我國職業教育辦學現狀：國家治理的分析框架與實證

湯杰　石偉平

摘 要 基于“委托-代理”理論，構建國家職業教育治理的分析框架，從“經費投入”“政策制定”和“辦學管理”三維度分析近10年國家職業教育的辦學現狀。研究發現，職業教育辦學經費投入雖逐年加強，但在不同的辦學類型和辦學地域上差異較大;眾部門雖聯合連年出臺相關政策支持職業教育辦學，但政策內部導向偏差較大，政策頒布數量和質量不成顯著正比;職業教育辦學管理的領域和要素雖細分眾多，但其聚焦程度和演化趨勢差異較大。

關鍵詞 職業教育;辦學現狀;國家治理;分析框架

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）18-0042-06

一、研究背景及目的

職業教育辦學作為一個系統工程，從國家到區域再到地方辦學環環相扣，其中國家在職業教育辦學的過程中起到方向性和指導性的作用。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的出臺奠定了21世紀職業教育發展的新基調，綱要中明確強調要“大力發展職業教育”“調動行業企業的積極性”“增強職業教育吸引力”。2019年，國務院出臺《國家職業教育改革實施方案》，明確提出職業教育是一種類型教育，并從“完善國家職業教育制度體系”“構建職業教育國家標準”“建設多元辦學格局”等七個方面提出二十條促進職業教育發展的建議。2010-2019年十年間，國家層面采取哪些措施進行職業教育辦學？取得哪些成效？存在哪些不足？鑒于國家在職業教育辦學中的引導地位，在啟動新一輪職業教育改革實施方案之前，有必要對國家已有的職業教育辦學實踐進行系統總結，以明確下一步辦學實踐的重難點。基于此，本研究將聚焦于國家層面的職業教育辦學現狀調研，厘清辦學成效和存在的問題，為后期的辦學提供思路和經驗。

二、研究設計

（一）國家職業教育辦學治理的分析框架

本研究主要聚焦于宏觀層面，從教育部等部門的辦學治理視角出發，剖析國家層面職業教育辦學的現狀，見圖1。首先要厘清國家進行職業教育辦學的實施機制，即國家通過何種途徑進行職業教育辦學，在其中扮演了什么樣的角色，承擔什么責任。本研究主要借鑒了“委托-代理”理論，之所以采用該理論是因為職業教育辦學是一個從中央到地方密切協作的工作，而只要存在兩人或兩人以上的合作性活動，就會構成委托代理關系[1]。在該理論視域下，國家作為職業教育辦學的委托方，授權教育部等部門作為代理方執行辦學管理，主要通過資金投入保障辦學條件、頒布政策引領辦學方向、辦學管理保障辦學質量，而教育部等部門作為代理方的同時，又委托職業院校、行業、企業等進一步細化實施參與職業教育辦學，至此形成一個自上而下層層傳遞的委托代理鏈。

（二）數據指標及說明

數據分析維度主要從“辦學經費投入”“辦學政策制定”“辦學管理內容”三個層面展開。辦學經費投入主要分析“生均財政教育經費占總生均教育經費比例”“生均財政教育經費的差異系數”和“生均財政教育經費”。其中，“生均財政教育經費占總生均教育經費比例”主要反映國家近年來對職業教育經費總體保障水平，“生均財政教育經費的差異系數”主要反映職業教育經費保障的差異水平，“生均財政教育經費”主要反映對職業教育經費具體保障水平。辦學政策制定主要分析近年來國家相關部門出臺的職業教育政策文件，著重挖掘政策頒發部門、頒發時間、政策文件主題、政策文件領域、政策文件名的關鍵詞及其頻次，以此洞悉國家對職業教育辦學的重點和要點。辦學管理內容主要分析教育部職業教育與成人教育司“年度工作要點”中與職業教育密切相關的文本，著重挖掘文本中職業教育管理的維度、要素及其出現頻次，以此揭示職業教育管理的內容和焦點。

（三）數據來源及分析思路

本研究所分析的“辦學經費”數據主要根據2011-2017年《中國教育經費統計年鑒》及2010-2016年《中國教育統計年鑒》中的經費及相關原始數據計算整理得出。數據分析思路是，橫向上分析全國中、高等職業教育隨著時間的推進，其經費投入的保障程度和差異水平的變化情況，同時為進一步凸顯職業教育的投入現狀，在分析時對比普通高中和本科的經費投入情況。縱向上分別分析中、高等職業教育各自在不同地域的財政經費保障差異以及在同一地域中、高等職業教育在財政經費保障水平上的差異。

