行政事業單位預算績效管理的探討

鄭鳳娟

[摘要]近年來，隨著國家減稅降費等政策的出臺實施，經濟社會和財政形式的變化，基層財政收支矛盾日益突出，財政資金監管和使用機制逐漸凸顯不完善。文章闡述當前地方財政資金預算績效管理的現狀和突出問題，分析各項問題的原因，并提出積極有效的應對策略。貫徹落實預算績效管理縱深發展，必須從體制機制上下功夫，切實將績效管理理念和方法深度融入預算編制、執行、監督的各個環節，提高資金使用效益，未來需要進一步考慮如何推動預算績效管理全面化、常態化和廣泛化。

[關鍵詞]行政事業單位; 預算績效管理; 資金預算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.106

1前言

2017年，黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，全面實施績效管理得到了高度重視。近年來，隨著國家減稅降費等政策的實施，基層財政收支矛盾日益突出，高效的規范和管理財政收支成為了解決這一矛盾的重要手段。文章打算從預算績效管理方面對行政事業單位財政資金管理使用問題進行探討，預算績效管理通過設置績效目標，可以明確規定財政資金的使用范圍和用途，有助于杜絕挪用和濫用財政資金的現象，在財政資金有限的情況下，合理規范和安排財政資金，提高財政資金使用的效率和規范性。

2行政事業單位特點及預算績效管理的困難

行政事業單位作為政府運行的組織機構，承擔著各級政府及各類事務的管理和運行，各級財政資金的運行保證了各級行政事業單位的有效運轉。行政事業單位的預算管理是一項重要的工作，尤其是預算績效管理的內容。預算支出的節約與單位效率的顯著提升，是預算管理不可忽視的重要內容。資金分配和資金監管兩手一起抓，通過市場對財政資金的運行做出合理的評價。目前，行政事業單位的預算績效管理體制機制尚不健全，在實踐中各種問題和難點阻礙著預算績效管理工作的開展。

3行政事業單位預算績效管理存在的問題

3.1預算績效管理意識淡薄

當前財政支出矛盾在各級行政事業單位較為突出，在資金有限的情況下，很多地方政府更多關注的是如何分配財政資金，而不是如何高效地使用財政資金，績效管理的積極性、主動性不高。

3.2績效管理水平不高

從當前的情況來看，績效評價的面太小、太窄，還沒有覆蓋到所有的財政資金，項目的選擇有時隨意性太強。績效管理專家和第三方專業人才稀缺，績效管理結果往往不盡如人意。

3.3未深入到資金流動的各個環節

當前的預算大多重資金分配，輕績效管理，績效管理和預算編制不同步。或者績效管理空泛、零碎、簡單，績效管理缺乏連貫的監督程序，不能真正的對資金的使用做出客觀有效地評價。

3.4約束機制不健全

一是績效管理結果很多容易流于形式，對于發現的資金使用不當、改革偏離目標、結果差強人意等問題難于得到解決;二是評價結果沒能及時與預算、結算等同時公開，社會監督力度不夠、公信力不足。

4影響行政事業單位預算績效管理的因素分析

4.1基礎弱、底子薄，未引起重視

預算績效管理實施時間短、范圍廣、基礎弱，可借鑒經驗不多，理念扎根不深，還未在各級預算單位形成統一的認知和制度。有些行政事業單位主要領導沒有認真領會預算績效管理對單位內部控制的重要性，對預算績效管理的認識不足，只重視資金預算，不重視績效管理。

4.2績效管理各方體制機制不健全

目標設置不合理，存在過于簡單、關連性不強、概念模糊、目標設置涵蓋不全等問題，對項目的管理缺乏部門聯動性，難以掌握項目的進展和產生的效益，績效管理往往只選取資金使用效率高、社會效益好的進行評價，而在實施中難度大、周期長但社會效益較好的項目評價往往容易缺失。績效管理人員和第三方機構短缺，遴選機制不健全，市場上缺乏有效的退出機制，管理人員專業水平難以判斷。第三方機構不多，管理水平參差不齊，難以做到“貨比三家”。

4.3績效管理廣度、深度推進不足

一是資金流動從預算編制、資金審核、資金撥付、資金使用的各個環節績效管理評價目標沒有連貫性，較為瑣碎，使得預算績效管理沒有和資金流動同時進行。績效管理對象未涵蓋所有財政資金，當前績效管理對象僅限于財政支出，未包括財政收入和政府債務資金，管理對象不全面;二是績效管理體系不健全，缺乏有效的事前、事中、事后流程控制和管理，事前評估的缺失，往往會造成不必要的資金需求、內容設置不合理、立項依據不充分的項目落地實施，從源頭上造成了資金的浪費。

