三權分置：農地產權制度創新的權能分離之法理考量

劉禹宏 楊凱越

(天津商業大學 經濟學院，天津 300134)

一、引言

作為最為重要并且稀缺的資源之一，土地的有效利用問題一直以來都是世界范圍內所需面對的重要挑戰(Ganser et al.，2018)。隨著科斯的產權理論的提出，越來越多的研究者認識到，若要解決土地有效利用的問題，則勢必應當對其背后的土地產權歸屬及流轉問題進行深入的剖析和探究。土地利用率低，很大程度上源于廣泛存在的土地碎片化狀況。關于如何通過改善土地碎片化來提高土地的利用效率，有研究認為，應該充分發揮市場經濟和自由交易的作用，通過促進土地的流轉來實現土地的集中(Sridhar et al.，2013)，而政府的過度干預會使得土地流轉的效率降低，無法實現提升土地利用率的目的(Peng et al.，2012)。因此，與完全依賴政府推動相比，更應當充分賦予農民完整的主權。當農民擁有了對于土地的控制權，在市場機制的作用之下，土地問題自然會得到很好的解決(Toft，2013)，而政府所需要發揮的作用，則是為土地的流轉提供充分的市場環境和保障(Sridhar et al.，2013)。還有研究認為，政策和制度力量對于激發土地潛力具有十分重要的影響，鑒于土地資源所獨有的稀缺性，政府在土地問題上不能袖手旁觀，而應當通過政策和制度安排進行積極的參與和干預(de Vries et al.，2018)。在現實環境之中，政府所作出的法律和制度層面的合理安排是很重要的(Peng，2015)。雖然土地問題長期以來都是主流經濟學中的一個難題，但其內涵涉及倫理、法律等層面(Ramutsindela，2012)，遠遠超出經濟學的范疇，因此，對于土地問題的探討與解決不能僅僅停留在經濟學層面，作為決策者的政府，更應當從多方面進行考量，從經濟與法律等多重領域推進更為廣泛的制度改革。

回觀我國目前，為了進一步推動農地流轉，提升農村土地的利用率，農地產權制度正經歷著一次由兩權分離為基礎的家庭聯產承包制向“三權分置”制度過渡的重要變革。從新制度經濟學層面來看，三權分置的提出有助于明確土地權能的歸屬，無疑是我國農地產權制度改革的發展路徑和未來趨勢。而華生(2013)與周其仁(2014)等就土地制度改革問題所進行的爭論，也同樣將農地制度改革問題由著眼于改革本身進一步推廣到了法律、財稅、行政管理等制度層面。在國內外研究基礎之上，對于作為我國農地產權制度創新重要內容的三權分置的探討亦應延展至經濟學及法學層面，厘清三權分置制度的由來始末，才能切實落實政策與法律保障，實現提升農地利用率的目標。

二、從家庭聯產承包責任制到農地“三權分置”的實踐演進

我國改革從農村開始，這是符合國情的戰略決策。農地問題一直以來都是 “三農”問題的核心和關鍵。從安徽鳳陽小崗村出現到1978年逐漸確立的家庭聯產承包責任制，在特定的歷史條件和現實狀況下，為我國農業生產繁榮和社會經濟發展貢獻出了巨大的能量。作為其理論基礎的“兩權分離”，在2007年承包經營權的物權屬性正式得到明確，被納入用益物權的范疇之后，“兩權分離”理論擁有了法理基礎。至此，在實踐中獲得成功的土地承包經營權可以在法律層面實現從集體土地所有權中的分離。

可以看到，我國的家庭聯產承包制及兩權分離理論是在生產實踐中自發形成的。在農地的集體生產模式不符合生產力發展的情形下，從農民自發的“包產到戶”、“包干到戶”到政府推動確立的家庭聯產承包責任制，實現了理論探索、土地制度安排和立法保障的艱辛過程，為當時的農業生產力發展提供了不竭的動力。

