標能夠提高企業市場競爭力的導向目標，另外還應注重行業的差異。在提升競爭力水平的同時，必須嚴格控制，加強監管，通過市場機制促進發展模式，而不受其他各方的影響。對公益類企業，主要考慮的是對于經濟的促進作用，追求的是社會效益，更好地運用國有資本，使其“活”起來，主要涵蓋三個方面的內容：金融服務、要素交易和資本運作。一是對風險的把控，在效益實現的同時，以市場考核為主導，再加之功能的輔助發揮，直接或間接對企業產生影響，使其影響力不斷提升。另外，還必須遵守和結合政府重大戰略和考慮國有資本社會功能的基礎上完成重大專項任務，以追求社會效益為目標，具體的考核是圍繞運營效率、服務質量等展開，主要是社會評價，監管方式離不開行業的監督，在滿足公共服務的前提下，實現資本最有效的運作。

3.完善國有企業治理結構，通過結構優化提升監管質量。治理層權責邊界的明確劃分需要考慮完善公司章程。其有助于完備責任鏈條的構建，實現各方的有效制衡，也便于協作和運轉的有效進行。具體如下：（1）對于職責的明確。需要借助于章程約定的條款，實現“管資本”。特別是對經營方針確定、授權等方面都要做出明確規定，對于權利和責任進行明確劃分，特別是財務預算方面，按照嚴格的程序進行，實現內部崗位的相互制衡，比如董事會成員和總經理不能一人擔任。（2）對于董事長等成員的確定。董事長和公司黨委書記兩個崗位的兼任是需要滿足一定的條件的，根據國資股權比重等來定。對于外部董事的確定，也必須遵循以下幾點，必須懂怎么管理，有自己的專長等，這也是權力和職責的基礎。

法律法規制度有助于監事會開展工作，如《公司法》和《國有企業監事會暫行條例》等。這些法律是監事會有效開展工作的前提。并在此前提下，加強外部監管，同時加強財政、審計等層面的建設，也可以依靠稅務監管、社會輿論等層面進行輔助監督。

4.促進混合所有制經濟發展，優化國資國企布局。若使結構調整推動資本監管方式的轉變，需要借助于混合所有制企業的大力發展。同時，國有企業的產權結構也必須進一步完善，實現多元化的發展，通過開放等方式，采取資產注入、股權轉讓等運作形式，實現與民資、外資三資融合發展的速度進一步加快。可采取的具體方式有：加強股份制改造或者促進企業上市，加強各方的戰略合作。在政策方面，做積極的引導，促進國有資本和其他資本的快速融合，進而推動國有資本與集體資本等的融合發展。產業投資母基金就是依靠國企股權轉讓來實現的，主要控制者是國資委。另外，還需要促進企業改制上市，實現重組，對于一些新興產業也要加大投資力度，參與高風險高收益的創新型產業。推動競爭類企業的國有資本集中到電子信息、裝備制造和高技術含量、高附加值的戰略性新興產業和現代服務業上，從而優化存量國有資本布局。

為了實行更加市場化的監管：（1）對于國有股權在一半以下的國企，利用“金股”的方式進行治理，結合現代化的法人結構進行統一管理。（2）為了實現混合所有制企業的建設，可以采取“優先股”的方式，放開對民營資本的束縛，引導其加入。

5.推動企業內部市場化改革，增強企業發展活力。國有企業是市場經濟的主體，任何人力資源管理體系都必須以市場為前提，實現混合所有制經濟的形成，加快推進選人用人機制方面的進程，建立的用人機制應當由監管部門及其授權的國有資本投資運營公司共同管理。需要注意以下幾點：（1）權責分明。對每一個崗位的權利和責任做明確的劃分，嚴格執行。（2）統一領導，協調發展。關于股東代表的選任，也是由監管部門授權國有資本投資運營公司加以確認的，對隊伍的培養和建立都有一定的針對性，強調科學管理。

在社會分工專業化的市場經濟背景下，企業并不由出資人直接管理。職業經理人制度主要體現在企業管理體制和治理結構上，必須將經營權與所有權進行有效分離，另外，經營管理權的實現一般是依靠聘任的職業經理人，一般的報酬是受薪和股票期權。因此要對職業經理人的選聘條件嚴格把關，實現人才紅利。在契約化管理的前提下，實現科學的進入和退出機制，分類管理。

為了進一步改進各監管企業的管理缺陷和不足，需要在考核的基礎上加以引導。（1）對于資產負債率高的企業，可以加大對風險指標的控制，實現負債水平的降低。（2）對于資金緊張、控制能力不足的企業，可以通過對現金流考核指標的加強來實現風險的把控。

6.從多個層面實現監管隊伍技能和道德的提升。（1）國資委是實現國資有效監管的主體，要從思維層面出發，促進履職盡責水平的提升。為了體現國有資本出資人的角色，治理遵循管資本為前提，遵循市場和法律規范，合理進行資本分布，對總量進行把控，進而實現效益的最終提升。（2）強化國資監管隊伍的建設。積極加強隊伍的創新能力、科學監管能力的培養，實施科學監管。（3）科學配置崗位權力和責任，按照規范開展工作。（4）從年輕化、知識化、科學化方面對董事和監事人員嚴格把關，確保其專業水平，提高隊伍的監督水平。同時通過嚴格的考核制度，增強其工作責任感、危機感和緊迫感。（4）注重人才的儲備。特別是外部董事的儲備，必須綜合專業技能、品德等條件來考慮，可以適當增加外部董事和監事的人數，以實現更加有效的監管。

7.充分重視互聯網+企業的作用。長期以來，省國資委認真履行職責，適時公布有關國有資產的相關信息，但是相對來說信息仍然不夠透明、不夠公開。這種情況不利于開展資產的管理，隨著信息技術突飛猛進的發展，借助互聯網技術，通過開發監管軟件，把企業資產的相關財務數據等信息串聯起來，可以實時查看企業資產具體情況，也可以為企業的審計提供強大的基礎，可以在最大程度上避免人為原因導致的國有資產流失。運用互聯網技術監管企業在技術上條件已經成熟，管資產的舊的監管模式就可以順理成章地轉變為管資本監管模式。J

【主要參考文獻】

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