我國高水平高職院校建設成效的實證研究

戴文靜　周金城

摘 要 我國各地已經完成了第一輪高水平高職院校建設，第二輪建設尚未結束，第三輪建設已經開始。各地都非常重視立項建設，紛紛加大經費投入，各立項建設高職院校通過深化改革、提高管理水平，使自身的辦學水平和聲譽得到了很大提升，但也存在重視資格遴選、忽視效果評估等問題。為此，建議加強省級規劃、引導、統籌，推動高職院校關鍵環節改革;保障高水平高職院校的經費投入，提供基礎保障;通過績效評估，建立對高水平高職院校的動態撥款機制;充分發揮高水平高職院校的引領作用，提高高職院校建設水平。

關鍵詞 高水平高職院校;建設成效;數據包絡分析

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）18-0013-07

高水平高職院校建設是引領中國高等職業教育提質增效的重要戰略部署。自2006年以來，我國啟動了三輪高水平高職院校建設。本文所指的“高水平”，包括“示范”“骨干”“優質”“一流”“卓越”“雙高”“高水平”等。第一輪為2006年開始的“示范性”高職院校（以下簡稱“示范校”）建設，第二輪為2015年開始的“優質”高職院校（以下簡稱“優質校”）建設，第三輪為2019年開始的中國特色高水平高職學校和專業（以下簡稱“雙高”）建設，見表1。目前，全國絕大部分省份仍處于第二輪的建設階段，但又紛紛迅速投入到第三輪建設的競爭中。對全國各地建設高水平高職院校的努力及效果進行系統梳理，可為后續高水平高職院校建設明確方向。

學者們對高水平高職院校建設的理念與思路[1]、時代背景與邏輯主線[2]、經費投入[3]、邏輯起點與戰略要點[4]、內容體系和建設成效的判斷表征[5]、建設路徑[6][7]等進行了深入分析，有的還反思了“示范校”建設的經驗與教訓[8]，但還鮮有文獻從省域角度系統總結高水平高職院校建設的努力及其效果。

一、我國各地建設高水平高職院校的努力

我國高職院校經過20余年的實踐，到20世紀末走上了整合發展的道路。1999-2005年，高職教育在規模上得到快速擴張，占據高等教育的半壁江山。為提高高職院校的質量發展意識，從2006年起，國家先后立項建設“示范校”“優質校”“特色高水平高職學校和專業”，直接引導和推動了各地高水平高職院校建設。

（一）第一輪“示范校”建設（2006-2015年）

2006年，教育部、財政部啟動“國家示范性高等職業院校建設計劃”，首批立項建設28所，2007年、2008年分別立項建設42所、30所，共100所，2010年完成驗收。2010年，國家啟動“國家示范性高等職業院校建設計劃”骨干高職院校立項建設，當年立項40所，2011和2012年各立項30所，共100所，2015年完成驗收。國家“示范校”重點建設了788個專業點。自2006年起，河北、湖北、湖南、吉林、江蘇、廣西等地率先啟動，先后有29個省份（僅西藏、寧夏兩省未啟動）立項建設省級“示范校”282所，加上國家級“示范校”200所，總共482所，見表1。

第一輪高水平高職院校建設強調“示范性”，要求立項建設單位“力爭做發展的模范，改革的模范，管理的模范，帶動深化改革，提升高職教育的整體水平”。各地除了積極配合、支持國家“示范校”的建設，同時擴大建設范圍，推進更多省級示范性高職院校建設，形成了以國家“示范校”為引領、省級“示范校”為支撐的發展格局。第一輪高水平高職院校建設主要集中于學校層面的總體建設。2016年，教育部職業教育與成人教育司發布的《“高等職業教育質量穩步提升，一批高水平學校快速成長”有關情況》顯示，中央財政累計投入國家“示范校”建設專項資金45.5億元，拉動地方財政投入89.7億元，行業企業投入28.3億元，總計163.5億元。各地的省級“示范校”建設也投入了大量經費。使立項建設學校各方面辦學條件得以改善，辦學水平得以提升，社會影響擴大，吸引力增強。

