環境公益訴訟再思考

摘要：過去的2018年是我國生態環境保護事業發展史上具有里程碑意義的一年。全國生態環境保護大會勝利召開，習近平總書記出席會議并發表重要講話，李克強總理作工作部署。黨中央、國務院對加強生態環境保護、提升生態文明、建設美麗中國作出一系列重大決策部署。在理念引領方面，全國生態環境保護大會正式確立習近平生態文明思想，為推進美麗中國建設、實現人與自然和諧共生的現代化提供了方向指引和根本遵循。雖然我們取得了輝煌的成績，但各地環境污染和生態破壞事件仍時有發生。本文就環境公益訴訟中存在的上述問題進行探討，并提出幾點建議，以期更好地完善環境公益訴訟制度，推動環境保護發展。

關鍵詞：環境保護;公益活動

生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。環境問題解決得好不好，已經成為全面建成小康社會能否得到人民認可的關鍵。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，提出一系列重大戰略思想，作出一系列重大決策部署，堅決向污染宣戰，力度之大、措施之實、成效之明顯，前所未有。雖然我們取得了輝煌的成績，但各地環境污染和生態破壞事件仍時有發生。隨著社會經濟、文明的快速發展，人民對美好生活環境的需求日益強烈，環境保護意識也逐漸增強。在訴諸法律的途徑上，環境公益訴訟成為懲治破壞環境行為、保護環境合法權益的重要方向。本人從適格原告及激勵措施等方面切入，針對性的提出了一些完善措施。

1 環境公益訴訟的概念

公益訴訟主要指的是把維護社會利益、國家利益當做目的，由法人、自然人、組織以及國家機關當做是依托向法院所提起的訴訟。環境公益訴訟主要指的是環境方面的公共利益出現了間接或者是直接的損害，或者是出現了實際的危險，而組織、國家機關等為了維護環境的公共利益，便會依照相應的法律規章制度向法院提起訴訟。

2 中國環境公益訴訟的發展及現狀

我國環境公益訴訟實踐始自2005年，是政府意志和草根力量雙重推動的結果。經過近十多年的發展，我國環境公益訴訟制度建設取得了長足的進展，2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，環境公益訴訟制度首次在民事訴訟立法層面上正式確認。然而該規定僅是作原則性、概括性的規定，并未對原告主體資格確認、舉證責任分配、訴訟費用承擔等問題作詳細規定。直到2015年1月1日《中華人民共和國環境保護法》以及2015年1月7日《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的施行，尤其是《環境保護法》第58條規定“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法正規登記設立且連續五年以上從事環境保護公益活動、無違法記錄的社會組織能夠向法院提起訴訟”，才對環境民事公益訴訟的原告主體資格及相應審理規則予以進一步明確。2015年7月2日，十八屆四中全會報告提及“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，后經全國人大常委會授權，最高人民檢察院在北京、福建、湖北等13個省、直轄市開展環境行政公益訴訟的改革試點工作，并先后發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。最高人民法院則相應出臺了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。2017年中共十九大報告提出：“堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度”，再次明確環境保護的重要性以及環境公益訴訟制度發展的必要性。2017年6月，新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法，對檢察機關提起公益訴訟的主體資格以立法形式加以確認，為檢察機關提起公益訴訟掃清制度上的障礙。據統計，新《環境保護法》實施的前三個月，全國僅受理三起環境公益訴訟案件（1）。而有的環保法庭甚至出現了一年半時間里環境公益訴訟零受理的窘境（2）。

近年來，檢察機關作為原告主體提起公益訴訟發展趨勢好，并起到良好的示范作用。如2018年3月最高院、最高檢發布的十大檢察公益訴訟典型案例中山東省聊城市人民檢察院訴路榮太民事公益訴訟一案（3），該案系對自然人實施的環境違法行為提起民事公益訴訟。通過由檢察機關提起訴訟，對環境污染者的污染行為進行司法處理，加大其違法成本。既有效懲治環境污染行為，警示、威懾潛在環境污染者，又確保判決內容實際可執行性，具有一定的示范意義。訴訟請求相對集中，具有公益性，體現出“誰污染、誰治理，誰負責、誰修復”要求。

3 我國現行環境公益訴訟的不足之處

3.1 適格原告的局限性

現行法關于環境公益訴訟適格原告的規定及其不足。我國現行《民事訴訟法》并未完全擺脫傳統原告適格規則的桎梏，將環境公益訴訟起訴主體限制于“法律規定的機關和有關組織”。這無疑使《環境保護法》第58條的規定處于“僵尸條款”的狀態。《環境保護法》第58條規定社會組織可以提起環境公益訴訟。但司法實踐表明此規定關于社會組織“高門檻”的限制使得我國依然無法擺脫多依靠行政執法予以保護環境的弊端。我國環境公益訴訟構建之路上，傳統原告適格規則依然在作祟。

3.2 激勵機制的缺位

與傳統的民事訴訟相比，環境公益訴訟最本質特征在于訴訟的公益性。主要體現再三個方面：一是公民提起公益訴訟并非為了個人權益;二是環境公益訴訟原告適格規則已突破了傳統原告適格理論所要求的直接“利害關系”;三是環境公益訴訟中，原告不享有損害賠償請求權。