本研究所分析的“辦學政策”文本主要以國務院、教育部職成司頒發的政策文件為藍本，人工篩選2010年至2019年2月所有與職業教育密切相關的政策文件（農村職業教育與殘疾人職業教育的相關文件不在本次統計范圍內），累計233份。數據分析思路是：首先，宏觀梳理各類政策文本出臺的時間、數量和單位，以及中高等職業教育的政策關注領域和主題;其次，聚焦對比中等職業教育和高等職業教育的政策關注差異情況。

本研究所分析的“辦學管理”文本主要來自2010-2019年教育部職業教育與成人教育司出臺的“年度工作要點”。數據分析思路是：首先，抽取與職業教育密切相關的文本，對文本內容進行系統梳理和編碼;其次，統計相關要素出現的頻次;最后，在單位年份的背景下，對編碼內容進行靜態和動態分析，以此挖掘國家職業教育辦學管理內容的焦點和演變趨勢。最后，本研究在處理“辦學經費”“辦學政策”和“辦學管理”的數據時，主要采用Excel進行統計。

三、數據分析

（一）職業教育辦學經費投入現狀

1.中、高等職業教育經費投入保障水平

通過生均財政教育經費占總生均教育經費比例，可以有效反饋國家近年來對職業教育經費的保障水平[2]。如表1所示，不論是中職還是高職高專，7年來財政投入保障水平在不斷加強。截至2016年，中職生均財政教育經費占總生均教育經費的比例（以下簡稱“財政經費保障比例”）已經達到87.01%，而高職高專也達到63.47%。中職的財政經費保障比例在2012年突破60%，2014年突破85%，而高職高專在2015年才突破60%。總體來看，中職財政經費保障比例要高于高職高專12.82～25.64個百分點。

此外，就中職和普通高中對比，自2013年開始，中職的財政經費保障比例連年高于普通高中，普遍高出0.45～5.01個百分點。就高職高專和本科對比，2010-2013年，高職高專的財政保障比例普遍低于本科，低出3.82～6.11個百分點;但是從2014年開始，高職高專的財政保障比例開始反超本科，2014-2016年，高職高專的財政保障比例普遍高出本科0.96～3.76個百分點，且有不斷加大的趨勢。

2.全國職業教育財政經費投入差異分析

通過差異系數可以比較數據離散程度大小，差異系數越大，離散程度越大。表2反映了2010-2016年間全國中職、普通高中、高職高專與本科的生均財政教育經費的差異系數。7年間，全國中職生均財政教育經費的差異系數維持在0.610～0.993之間，表明其差異水平很大;相比之下，普通高中生均財政教育經費的差異系數維持在0.877～1.259之間，因此，普通高中的生均財政教育經費的差異水平要大于中職。7年間，全國高職高專生均財政教育經費的差異系數維持在0.613～1.038之間，表明其差異水平也很大;相比之下，本科生均財政教育經費的差異系數維持在0.415～0.572之間，因此，高職高專的生均財政教育經費的差異水平要遠大于本科。綜上，按照差異系數（差異水平）從大到小排序，分別為普通高中、高職高專、中職、本科。

3.地域職業教育財政經費投入差異分析

首先，中職財政教育經費保障存在較大的地域差異。由表3可知，2010-2014年間，全國各地域中職生均財政經費按照從高到低分別是：京津滬三市、東部8省、西部12省、中部8省，中部地區中職財政經費保障呈“塌陷”趨勢;2014-2016年間，中部地區中職財政教育經費逐漸得到保障，開始反超西部地區，“塌陷”趨勢消失。整體來看，京津滬、東部、中部、西部等地區之間的中職生均財政經費保障差距顯著。截至2016年，京津滬三市的中職生均財政經費約是東部地區的2.44倍，約是中部8省的4倍，約是西部12省的4.03倍。2010-2016年7年間，東部8省的中職生均財政教育經費漲幅最大，達到344.58%;其次是中部8省，漲幅達到296.64%;京津滬的漲幅排倒數第二，達到271.92%;西部12省的漲幅最小，僅為191.55%。