（二）第二輪“優質校”建設（2015年以來）

2015年10月，教育部發布《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》，要求省級教育行政部門建設200所左右“優質專科高等職業院校”。此后，各地紛紛發布落實該行動計劃的實施方案，掀起了立項建設“優質校”的熱潮。第二輪高職院校建設強調“優質”，擴大優質教育資源，引進境外優質資源，建設優質師資隊伍，建設一流專業群，鼓勵各地建設一批辦學定位合理、專業有特色、能服務社會、水平領先的“優質”“高水平”“一流”或“卓越”高職院校。第二輪高水平高職院校建設更加重視骨干專業（群）建設，但是仍未單獨立項建設專業（群），只在立項“優質校”時要求建設若干骨干專業（群）。截至2019年2月28日，各省份發文立項建設“優質校”490所（占全國高職院校總數超三成）、骨干專業（群）4208個[9]。有14所國家“示范校”未進入建設名單，同時有80所非省級“示范校”入選建設名單，說明“優質校”建設逐步打破了身份固化、激發了發展活力。

《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》以任務引領，以項目為抓手推動高職院校建設。任務包括學習和引進國際先進、成熟適用的職業標準、專業課程、教材體系和數字化教育資源，舉辦高水平中外合作辦學項目和機構，辦好全國職業院校信息化教學大賽，修訂一批專業教學標準和實驗實訓裝備技術標準，組建混合所有制高等職業院校聯盟，優化院校布局、調整專業結構等65個。項目包括骨干專業建設，校企共建的生產性實訓基地建設，優質專科高等職業院校建設，“雙師型”教師培養培訓基地建設，新建一批專業教學資源庫和精品在線開放課程，建設一批骨干職業教育集團，開展現代學徒制試點，多方共建應用技術協同創新中心，技能大師工作室等共22個。2016-2018年，我國各地共啟動任務1310項，啟動率99%;啟動項目397個，啟動率96%;啟動項目實際布點22806個，布點率184%。僅有北京、黑龍江、海南、西藏4個省份任務啟動率未達到100%，海南、貴州、西藏3個省份項目啟動率未達到100%[10]。

此輪“優質校”建設不同于國家“示范校”建設，強調發揮地方政府對“優質校”建設的主動性，建設資金主要由地方投入。2016-2018年，我國各地“優質校”建設省級財政專項預估投入205.8975億元，實際投入共計355.5481億元，見表2，大部分省份的實際投入遠遠大于預估投入，對“優質校”建設的努力程度可見一斑。這里的經費只統計省級政府對第二輪優質校建設的專項投入，不含經常性投入，不含市級政府、企業投入等。廣東實際投入（105.6829億元）最多，接近全國總和的1/3，廣西雖然省級財力不強，但實際投入（24.1323億元）位居全國第二，其后是浙江、江蘇、福建、天津、湖北等省。

（三）第三輪高職院校“雙高”建設（2019年以來）

2019年4月，教育部、財政部頒布《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》，提出“集中力量建設50所左右高水平高職學校和150個左右高水平專業群”。強調“中國特色、世界水平”，規定“每5年一個支持周期。實行總量控制、動態管理，年度評價、期滿考核，有進有出、優勝劣汰”，2019年5月31日前完成省級推薦工作。在經費支持方面，“雙高”建設以省級統籌為主，中央財政以獎補的形式通過相關轉移支付給予引導支持。

高職院校“雙高”建設是我國高等教育“雙一流”建設的重要組成部分，注重高職院校建設和專業建設并重發展，專業建設不再依附于院校建設。陜西、湖南、上海在國家推進“雙高”建設之前就開始推進高職院校建設和專業建設并重發展。2017年，湖南將10所高職院校納入“雙一流”建設軌道，2018年再將138個特色專業群納入。

縱觀各地三輪高水平高職院校建設的內容，除了在專業設置、人才培養模式等方面強調各自的特色外，基本都包括以下幾方面：全方位提高學校辦學實力和水平，增強學校綜合競爭力，重視專業（群）建設，深化產教融合，以“雙師型”教師培養為核心提高師資水平，推進辦學國際化，提高管理水平，加強內涵建設，加大對高職院校的經費投入等。

二、我國各地建設高水平高職院校的效果

經過10余年的發展，各地高職院校，特別是立項建設單位，在專業和課程建設水平、教師能力、實訓基地數量和質量、社會服務能力、人才培養質量等方面得到了極大提高。近年來，不同研究機構根據不同的衡量指標，對高職院校的相應發展水平進行了科學評價，發布了一系列高水平高職院校名單，見表3。