隨著我國經濟的快速發展和城鎮化進程的推進，大量農民涌入城市務工、經商或成為產業工人的一部分，農村勞動人口逐漸減少，農業勞動力數量逐年下降，傳統的小農生產模式已經逐漸成為現代農業生產發展的阻礙，農業生產迫切需要向規模化、機械化轉變。在這一過程中，新型的農業經營主體如種糧大戶、家庭農場和農業公司等的出現，順應了農業生產規模化發展趨勢的同時，也意味著農業生產對農地流轉規模的需求正在逐步擴大。而現實中的農地碎片化、流轉困難、效率低下等弊端日顯突出，一些省份的農民便開始自發地摸索解決路徑，一些研究也隨之提出了相關的觀點，如堅持勞動農民共享的集體所有權，穩定農戶承包權，提倡流轉經營權(田則林 等，1990)。也有研究認為“三權分離”對于完善土地制度、發揮規模經濟、重組生產要素、保護土地資源等都具有重要意義(王新國 等，1990)。此后，有關“三權分離”的理論和實踐探索蓬勃發展，從一定程度上破解了生產力發展所遇到的困境。同時，中共中央對此也高度關注，在2013年十八屆三中全會上提出“加快構建新型農業經營體系”，“推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”。其后，從2014年起，連續三年的中共中央一號文件都對農業制度創新提出了指導意見和要求，2016年更是明確提出：“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善‘三權分置’辦法。” 至此，農地“三權分置”的產權格局正式形成。

農地“三權分置”是我國當前農地制度的既定政策選擇，其所代表的是未來我國農村土地制度改革的方向和趨勢。雖然當前“三權分置”在實踐中已經取得了一定的成果，但是其后續推進卻存在著無法避免的困境。究其根本，是因為“三權分置”雖然脫胎于現實實踐，但其政策確定主要是由政府進行主導，整體架構在經濟學權能分離理論基礎之上，沒能很好地與法學概念體系相對接。因此，對于土地承包權和土地經營權進行分置的法律邏輯進行明確，從而建立起可以在現行法律框架之下可以有效運作的三權分置法權結構是至關重要的。由此，便需要對當前所建立在經濟學理論之上的“三權分置”論的政策內容進行甄別和探討，使其可以在法理層面得到理論性的支持，只有這樣，才能真正給予改革最為有力的支持。

三、法理視域下的農地產權制度創新——“農地三權分置”理論辨析

根據科斯理論，當權利界定清晰，資源才能得到有效配置。因此，“三權分置”之后的承包權和經營權的權利界定，就成為必須得到解決的問題。目前，“三權分置”所遇到的法理困境主要有西方的產權理論與我國現行的法權理論存在沖突，“集體所有”公法屬性不清，以及對權能分離理論存在一定程度上的誤解。

1.西方產權理論與我國法權理論的沖突

科斯在《社會成本問題》(The Problem of Social Cost)中提到了產權的界定。從基本意義上說，產權是由社會規定的一組權利，這組權利的所有者對其財產進行支配和使用，并獲得收益的行為，是得到法律保護的，以防止他人進行干涉和侵犯，因此，在有法律的保障之下，財產的所有者也就擁有了以其所擁有的財產進行經濟活動，增進福利的動力。從法律角度看，一組完備的產權應當包括使用權、收益權和讓渡權。以此為基礎的西方產權制度與英美財產法是相吻合的。

英美法系國家的財產法理論認為，所有權是“一束權利”，因此一件物權的所有者是并不總是唯一的，而是可以由多人共同擁有，在這種情況之下，就必然會涉及到多個所有人中每一方對于同一物品所享有的特定的權利。同樣，作為“一束權利”，所有者是可以出售其所享有的控制權的一些特定的方面，從而從中獲利。在權利束概念之下，使用權和獲利權是可以按照一定尺度進行分割的，因此享有權利者就可以將其所享有的財產權在不同時間不同地點賣給不同的人(格雷，1994)。可以看出，英美法系物權體系是一個“平等”結構，在英美法系的體系之下，權利束可以清晰界定、分離并得到相應的保護(潘俊，2015)。這是因為，這種“權利束”的觀念追根溯源其實正是來源于西方經濟學對于其社會發展和經濟變遷的認知和理解，“在封建和農業時代，財產主要是有形體的。在重商主義時期(在英國是17世紀)，財產成為可以轉讓的債務那種無形體財產。在資本主義階段的最近40年中，財產又成為賣者或買者可以自己規定價格的自由那種無形的財產”(康芒斯，1997)。在這樣的“平等”結構之下，所有權已經與他物權平等，只是對物權某一方面進行支配。