其次，高職財政教育經費保障也存在較大的地域差異。如表3所示，2010-2016年間，京津滬三市的高職生均財政教育經費一直保持最高（盡管2013年和2016年的財政教育經費有回跌的趨勢），中部地區的高職生均財政教育經費一直保持最低（盡管2010-2016年間經費保持持續上漲的趨勢），中部地區高職經費投入塌陷嚴重。東部8省和西部12省的高職生均財政教育經費浮動交錯，其中2011-2013年間，東部8省的高職生均財政教育經費低于西部12省，但2010、2014、2015、2016年，東部8省的高職生均財政教育經費又高于西部12省。截至2016年，全國各地區高職的生均財政教育經費表按照從高到低分別為：京津滬3市、東部8省、西部12省、中部8省。京津滬3市高職的生均財政教育經費約是東部地區的1.76倍，約是西部地區的1.90倍，約是中部地區的2.29倍，差距懸殊。2010-2016年7年間，中部地區的高職生均財政教育經費漲幅最大，高達212.82%;其次是京津滬三市，漲幅達到178.91%;西部地區的漲幅為139.95%;東部地區的漲幅最小，為134.84%。

再者，同一地域的中、高職生均財政教育經費也存在較大差異。如表3所示，京津滬三市，除了2011年和2012年，其余年份中職生均財政教育經費都高于高職高專生均財政教育經費，且2013-2016年間二者的差距越來越大，截至2016年，該地區的中職生均財政教育經費比高職多出22755元，占比114.81%。東部地區，2010-2012年，中職生均財政教育經費都低于高職高專生均財政教育經費;2013-2016年，中職生均財政教育經費都要高于高職高專生均財政教育經費，截至2016年，東部地區的中職生均財政教育經費要比高職多出6232元，占比55.40%。中部地區，2010-2013年，中職生均財政教育經費都低于高職高專生均財政教育經費;2014-2016年，中職生均財政教育經費都高于高職高專生均財政教育經費，截至2016年，中部地區的中職生均財政教育經費比高職多出1968元，占比22.72%。西部地區，2010-2015年，中職生均財政教育經費都低于高職高專生均財政教育經費;從2016年開始，中職生均財政教育經費高于高職高專生均財政教育經費，當年多出125元，占比1.20%。

總體而言，近年來，全國各地中職的各類生均經費有高于高職高專的趨勢。

（二）職業教育辦學政策制定現狀分析

1.職業教育政策出臺的年份和發文單位分析

從2010年至今，每年統計的文件數量分別為48、29、23、22、23、25、23、16、19、5。統計發現，以上政策文件的頒發部門以教育部、人力資源和社會保障部、財政部為主，此外還包括國務院、中央文明辦秘書組、共青團中央辦公廳、中華職業教育社、住房和城鄉建設部辦公廳、審計署、國家發展改革委等眾多部門，由此可見，職業教育與社會各行各業密切相關，其辦學也需要采取跨界的形式，聯合眾部門之力。

2.中高等職業教育政策文本整體分析

將統計的政策文件內容細分，按照領域、主題、關鍵詞及其頻次進行統計，若同一要素在當年的文本中出現多次，則頻次統一按1次計算，結果見表4。2010年至今，中、高等職業教育領域的職業教育政策文本共涉及到院校建設、院校管理、專業建設、課程教材等11個主題，且每個子主題下又可細分若干關鍵詞。整體而言，當前中、高等職業院校在辦學時，最為重視“活動賽事”，例如全國職業院校技能大賽、學生文明風采大賽、職業教育活動周、全國職校信息化教學大賽等相關政策文件出現的頻次最高，達到45次;其次是“教學改革”“學生管理”“院校建設”，出現頻次均超過30次;“專業建設”“院校管理”“辦學模式”均超過10次;相對而言“課程教材”“師資建設”和職業院校“辦學輻射功能”的發揮不太受重視，均只有7次。

3.中、高等職業院校政策文本差異分析

針對中職和高職高專這兩個不同的辦學階段，出臺政策文件的側重點存在較大差異。如表5所示，現有統計政策文件中，文件標題明確關于中職辦學的文件出現過77次，遠高于高職辦學文件的出現次數（55次）。其中，中職辦學更側重于學生管理（27次）、院校建設（15次）、教學改革（12次）、各類活動賽事（9次）;高職辦學更側重于院校建設（15次）、專業建設（14次）、教學改革（10次）、專業辦學的輻射功能（7次）。中、高職院校對“院校管理”和“師資建設”的關注度都相對較少，累積頻次均不超過4次。