其中，“綜合競爭力”包括辦學條件、人才培養、學校聲譽三個一級指標，建筑面積、杰出人才、就業率、獲獎情況等22項二級指標。教學資源包括教學計劃內課程總數、教學科研儀器設備值、專任教師總數、教學及輔助行政辦公用房面積、雙師素質專任教師比例、校園網主干最大帶寬、企業提供的校內實踐教學設備值、企業兼職教師年課時總量等11項指標。“國際影響力”基于全日制國（境）外留學生人數、非全日制國（境）外人員培訓量、在校生服務“走出去”企業國（境）外指導時間、在國（境）外組織擔任職務的專任教師人數、開發國（境）外認可的行業或專業教學標準數、國（境）外技能大賽獲獎數量7項指標。“服務貢獻”包括各高職院校畢業生人數和就業去向、橫向技術服務到款額、縱向科研經費到款額、技術交易到款額、非學歷培訓到款額和公益性培訓7項指標。“科研實力”根據各學校課題、論文、專利等情況計算。“學科競賽”以教育部發布的大學生競賽資助項目為主要依據。“創新發展影響力”指標包括專利創新、技能人才培養、網絡影響力（學校網站規模、網站高被引論文數等）。“職場競爭力指數”以就業率和就業質量等維度評估畢業生就業情況。從表3可以看出，擁有各類高水平高職院校絕對數量最多的是江蘇省，在國際影響力50強占有19席，服務貢獻50強占有13席，創新發展影響力100強占有21席;其次是浙江、山東、廣東;再次是河南、重慶、北京、安徽、湖南等;西藏、青海、寧夏、海南除了擁有國家示范性（骨干）高職院校外，在其他類型高水平高職院校評選中，斬獲極少甚至沒有。當然，這些省份高職院校總數偏少，如西藏總共只有3所高職院校，青海、寧夏、海南也分別只有8、11、12所高職院校。從擁有各類高水平高職院校占本省高職院校總數的比例來看，浙江、江蘇、北京、重慶、山東等省較高，即該省高職院校總體建設水平較高。如浙江在全國創新發展影響力100強中擁有18席，占本省高職院校總數（48所）的近2/5，綜合競爭力100強、科研實力100強均擁有11席，占本省高職院校總數的近1/4。山西、內蒙古、遼寧等地擁有各類高水平高職院校占本省高職院校總數的比例較低。

運用數據包絡分析方法對我國各地建設高水平高職院校的績效進行評價。數據包絡分析（Data Envelopment Analysis， DEA）是基于相對效率發展起來的一種效率評價方法，利用線性規劃原理、線性規劃方程等，可以對多投入、多產出的決策單元進行有效性評價，估計有效生產前沿面，不需要量綱化處理變量，不需要確定函數形式、估計參數。在規模報酬可變的假設下，可以將綜合效率分解為純技術效率和規模效率（即綜合效率=純技術效率×規模效率）。綜合效率是對決策單元的資源利用效率和配置能力等多方面的綜合評價，純技術效率是對企業技術、管理等影響生產效率的評價，規模效率是對企業規模影響生產效率的評價。純技術效率體現的是企業技術、管理水平的差異，規模效率體現的是在企業技術、管理水平一定的前提下，最優規模與現實規模之間的差異。得分取值介于 0～1 之間，越接近 1，說明越接近效率有效。純技術效率=1，表示技術、管理水平是有效率的，這時改進的方向是優化生產規模。規模效率=1，表示規模是最優的，這時改進的方向是提高技術、管理水平。綜合效率=1（即同時達到純技術有效、規模有效），說明投入整體效率位于生產前沿面上，達到 DEA 相對有效。郭燕芬等運用DEA分析方法對學前教育經費投入效益進行了省際比較與分析[11]。

考慮數據的可獲得性，將投入指標設為3個，分別是2006-2016年各地高職院校生均教育經費支出、教育經費支出，以及2012-2017年各地高職院校中央和地方財政專項收入，產出指標包括表3的9個指標，運用DEAP2.1軟件進行分析，結果見表4。