4.4評價結果難以運用，監督力度不夠

一是績效管理缺乏統一的制度措施，評價目標往往是由上一級預算單位做出或者由本級政府部門規定，難以主觀地制定行之有效的目標，被動地采取績效管理和評價，評價往往是為滿足上一級預算單位或本級政府部門的要求，難以對產生的結果采取解決措施。二是績效管理不切合地方實際，難以對實際工作產生指導意義。存在照搬照抄上一級預算或其他的績效管理機制和經驗，得出不切合實際的結果或者得不出結果，績效管理流于形式。三是不公開或者選擇性公開。績效評價結果還未形成統一的公開制度和公開范圍，存在公開隨意性大，難以全盤反映財政資金運行效益，社會公眾難以從有限的公開內容中獲取有效的信息，對政府公信力難以產生滿意的答復。

5加強行政事業單位預算績效管理的對策

5.1提高績效理念

一是由點及面，點面結合，逐步推進，提高管理意識。通過單位內部控制制度化及制定規章制度常態化，在各級預算單位形成統一的、廣泛的認知，將預算制定、執行和績效管理常態化地結合在一起。二是提高主觀能動性，主動地對財政資金預算實施績效管理，多借鑒地方成功的經驗成果，總結本地區實際情況和采取的措施，揚長避短，主動推動工作的開展。三是強化財稅體制改革，改變傳統上做好做壞一個樣、做多做少一個樣的預算體系，轉由效率和績效導向取代，各部門便可能在變革的危機意識下做出改變。

5.2健全評價各方體制機制

一是合理設置目標，依據相關的法律法規和管理辦法，建立規范的操作流程和質量控制要求，明確職能職責，責任落實到人。強化部門之間的聯動性，建立部門間的信息共享平臺，彼此有效協作，平滑順暢交接。堅持需求導向，本著服務改革、圍繞重點、講求實效、避免重復的原則，針對性地選擇政府關心、社會關注、政策性強、資金量大、社會效益較好的項目開展績效管理。二是強化人員的管理和崗位匹配，建立與財政預算績效管理相適應的干部隊伍，通過多渠道、多層次的業務培訓和業務交流，或以上率下一起開展績效評價，提高各級財政干部的財政績效管理能力和專業水平;三是著力構建第三方評價、財政評價、部門評價相結合的多層次績效管理機制，通過廣泛參與、全面推進，將預算績效管理由財政部門負責的局面轉變為在各級行政事業單位齊抓共管的工作格局。

5.3健全績效管理制度

一是實施全面財政預算管理，從管理機制、管理對象、績效目標設置、績效執行監控、績效評價、評價結果運用等方面全覆蓋。二是健全工作機制，強化事前、事中監督管理體系，積極探索事前績效管理機制，樹立績效預算觀念，探索以績效目標為先導的預算編制模式，預算編制與績效目標同步申報，審核預算的同時審核績效目標。加強事中監督，以行政事業單位內部控制體系建設為載體，將財政資金預算績效管理納入內部監督范疇，加大內部監督檢查和問責力度，敦促行政事業單位自覺提高財政資金的使用效率。以績效目標為出發點和落腳點，建立“花錢必問效、無效必問責”的良性機制。

5.4強化結果運用，硬化約束

一是以效定支，一級預算建立一級預算管理體系，從短期到長期，由點及面，由短期預算績效管理流程到長期預算績效管理機制過渡，層層往下傳導并落到實處，杜絕成為束之高閣的擺設。資金分配由績效管理機制約束，上年的績效管理結果作為下年的資金預算支出的重要依據，而不是人為、人治解決。二是強化干部考核及問責機制，主要領導對預算管理的結果負責，將績效管理落實到領導班子晉升、獎金等方面，增強績效管理的內在動力。同時強化信息公開，向社會各界公開績效管理結果，才能對主要領導產生壓力和約束力。建立明確的獎懲機制，對績效管理工作突出的干部給予獎勵，傳達學習其突出的工作方法，以此作為干部晉升、任用的重要依據。三是強化公開，主動公開涉及面廣、社會關注度高、重點項目的支出績效評價結果，打造透明、陽光的財政，向社會公眾公開一個全面的、客觀的財政運行成果，樹立政府公信力。

高效率的財政運行關乎著行政事業單位的正常運轉，高效的財政運行取決于有效的財政績效管理。由于目前大多數行政事業單位對于績效管理尚未形成有效的工作運行機制，在績效管理工作的推進中必須明確現階段預算績效管理中的難點，積極探索強化行政事業單位預算績效管理的方法，提高管理效率并充分發揮其作用，健全財政運行機制，轉變理財觀念，促進行政事業單位的發展。

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