新形勢下行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理適應(yīng)性改革探討

袁鶯

【摘要】 ?隨著國家預(yù)算改革的不斷推進與完善，行政事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算管理面臨著適應(yīng)性改革。未來我國經(jīng)濟步入高質(zhì)量增長將是新常態(tài)，預(yù)算收入的放緩和支出剛性增長的矛盾，迫切需要我國要有效有節(jié)制地使用財政資金。文章通過實地調(diào)查、詢查等方式較全面地了解了行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理中存在的問題，分析了改革中面臨的難題和財務(wù)預(yù)算需要遵循的原則，提出了行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理適應(yīng)性改革的一些建議。

【關(guān)鍵詞】 ??財務(wù)預(yù)算;適應(yīng)性;改革

【中圖分類號】 ?F810 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）14-0106-03

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，事前做好計劃對一個組織的經(jīng)營決策活動而言無疑是至關(guān)重要的，財務(wù)預(yù)算管理是基礎(chǔ)性工作，直接影響到組織活動本身的效益及成敗。

行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理是國家公共預(yù)算體系的重要組成部分，是指單位為實現(xiàn)既定的經(jīng)濟與社會目標， 通過編制預(yù)算、內(nèi)部控制、考核業(yè)績所進行的一系列財務(wù)管理活動，它貫穿于財務(wù)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整的全過程。預(yù)算管理質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)系到單位總體目標的實現(xiàn)。我國推行行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理已多年，理論上已形成了一項比較完善的預(yù)算體系，為強化資金管理、提高資金使用效果起到了積極作用。然而在實際調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理仍普遍存在編制內(nèi)容不夠細致、編制方法簡單不夠科學(xué)、管理者及相關(guān)人員認知度低、執(zhí)行不嚴、缺乏配套嚴格科學(xué)的考核機制、資金使用效果不佳及浪費嚴重、違法違紀行為時有發(fā)生等問題。在國家財政體制、預(yù)算管理體制及經(jīng)濟社會形勢不斷改革完善的背景下，行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理也需要適應(yīng)性改革。

一、行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理適應(yīng)性改革的必要性

隨著國家對民權(quán)民生的日益重視，預(yù)算制度的改革成為一項重要的內(nèi)容。作為政府管理服務(wù)主體的行政事業(yè)單位，其預(yù)算改革必須適應(yīng)這方面的要求。

（一）與國家層面改革的匹配

隨著國家預(yù)算管理改革的推進，建立良好高效的國家公共預(yù)算體系勢在必行，行政事業(yè)單位作為提供國家公共服務(wù)的主要承載體和預(yù)算資金的主要使用者，直接影響公共資金的營運效率與效果，其財務(wù)資金必須加強預(yù)算管理，以期與之相適應(yīng)。

（二）預(yù)算收入步入緩慢增長期而支出卻剛性增長的嚴峻形勢

我國財政收入放緩和支出剛性矛盾的情況下，合理有效安排資金、加強預(yù)算管理顯得更是意義重大。

（三）信息技術(shù)應(yīng)用為財務(wù)預(yù)算改進創(chuàng)造了良好條件

互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用為推進財務(wù)預(yù)算管理水平的提高創(chuàng)造了良好的條件。伴隨我國預(yù)算會計的改革，2019年新會計制度實施財務(wù)會計與預(yù)算會計既分離又結(jié)合，使財務(wù)預(yù)算的編制、執(zhí)行控制、監(jiān)督檢查與分析變得更方便、透明、有效，行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理水平將會躍上一個新臺階。這對加強我國公共資金的預(yù)算管理及行政事業(yè)單位合理安排收支、政務(wù)公開透明化都起到積極的作用。

二、目前行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理存在的主要問題

改革的第一步，首先要了解問題、明確問題的癥結(jié)所在。行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理雖已推行多年，然而在某些環(huán)節(jié)或工作中仍存在不少問題，全面了解分析行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理中存在的問題，有利于我們正確認識預(yù)算管理的不足，為改進指明方向。為此，筆者帶著問題走訪、詢問調(diào)查了若干不同層級的行政事業(yè)單位組織，搜集匯總了多方一手資料，再結(jié)合文獻，當前行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理中主要存在六方面問題：