表4表明，北京、河北、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖南、重慶、四川、貴州、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆等20個省區市綜合效率有效。廣東純技術效率有效，但規模效率無效且為規模報酬遞減，如果要達到綜合效率有效，可縮小投入規模。山西、湖北、海南、云南4省純技術效率有效，但規模效率無效且為規模報酬遞增，如果要達到綜合效率有效，可增大投入規模，更好發揮規模效益。天津市純技術效率和規模效率均無效（規模報酬遞減），表明需要縮小投入規模，同時提高建設水平。內蒙古、遼寧、福建、廣西、海南5省區的純技術效率和規模效率均無效（規模報酬遞增），表明不僅要擴大投入規模，同時還要提高建設水平。

根據各省的投入、產出水平，有兩類省份特別值得關注：第一類是江蘇、浙江、山東，表現出高投入、高產出的特征，最為典型的是江蘇省，總體教育經費支出水平、生均教育支出水平、中央和省級財政專項投入都較高，高水平高職院校數量在全國遙遙領先;第二類是湖南、河南、安徽等省，表現出低投入、高產出的特征，年均生均教育經費支出水平較低，但各類高水平高職院校數量排名靠前。它們在2015年及以前對“示范校”建設的投入較少，在2016年以后的“優質校”建設中才加大投入力度。這兩類省份不論在省級戰略制定層面，還是在學校對戰略實施層面，都展現出較高的水平，快速提升了高職院校的競爭力。

具體來看，各地建設高水平高職院校存在的主要問題集中在以下五個方面：一是重視資格遴選，忽視效果評估。有的地方非常重視資格遴選環節，組織制定了嚴密的遴選標準、遴選程序。各高職院校鑒于“示范”“優質”的品牌效應和社會影響力，積極組織申報。但獲得立項建設后，由于缺乏嚴格的績效評估、驗收評估制度，后期建設的積極性不大，作為不夠，資金使用效益低下。二是重視硬件建設評估，而忽視軟件建設評估。有些地區的驗收標準過于注重實驗室、教學儀器設備等硬件設施建設。有些學校教學儀器設備雖然采購較多，但管理水平低，設備閑置率非常高。而對體現教育教學質量的指標評價流于形式。三是少數學生得到了特殊培養，大部分學生受益較少。目前，技能大賽成績是高水平高職院校驗收評估中的重要考核指標，因此，各校將最優秀的師資、最好的實驗設備和材料等資源投入到對極少數學生的培訓當中，而大多數學生成了高水平高職院校建設的“旁觀者”。四是一線教師參與建設的積極性、主動性不高。由于學校本身的辦學自主權不夠，在高校科層管理體制、行政化色彩濃厚的背景下，一線教師只是被動的參與者。五是獲批立項建設“示范”“優質”的高職院校在校企合作、社會培訓、生源等方面形成強大的品牌和資源聚集效應，非立項建設院校與立項建設院校的發展水平差距越來越大。

三、結論及政策建議

（一）加強省級規劃、引導、統籌，推動高職院校關鍵環節改革

高職教育具有鮮明的區域性發展特征，在“地方為主、政府統籌、社會參與”的管理體制下，增強省級統籌規劃、引導、統籌功能，至關重要。圍繞國家“建成一批世界一流的職業院校和骨干專業，形成具有國際競爭力的人才培養高地”的既定目標，積極謀劃、推進高水平高職院校和專業（群）建設布局。建立綜合推動機制，各省要定期研究高水平高職院校建設工作，解決發展建設中的重大問題，以財政撥款制度、人事制度為重點深化學校內外部改革。政府有關部門要支持項目建設院校完善教師崗位設置和考核，推進績效工資制度改革，給予項目建設院校和學科專業帶頭人更大的人、財、物支配權和發展決定權。

（二）保障高水平高職院校的經費投入，提供基礎保障

經費充足是高職院校高水平發展的基礎保障。高職院校肩負著為社會培養高素質技能型專門人才的重擔。高職院校“雙高”建設在國家層面納入了國家“雙一流”建設的戰略部署，各地應快速跟進，將高職院校和專業（群）納入本省“雙一流”建設的戰略部署。建議采用省級財政統籌、市級財政配套、中央政府獎補的方式，確保高水平高職院校建設基本經費來源。采取各種措施鼓勵地方政府部門、科研機構、行業企業、社會資本參與高水平高職院校建設。高職院校自身要提高服務能力，加強與社會各方的合作，多方籌集辦學經費，增強自我發展能力。