（三）職業教育辦學管理現狀分析

1.職業教育辦學管理靜態分析

（1）“三維度三十八要素”的管理內容

借鑒已有學者的編碼經驗[3]，根據2010-2019年教育部職成司“年度工作要點”中的實際文本內容，分析構建了一個“三維度三十八要素”的編碼框架，如表6所示。當前國家層面對職業辦學的管理主要涉及三大領域，一是職業教育辦學條件管理，包括重點校、示范校、骨干校的建設，行指委、實訓和基礎條件建設、專業、課程、教材、師資建設等15個要素;二是職業教育辦學制度管理，包括職業教育法、招生考試制度、撥款資助制度等15個要素;三是職業教育辦學模式管理，包括東西協作、現代學徒制、集團化辦學等8個要素。

（2）不同要素的出現頻次及聚焦程度分析

對歷年職成司“工作要點”文本中各職業教育管理要素的出現頻次進行統計（若同一要素在當年的文本中出現多次，則頻次統一按1次計算），具體統計結果見圖2。

結合已有的頻次統計圖，進一步對國家職業教育辦學管理要素的聚焦情況進行分析。將職業教育38個要素在10年內的聚焦情況進行劃分，其中，出現1～3次的要素劃分到輕度聚焦，出現4～6次的要素劃分到中度聚焦，出現7～10次的要素劃分到深度聚焦，結果見表7。由表7可知，各要素在近10年的管理聚焦程度也存在差異。目前，輕度聚焦的管理要素包括：國家示范高職建設（B3）、精品資源共享課程建設（B9）、“學分銀行”建設（B14）等8個要素;中度聚焦管理的要素包括特色高水平高職學校、骨干校建設（B2）、教學大綱建設（B11）、課程標準建設（B12）、國家級教學成果獎評審制度（B22）等8個要素：深度聚焦的要素包括國家中職示范校、重點校建設（B1）、實訓和基礎條件建設（B4）、《職業教育法》（B16）、招生考試制度（B18）、東西協作（B31）、產教融合（B32）等22個要素。

2.職業教育辦學管理動態分析

（1）不同管理要素受重視程度的動態分析

2010-2019年間，38個要素在“年度工作要點”文本中每年出現的情況如表8所示。從動態演化的視角來看，不同的職業教育管理要素隨著時間的推進，其管理的重視程度有所變化。目前持續重視的要素（連續10年從未間斷）包括：實訓和基礎條件建設（B4）、教材建設（B10）、《職業教育法》（B16）、招生考試制度（B18）、撥款資助制度（B19）、活動賽事制度（B23）、東西協作（B31）、校企合作（B33）。目前重視程度逐漸減少的要素包括：國家中職示范校、重點校建設（B1）、國家示范高職建設（B3）、數字校園建設和信息化發展（B6）、精品資源共享課程建設（B9）、教學大綱建設（B11）、課程標準建設（B12）、學校畢業生就業情況報告制度（B20）、國家級教學成果獎評審制度（B22）、職業學校管理標準（B25）、職業指導工作規定（B26）、實習標準和保險制度（B30 ）、集團化辦學（B34）、其他（“9+3”免費職業教育模式、委托培養、定向培養、訂單式培養）（B38）。目前重視程度逐漸增加的要素包括：特色高水平高職學校、骨干校建設（B2）、行指委建設（B5）、專業目錄建設（B7）、專業教學資源庫建設（B8）、教師隊伍建設（B13）、“學分銀行”建設（B14）、國家資歷框架建設（B15）、民辦職業教育發展制度（B17）、職業院校年度質量報告制度（B21）、教學工作診斷與改進制度（B24）、1+X證書制度（B27）、職業教育質量評價機制（B28）、職業教育工作聯席會議制度（B29）、產教融合（B32）、現代學徒制（B35）、國際合作（B36）、中高職銜接（B37）。

（2）不同管理維度受重視程度的動態分析

將三大維度10年內包含的各要素出現頻次進行相加，職業教育辦學條件（A1）和職業教育辦學制度（A2）持平，均為94次，職業教育辦學模式（A3）累計最低，為63次。由此可見，10年內，國家宏觀層面對職業教育的辦學條件和辦學制度最為重視，對辦學模式的關注相對較少。

將三大維度每一年包含的各要素出現頻次進行相加，繪制成圖3。由圖3可知，隨著時間的推進，國家對于職業教育辦學條件（A1）、辦學制度（A2）和辦學模式（A3）的管理重視程度均有上升的趨勢。