作為大陸法系國家，我國所遵循的是“物權法定”、“一物一權”。傳統的物權體系并非是“平等”結構，而是一個“等級”結構，在此基礎上所涉及的物權法制度是對所有權進行完整保護，而不是將其進行分離后分別保護(高富平，2003)。按照大陸法系國家的私法理論的解釋來看，所有權是一個絕對的概念，其是指對于物的全面支配的權利，而所表現出來的包括占有、使用、收益和處分等只是這種全面支配的權利之下的不同的權能。在大陸法系之下的各國所規定的所有權都是一項基礎權利，而諸如地役權、抵押權等所有權以外的物權就只是在一定的范圍之內、就客體的特定方面進行支配的權利。所有權人所擁有的所有權，可以表現為多種不同的具體形式，其不同權能所表現出的不同作用形式，正是構成所有權的重要組成部分(李國強，2010)。因此，在我國現行的法律體系之下，以所有權作為母權進行權利派生是具有一定的限制性的。“三權分置”所面臨的亟待解決的問題，也正是若將同一土地上以所有權作為母權進行權利派生(崔建遠，2012)，所派生出來的子權過多，將無法得到法律層面的清晰界定和支撐，因此不能簡單地將承包權和經營權作為土地承包經營權分裂而成的兩個子權利(申惠文，2015)。如果不能對承包權及經營權進行清晰的界定，很有可能會造成現行法律體系的混亂，自然也就不能為“三權分置”制度的推行提供可靠的保障。

2.農地公權力與私權利博弈的本質：“集體所有”的公法屬性不清

反映在法律層面，產權表現為物權。我國《物權法》第59條第1款規定，農民集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有。法律既然已經明確規定了我國農村土地屬于農民集體所有，從理論上來看，集體土地所有權是可以作為母權的。也就是說，如果只是從法律規定上來看，農地產權的歸屬是確定的，明晰的，但事實上，“集體所有”這個概念本身就存在著不容忽視的缺陷。

首先，集體所有權存在主體虛置問題。雖然法律規定集體經濟組織是集體所有權的主體，集體土地所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，但絕大多數的農村集體經濟組織并沒有正式建立。更多的現實情況是，村委會代替集體經濟組織行使集體所有權，但是村委會應該只是一個政治性的組織。在“兩權分離”的體制之下，雖然農地產權明確歸屬于集體所有，但由于集體所有權主體虛置問題，導致實踐中的制度設置無可避免地偏向土地承包經營權一側。但土地承包經營權只是用益物權，雖然有研究提出了“準所有權”概念(陳耀東，2017)，但其在實際運行之中依舊要受到集體所有的真正所有權的限制，由此帶來的土地產權模糊混亂的問題依然存在，這個問題若不能得到有效的解決，勢必不能實現理想的農地資源最優化配置。

其次，集體所有權能薄弱。我國《憲法》第10條規定: “任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”因此，集體雖然享有土地的所有權，卻不享有自由的土地處分權能，集體經濟組織對土地的處分權只限于對外發包，而并不能直接利用土地，因此其所享有的收益權能也十分薄弱。集體所享有的所有權的不完備，導致集體所有權無法作為實質上的母權利，從而得以派生出子權。

事實上，幾千年來我國農民也從未享有過完整的農地產權。雖然在長達幾千年的封建時期存在過農地產權私有化的時期，但歸根究底土地的所有權依舊被掌握在統治者手中，農民并不實際擁有土地(陸林 等，2015)。農民階級的分散和和地位低下致使其可以保護自己產權的“權力”缺失，當權利被侵蝕殆盡后，其唯一的途徑便是通過暴力推翻統治階級，企圖通過對產權的重新分配獲得土地權利。經歷無數次的起義抗爭，農民階級雖然一次又一次地推翻了統治階級，但對于農地產權的實質需求卻從未得到滿足。只是統治階級中一茬換了一茬，但換湯不換藥，在幾千年的封建王朝之中，雖然公權力與私權利一直進行著膠著的博弈，但農民所享有的從來都不是完整的農地產權。

及至1949年以后，農地產權歸屬又經歷了私有私用、私有公用、公有公用、公有私用(項繼權，2014)等不同時期，但由于相關法律一直未曾對集體所有權的性質進行過明確而清晰的確定，導致我國農村土地的“集體所有權”并不是一個純粹私法的概念。也正是基于此，對于“集體所有”的性質一直存在著較大的爭議，但一直以來都沒能達成統一的理解。在混合產權演化的今天，農民所擁有的也只是受到一定限制的使用權及經營權，可以說，我國農民在幾千年的歷史中并沒有真正擁有過完整的排他性農地所有權。同樣，幾千年來的權力更迭，其實質正是私權利被剝奪到極致后所對公權力進行的抗爭。現如今，未曾休止的公權力與私權利之間的調和，依舊需要得到高度重視。