（一）相關(guān)人員對財務(wù)預(yù)算管理的目標認識不清，影響預(yù)算管理功能的發(fā)揮

財務(wù)預(yù)算管理是為了達到預(yù)期的管理或經(jīng)濟目標，通過業(yè)績考核、內(nèi)部控制、編制預(yù)算等手段對財務(wù)活動進行的管理過程。無論是預(yù)算的編制或資源的配置，還是預(yù)算執(zhí)行、控制及考核，都與組織目標任務(wù)密切相關(guān)，如果相關(guān)經(jīng)辦人員對組織目標使命不明確，預(yù)算管理的功能就大打折扣。在實際工作中，許多人都存在著一定思想認識上的偏差，沒有理順國家、集體和個人三者間的利益關(guān)系，喪失了客觀的認知。一些領(lǐng)導(dǎo)管理者及相關(guān)人員甚至把預(yù)算當作一種約束與束縛，在如此認知的境界下，預(yù)算功能弱化在所難免。

（二）預(yù)算編制預(yù)見性差，不夠細致全面，缺乏標準，審核難度大

預(yù)算編制是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，是實施預(yù)算管理的基礎(chǔ)性工作。良好的預(yù)見性使編制的預(yù)算更符合實際，也便于計劃與執(zhí)行，這也正是預(yù)算管理的價值所在。而一個粗糙而脫離實際情況的預(yù)算將使預(yù)算管理失去意義。目前，不少行政事業(yè)單位編制預(yù)算的方法較為簡單，而且編制時間往往較短，這種預(yù)算往往脫離實際缺乏前瞻性，自然也加劇了未來執(zhí)行的難度。在實際工作中，往往表現(xiàn)為：資源閑置，利用率低;該用錢時沒款可用，影響正常業(yè)務(wù)活動;預(yù)算標準缺乏，審核難度大，不利于預(yù)算的監(jiān)督與實施。

（三）預(yù)算執(zhí)行不嚴，缺乏配套嚴格科學(xué)的考核機制

不重視對預(yù)算執(zhí)行的考核評價，缺乏配套嚴格科學(xué)的考核機制是目前預(yù)算管理中一個比較突出的問題。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果預(yù)算執(zhí)行不嚴肅認真，預(yù)算管理就失去了意義。部分行政事業(yè)單位財務(wù)人員缺乏正確的預(yù)算觀念，往往以單位領(lǐng)導(dǎo)為中心，對預(yù)算沒有進行嚴格的專業(yè)審核把關(guān)，導(dǎo)致預(yù)算制度形同虛設(shè)。調(diào)查中大部分行政事業(yè)單位都能嚴格執(zhí)行財務(wù)預(yù)算，但卻普遍缺乏配套嚴格科學(xué)的考核機制，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒有與單位負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任及職工激勵機制掛鉤，以致資源利用效率低下，管理水平不高。事實說明，沒有采取嚴格的審計、評價等監(jiān)督制度，預(yù)算管理是難以取得預(yù)期的社會效益的。

（四）監(jiān)督不力，資金整體使用效率不高

收支兩條線是預(yù)算管理的基本要求。但若監(jiān)管不嚴，仍會出現(xiàn)諸多問題：如收入方面不按規(guī)定管理與核算，私設(shè)小金庫，混淆各項收入的劃分界限，隱瞞、擠占、挪用預(yù)算外資金。在支出方面，出現(xiàn)坐支現(xiàn)金，超標準支出、虛假舞弊等違規(guī)支出問題。雖然近年來，政府加強了審計監(jiān)督的力度，情況有不少的改觀，但監(jiān)督力度仍不足，尤其在項目績效考核方面由于過于柔性，考核難度大，資金整體使用效率仍然不高，資金利用效率仍有提升潛力。

（五）會計核算資料不夠細致規(guī)范，不利于監(jiān)督

會計核算是對預(yù)算實際執(zhí)行情況的具體反映，高質(zhì)量的會計核算有利于對預(yù)算執(zhí)行情況的分析、監(jiān)督與檢查，有利于指標數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析。如果核算科目設(shè)置與預(yù)算不匹配，核算項目不夠細致與準確，則對后期的財務(wù)分析、報表分析、預(yù)算考核分析等都將帶來不利，也無法獲得資金使用的詳細情況，甚至存在上級單位和下級基層單位會計核算口徑不協(xié)調(diào)。在這種情況下，即便有法律制度的規(guī)定與要求，預(yù)算執(zhí)行情況也難以被及時、公開、良好地監(jiān)督，預(yù)算管理的功能弱化。

三、行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理適應(yīng)性改革面臨的難題

預(yù)算管理改革是一項系統(tǒng)工程，面臨諸多的問題和困難，需要全方位分析和通盤考慮，才能提出適應(yīng)性改革措施。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理過程中面臨以下難題。