3.3 舉證及執行困難

因環境公益訴訟原告主體資格已從普通民事主體轉變為社會公益組織和檢察機關等有關機關，原、被告的訴訟力量較為平等。因此，環境公益訴訟不能適用普通環境侵權訴訟適用的舉證責任倒置原則，而應適用“誰主張，誰舉證”的舉證原則。現實生活中環境污染問題比較普遍，但是真正對水、大氣以及土壤等污染進行調查取證，不論是社會組織還是檢察機關作為環境公益訴訟原告方，在舉證方面上都處于弱勢地位。檢察機關盡管是司法機關，但在如何對環境污染方面進行調查取證方面并不具有專業上的優勢，專業技術人才、檢驗設備儀器等硬件、軟件設施也嚴重欠缺。因此，如何分配原告舉證責任，化解原告調查取證難題，推動環境公益訴訟原告訴訟積極性，十分重要。

同時，執行難題一直長期存在，環境公益訴訟中也不例外。環境公益訴訟原告作為一個與公共利益方的代表，是否需要繼續參與到訴訟后續相關執行監督中去？并且在執行問題上，有兩個難題：一是勝訴后執行困難。即使法院判決了被告方承擔賠償損失、生態修復等類型法律責任，但是仍然存在被告方個人或企業無可供執行財產的情況。二是判決執行監管不力。生態環境一經破壞，后續的修復是一個長期的過程，需要投入大量的人力、物力、財力和時間。但是我國立法并未明確具體由誰負責在生態修復這一法律責任履行過程中的監督、配合義務。如果僅靠環境違法者自覺履行或者原告協助監督其履行，都是不現實的，容易使環境公益訴訟判決成一紙空文，落入無人落實責任、無人監管執行的境況。

4 推動環境公益訴訟發展的具體建議

4.1 擴大和完善環境公益訴訟原告的范圍和資格

（1）對原告資格應當從寬把握，鼓勵其積極參與到環境公益訴訟中來。

（2）完善檢察機關作為原告的公益訴訟。檢察機關作為公益訴訟原告提起訴訟，在訴訟中應當改變“公訴人”身份，而是以“公益訴訟人”的原告身份提起訴訟。同時，檢察機關應當充分發揮其在環境公益訴訟中的督促和作用，積極支持、督促社會組織提起公益訴訟。另外，探索檢察院作為公益訴訟原告提起公益訴訟的程序等問題的完善。

（3）探索允許公民提起環境公益訴訟。從我國和域外的司法實踐來看，公民個人在保護生態環境上是一支重要的力量。通過不斷的探索，制定出公民參與公益訴訟的相關準則，則可充分發揮公民個人在保護生態環境上的潛力。

4.2 細化原告舉證責任，健全執行監管機制

4.2.1 科學運用舉證規則，放寬原告舉證責任

在環境公益訴訟中，原告舉證較為困難，故應注意把握原、被告雙方的舉證責任，適當放寬原告舉證標準，即原告能夠提供基本材料說明案件損害事實、受損利益以及能夠評估鑒定的風險就算符合初步證明標準。關于案件因果關系認定上，采取“引起合理懷疑”標準，借鑒各類推定因果關系的理論、方法，在綜合審查證據的基礎上進行判斷。另外，不論是社會組織還是檢察機關等有關機關，其舉證責任分配和證明標準都應一致。

除上文提及的公民可以輔助原告收集證據外，檢察機關在調查環境公益訴訟案件過程中，可以學習查辦職務犯罪案件初查制度的經驗做法，向與案件相關的單位和個人調取證據，包括詢問、勘驗、檢查、鑒定等手段，可以利用檢察機關的優勢，做好民事、行政、刑事案件證據之間的轉換。同時，加強與相關行政部門的聯合互動，實現資源共享、優勢互補，共同維護環境公共利益。

4.2.2 建立健全執行監管，努力化解執行難題

目前我國缺乏相關機關或機構對環境公益訴訟執行工作進行監管。因此，建立健全執行監管機制十分必要。直視當下，行政機關擔負監管職責顯然是最佳選擇。行政機關本身具有監管、協助職責，具有對環境相關專業方面的技術能力，能夠依據客觀事實、行政法律法規、專業業務知識等綜合考量被告的執行效果，全程監督、把控，促使被告自覺全面履行判決義務。另外，行政機關作為第三方監督機構，是司法權對行政權的尊重，也是司法權與行政權的明確區分，既有利于節約司法資源，也保障了生態環境修復這一法律責任的落實。

參考文獻

[1]劉曉星，環境公益訴訟緣何叫好不叫座[N].中國環境報，201 503-13（08）.

[2]曹紅蕾，環境公益訴訟一年半零受理[N]，云南信息報，2015 （06）- 03（AI 8）.

[3]山東省聊城市人民檢察院訴路榮太民事公益訴訟案詳見：山東省淄博市中級人民法院（2017）魯03民初57號民事判決書.

[4]謝海威：《新時代環境公益訴訟的檢視與調調校 以最高人民法院十大案例分析的視角》，載《北京政法職業學院學報》2018 （2）： 63.

作者簡介：何亞江（1989.09-），男，漢族，浙江臨海人，法官助理，學士，研究方向：法律。