（三）通過績效評估，建立對高水平高職院校的動態撥款機制

“示范校”建設經費使用缺乏合理性，例如重視硬件設施的投入，對學生培養的投入較少。為此，必須改變撥款方式，建立以績效評估為導向的動態撥款機制。有關部門要做好高水平高職院校建設的資金核定、撥付和考核評價。建議對經濟發達地區的院校“先建設、后撥款”，對經濟欠發達地區的院校“邊建設、邊撥款”，對立項建設院校形成有效約束。同時，建立第三方評價制度，及時向社會公開評價結果，并對資助力度進行動態調整。對建設效果好的院校加大資助力度;對建設效果較差的院校要求限期整改，降低資助力度，甚至取消資助。

（四）充分發揮高水平高職院校的引領作用，提高高職院校建設水平

立項建設高校要明確建設主體責任，科學編制發展規劃和建設方案，落實工作任務。在院校治理建設與改革、杰出技術技能人才培養、雙師雙能教師隊伍建設、技術技能積累與服務、國際交流與合作等方面實現重點突破和新的提升。要優化高職院校治理結構，探索建立理事會制度，舉辦單位、行業企業、科研機構、教職工等共同參與，特別是要建立行業企業深度參與人才培養的模式。健全教師主體權益保障機制，完善教師參與治校治學機制。扎實開展專業技能普測，提高全體學生技能操作的規范性與標準性。專業結構調整和優化要瞄準產業發展趨勢，培養新時代所需的技能人才，提高服務區域經濟社會發展的能力。通過高水平高職院校建設的引領、帶動作用，在高職院校之間形成多點迸發、競相跨越的良好發展格局。

參 考 文 獻

[1]周建松.高水平高職院校建設的理念與思路研究[J].職教論壇，2018（1）：6-10.

[2]任怡平.優質高職院校建設的時代背景、標準與邏輯主線[J].職業技術教育，2018（10）：12-18.

[3]周金城，戴文靜，劉大尚.我國高職院校生均撥款水平研究——基于國際比較的視角[J].中國高教研究，2018（7）：104-108.

[4]李小娃，孔巧麗.優質高職院校建設：邏輯起點與戰略要點[J].職業技術教育，2018（10）：6-11.

[5]任占營.優質高等職業院校建設的思考[J].國家教育行政學院學報，2018（7）：47-52.

[6]胡宏亮.我國高水平高職院校建設的背景、內涵及路徑[J].職業技術教育，2018（10）：19-23.

[7]李國慶.高職院校高水平專業建設方向與策略[J].職業技術教育，2018（35）：14-16.

[8]郝天聰，石偉平.從示范到優質：我國高職院校發展模式的反思與前瞻[J].高校教育管理，2017（4）：25-30.

[9][10]教育部職業教育與成人教育司.關于《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》執行情況及2018年有關工作完成情況的通報[Z].教職成司函[2019]20號，2019-03-18.

[11]郭燕芬，柏維春.學前教育經費投入效益的省際比較與分析——基于DEA分析方法[J].教育發展研究，2016（20）：27-33.

Empirical Study on Effectiveness of Construction of High-level Higher Vocational Colleges in China

Dai Wenjing， Zhou Jincheng

Abstract? The first round of construction of high-level vocational colleges have been completed all over China， the second round of construction has not yet been completed， and the third round of construction has begun. Everywhere attaches great importance to the construction of projects， and has increased funding. Through deepening reform and improving management level， higher vocational colleges have greatly improved their school-running level and reputation， but there are also problems such as attaching importance to qualification selection and neglecting effect evaluation. Therefore， it is necessary to enhance provincial planning， guidance and overall planning to promote the reform of key links in higher vocational colleges; to ensure the financial input of high-level vocational colleges and provide basic guarantee; to establish a dynamic allocation mechanism for high-level higher vocational colleges through performance evaluation; and to give full play to the leading role of high-level higher vocational colleges and improve the construction level of higher vocational colleges.

Key words? high-level higher vocational colleges; construction effectiveness; Data Envelopment Analysis

Author? Dai Wenjing， associate professor of Yueyang Vocational and Technical College （Yueyang 414000）; Zhou Jincheng， associate professor of Hunan Institute of Technology