（一）財務(wù)預(yù)算如何與績效考核及組織目標有機結(jié)合

預(yù)算管理服務(wù)于組織目標，是組織目標任務(wù)的細化和量化。一個良好的預(yù)算管理必須與組織的發(fā)展目標緊密結(jié)合，必須適應(yīng)組織的年度運作計劃以及未來計劃安排。一方面，要求預(yù)算管理做到統(tǒng)籌兼顧，高瞻遠矚，對未來要有清晰的發(fā)展思路，能把握未來、預(yù)見未來。另一方面，財務(wù)預(yù)算是組織績效管理考核指標的主要依據(jù)，是整個績效管理的基礎(chǔ)，兩者的良好結(jié)合至關(guān)重要卻并不容易。

（二）科學(xué)的預(yù)算體系的構(gòu)建紛繁復(fù)雜，缺乏統(tǒng)一標準

財務(wù)預(yù)算管理是一項紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而科學(xué)合理的預(yù)算編制則是預(yù)算管理成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一個有效的預(yù)算體系既要考慮行政事業(yè)單位的年度工作計劃、未來發(fā)展規(guī)劃，還要做到與績效考核有機結(jié)合。然而實際工作中，部分明細項目的經(jīng)費預(yù)算缺乏定額標準，預(yù)算數(shù)據(jù)可能有巨大的柔性，而且活動項目本身可能存在不確定性。因此，要建立科學(xué)的預(yù)算管理體系面臨不少難題，需要反復(fù)不斷調(diào)整、修訂。

（三）觀念的改變與人員素養(yǎng)的提高

理念決定行為。預(yù)算管理從某種角度來說是一種約束，限制了人們無計劃、任性地使用資金，因而被部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及員工抵觸、消極地應(yīng)對并不奇怪，如何扭轉(zhuǎn)這種觀念，提高人員的素養(yǎng)對提升預(yù)算管理實施效果至關(guān)重要。然而，“十年樹木，百年樹人”，觀念的改變與人員素養(yǎng)的提高不可能一蹴而就，是一個循序漸進的過程。

四、新形勢下行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理模式的構(gòu)建思路

（一）財務(wù)預(yù)算管理的一般原則

借鑒行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范對建立和實施內(nèi)部控制提出的一些原則要求，單位財務(wù)預(yù)算管理作為一種內(nèi)部控制方式，筆者認為應(yīng)遵循全面性、預(yù)見性、量入為出、效益性和公開性等原則。

1.全面性原則。全面性原則是指行政事業(yè)單位在編制財務(wù)預(yù)算時考慮要周全，多角度多方位地思考，不能有遺漏，力求使財務(wù)預(yù)算全面覆蓋。財務(wù)預(yù)算要密切連接工作計劃，一個細致周全的工作計劃是編制高質(zhì)量財務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)。

2.預(yù)見性原則。財務(wù)預(yù)算是對未來資金收支的一種計劃與安排，需要有預(yù)見性。而未來事項的不確定性需要人們?nèi)ス烙嫼妥龀鲋饔^判斷。這就要求行政事業(yè)單位的財務(wù)及業(yè)務(wù)人員工作敬業(yè)，素養(yǎng)良好，既能熟悉現(xiàn)在，也能較好地預(yù)見未來。

3.量入為出原則。財務(wù)預(yù)算既要預(yù)算收入，也要預(yù)算支出，貫徹量入為出的原則，做好收支的基本平衡。對于重要迫切的任務(wù)及事項，行政事業(yè)單位預(yù)算中要優(yōu)先保障這部分資金需要。

4.效益性原則。效益性既包括經(jīng)濟效益，又包括社會效益，有時更多地體現(xiàn)在社會效益方面。行政事業(yè)單位承擔(dān)著受托責(zé)任，大部分資金屬于預(yù)算內(nèi)公共資金，是納稅人的錢。行政事業(yè)單位有責(zé)任與義務(wù)用好資金，避免閑置浪費甚至遭受舞弊損失，要加強資金使用效率與效果的評價工作。

5.公開性原則。公開性原則是指行政事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算要公開。全員參與預(yù)算編制，全員了解預(yù)算，有利于提高預(yù)算質(zhì)量，便于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，真正發(fā)揮了財務(wù)預(yù)算的作用。