四、研究結論

（一）職業教育辦學經費投入逐年加強但局部差異較大

近年來，職業教育的財政經費保障比例逐年提升，且有不斷加大的趨勢，但與此同時，職業教育經費保障內部存在較大差異，具體表現在如下三個方面：其一，中等職業教育的投入保障水平顯著高于高等職業教育，中職財政經費保障比例要高于高職高專12.82～25.64個百分點。其二，中、高等職業教育的經費投入在全國范圍內差異系數較大，且高職高專的差異程度要大于中專。其三，局部地域層面，職業教育財政經費保障差距較大。中職財政經費保障水平整體按照京津滬、東部、中部、西部的順序逐漸遞減，京津滬地區占據絕對優勢地位;高職財政經費保障水平在局部地域也存在巨大差異，京津滬三市的投入最多，中部地區投入最少，東西部地區投入程度起伏變化，中部地區呈現嚴重“塌陷”趨勢。

（二）眾部門聯合出臺政策支持職業教育辦學但仍有改進空間

2010年至今，多部門聯合出臺若干政策文本推動職業教育的發展，但已有政策內容仍然存在如下不足：其一，職業教育內部政策主題導向偏差較大，對各類活動賽事，例如技能大賽、教學大賽等過于熱衷，而對教材和師資建設比較冷淡，二者形成強烈對比。其二，中、高等職業院校政策文本側重點不一。中職辦學更側重于學生管理、院校建設、教學改革和各類活動賽事;高職辦學更側重于院校建設、專業建設、教學改革和專業辦學的輻射功能。其三，政策出臺數量和質量不成顯著正比。一方面，職業教育整體頒發的各類政策文件雖多，但大都是以引導性、方向性的陳述為主，具體詳細可操作的建議相對較少。另一方面，同一領域或者主題的政策文件雖然頒發很多，但是落實成效并不顯著。例如教學改革方面，近年來國家出臺系列政策文件推進國家專業教學標準建設，但其內容建設還沒有徹底擺脫過去的人才培養方案與教學大綱的框架，還沒有建立與這些標準相配套的認證體系，因此它在職業能力的訓練中難以發揮實際作用[4]。

（三）辦學管理要素細分眾多但聚焦程度和演化趨勢差異較大

當前國家對于職業教育的管理內容較為全面，但不同管理領域、不同管理要素的聚焦程度和演化趨勢差異較大。首先，管理領域方面，雖然近年來對職業教育辦學條件、辦學制度和辦學模式的管理均有上升趨勢，但是相對于辦學條件和辦學制度，對辦學模式的關注相對較少。很多人才培養模式在實踐過程中問題較大，以現代學徒制為例，在推行過程中總體是“兩熱兩冷”的現狀，即政府熱、學校熱，企業冷、學生冷[5]。其次，不同管理要素方面，對國家中職示范校和重點校建設、技能賽事制度等深度聚焦，對職業資格證書制度和職業教育質量評價機制等輕度聚焦。值得注意的是，近年來對技能大賽等活動的重視程度持續增高，對學校畢業生就業情況報告制度越來越低。雖然各類技能大賽可以提升職業教育的知名度，但是過度關注技能賽事可能矯枉過正;此外，職業資格證書制度的取締，也為學生畢業后進入勞動力市場埋下巨大隱患。

參 考 文 獻

[1]包海芹.教育政策執行中的委托代理問題[J].江蘇高教，2004（3）：14-17.

[2]沈有祿.近十年職業教育經費配置差異分析[J].中國職業技術教育，2018（31）：66-75.

[3]宋亞峰，王世斌，潘海生.聚焦與演化：我國職業教育政策話語透視——基于1987-2017年教育部《工作要點》的計量分析[J].高教探索，2018（12）：114-121.

[4]徐國慶.我國職業教育現代學徒制構建中的關鍵問題[J].華東師范大學學報：教育科學版，2017（1）：30-38.

[5]張啟富.高職院校試行現代學徒制：困境與實踐策略[J].教育發展研究，2015（3）：45-51.

Current Situation of Vocational Education in China： Analytical Framework of National Governance and Empirical Study

Tang Jie， Shi Weiping

Abstract? Based on Principal-Agent Theory， the analytical framework of national vocational education governance is constructed， and the situation of national vocational education in the past ten years is analyzed from three aspects： The“funding investment”“policy formulation”and“running management”. The study found that although the investment in vocational education is increasing year by year， there are great differences lying among different types of education and areas; although many departments have jointly issued relevant policies to support vocational education in successive years， the internal deviation of policies is relatively large， and the effectiveness is not significant; the fields and elements of vocational education management are subdivided， but their focus and evolutionary trend are quite different.

Key words? vocational education; current school-running situation; national governance; analysis framework

Author? Tang Jie， postgraduate of East China Normal University （Shanghai 200062）; Shi Weiping， professor of East China Normal University