（二）當前財務(wù)預(yù)算管理模式的構(gòu)建思路

1.充分利用信息技術(shù)，完善會計核算制度，提高信息使用價值。現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用為財務(wù)預(yù)算管理工作提供了良好的支持。一方面，計算機應(yīng)用提供了精細化、規(guī)范化的核算信息，為精細化管理提供了支持，同時，將行政事業(yè)單位的預(yù)算與預(yù)算會計核算口徑一致化，有利于預(yù)算執(zhí)行情況的考核分析。目前，行政事業(yè)單位的計算機網(wǎng)絡(luò)普及程度很高，無論從核算角度，還是從預(yù)算的考核分析角度，只要加強培訓(xùn)，調(diào)動人員的積極性，將計算機信息技術(shù)與專業(yè)知識充分合理地利用，都能極大改善工作效率和提高公共財政資金的使用效果。而且計算機能夠準確方便地計算、匯總各項指標數(shù)據(jù)，很容易實施政務(wù)活動的公開透明，提高了信息使用價值。

2.改革預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制質(zhì)量。預(yù)算的編制是整個預(yù)算管理工作的起點，預(yù)算編制的質(zhì)量對整個預(yù)算管理過程的成敗起著重要作用。目前，一些行政事業(yè)單位的預(yù)算編制方法比較簡單、粗糙，往往只在上年基數(shù)上做一些簡單調(diào)整編制而成，并沒有依據(jù)未來具體的工作計劃及預(yù)計的業(yè)務(wù)活動進行科學(xué)地編制。改革、探討科學(xué)的預(yù)算編制方法勢在必行，零基預(yù)算法是一種值得嘗試的方法，它建立在對未來進行前瞻性預(yù)測和熟悉業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，對預(yù)算管理提出了更高的要求。

3.強化與提高管理者及相關(guān)人員對預(yù)算功能的認識。許多行政事業(yè)單位管理者及相關(guān)人員對財務(wù)預(yù)算管理可能并沒有正確的認識，甚至一直以來有著某種錯誤的認識。財務(wù)預(yù)算主要功能是使行政事業(yè)單位的服務(wù)目標和任務(wù)具體化、系統(tǒng)化和定量化，從而有利于目標與任務(wù)的實現(xiàn)，是一種有效的管理手段。對此，一方面，行政事業(yè)單位管理者及相關(guān)人員要加強業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，提升對預(yù)算管理認知和理解;另一方面，要強化行政事業(yè)單位管理者及相關(guān)人員的責(zé)任心和社會監(jiān)督作用，通過財務(wù)公開、政務(wù)公開及嚴格的考核制度，做到有獎有懲，督促它們依法行使權(quán)利和履行義務(wù)。

4.重視預(yù)算分析、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的促進作用。預(yù)算分析是對預(yù)算實施過程進行的總結(jié)與評價。通過預(yù)算分析，可以及時發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作和財務(wù)管理中存在的問題，為進一步完善預(yù)算管理制度和改進領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。預(yù)算分析方法通常有比較分析法、因素分析法、綜合分析法等方法，通過一定指標的對比分析，從中可以了解部門、項目、綜合的預(yù)算執(zhí)行情況和財務(wù)狀況，為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控提供了依據(jù)。

5.加強監(jiān)督，完善與配套嚴格科學(xué)的考核機制。加強監(jiān)督是行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理得以嚴肅認真有效實施的制度性保障。監(jiān)督目的主要為了預(yù)算的有效實施，而這又離不開完善與配套的科學(xué)考核機制，沒有嚴格的考核機制，監(jiān)督就失去了意義。對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的不執(zhí)行預(yù)算和隨意調(diào)整預(yù)算的行為要進行嚴肅處理;對執(zhí)行財務(wù)預(yù)算成效顯著的，要予以獎勵;對資金使用效率低下，浪費閑置資金或超額支出，要予以懲罰，建立起嚴格的預(yù)算管理制度。

五、結(jié)束語

形勢在改變，社會公眾對政府及行政事業(yè)單位的要求越來越高，對公共財政資金使用效益也日益關(guān)注。在這種背景下，行政事業(yè)單位財務(wù)管理應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展的要求，強化資金預(yù)算，探索建立起高效、規(guī)范的管理制度。同時，無論是管理者還是普通工作人員都要不斷學(xué)習(xí)，提高自身素養(yǎng)，以期能勝任行政事業(yè)單位未來的財務(wù)預(yù)算管理工作。政府作為行政事業(yè)單位的主管部門，擔(dān)負著指導(dǎo)、監(jiān)督行政事業(yè)單位建立健全財務(wù)預(yù)算管理制度的責(zé)任。Z

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