3．農地“權能分離”的紛爭

權能分離是一個經濟學概念，其主要是指所有權的權能分離。換句話說，就是使原所有人所擁有的所有權中占有、使用、收益、處分權能中的一項或者幾項暫時分離，從而使得其可以為他人所享有的狀況。在權能分離的語境之下，所有權的權能具有相對獨立性，是可分離的，所有人可基于自己的意志和利益將其對物的部分支配權能交由他人行使。但是所有權人對于物的所有權并不會因為所有權權能的分離而喪失，所有權人可以通過其他支配權和所有權的請求權保護其利益，所有權人所擁有的此種權利狀況在學理上被稱為“虛有權”狀況。[注]參見鄒瑜：《法學大辭典》，中國政法大學出版社，1991年版。

經濟學上對于農地權能分離的研究也早已有之。經濟學者同樣是根據權能分離理論，普遍將農地產權認為是附著在農地上的一束權利。因此，農地的占有權、使用權、收益權及處置權等基本權利可以被分割細化。那么基于家庭聯產承包經營，農地產權結構就可以從所有權和承包經營權進一步分割細化為所有權及承包權、經營權。根據權能分離理論，很容易將集體土地所有權與土地承包經營權認為是派生關系，即以所有權為母權利派生出承包經營權，在此基礎之上，再以土地承包經營權為母權利，進而派生出承包權和經營權，生成“三權分置”的理論結構。但這個看似合理的架構演繹卻無法完美地對實踐進行解釋。這是因為，我國法律所賦予的“權利”較之經典經濟學理論之中的“權利”，其實是存在差異的，因此，對于使用權能分離理論來對我國的兩權分離或三權分置進行解釋，則需要時刻警惕可能會出現的一定程度上的誤解。

首先，權能分離理論是以權利與權能的關系作為基礎的。在權能分離的框架之下，表現為產權的權利可以分解為多項權能，包括占有、使用、收益和處分等。而以此為基礎，將這些權能中的某一項或者某幾項分離出去，重新進行組合形成一項新的他物權。由此來看，權利與權能是一種整體與部分之間的關系。同時，權能被轉化成為新的他物權，他物權作為一項權利又可以將其權能進行分離轉化。由此便可以形成一個連環轉化的局面。權能分離理論所契合的是自由資本主義的經濟理念，強調所有權人的理性。在權能分離所反映的情境之下，當所有權人將財產交給他人，自己就會因此失去對這財產進行使用的機會，但這種機會的喪失只是暫時的，因為在財產被歸還之后，所有權人便可以恢復自己的使用權利。亦即，權能分離存在的基礎是所有權人對財產享有絕對的所有權及使用權，但如前所述，作為我國農地所有權人的集體經濟組織，其對農地的所有權源自國家，其本身并不享有完全絕對的所有權。并且，集體經濟組織對其所有的農地也并不享有實質上的使用權。甚至可以說，在我國的實踐視角之下，并不能一成不變地套用權能分離理論(李國強，2010)。

其次，權能分離理論與我國現行法律規范存在差異。法學界對于“三權分置”的質疑，主要是源于其對于土地所有權的權能進行的再次分割。現實中所存在著的土地承包、流轉等現象并不完全符合規范，但若僅是基于固有法律文本而尋找解釋，則更加無法對其做出相應合理的理論解釋。在“三權分置”的框架之下，所有權所具有的也只是兩權分離后所形成的所有權的部分權能，其余部分的所有權權能則歸屬到了承包權之中。除此之外，承包權還具有土地承包經營權的部分權能，而土地承包經營權的剩余權能則形成了經營權。這是由于承包權和經營權的分置是在農地實踐中逐漸發展所形成的產物，而不是人為將土地承包經營權強行分割而成。因此，雖然現行法律對于土地所有權和土地承包經營權已經有了相關的表述，但由于現行法律規范之中并不存在“承包權”和“經營權”的概念，這就導致三權分置在法律解釋上的困難。

但是并不能因為法律上暫時存在的空白而完全否定承包權與經營權界定的可能性。分置后所形成的經營權可以作為土地承包經營權的派生權利，而承包權的權利資格則需要重新界定。雖然現行法制意義上承包權仍是土地承包經營權，但實際上承包經營權有一部分權能已經讓渡給了經營權，在此同時，承包權又涵蓋了一部分所有權的權能。有文獻提出，承包權與經營權應當同屬于物權，但承包權與經營權的權利內涵是完全不同的(潘俊，2014)。這種觀點并不能完全適用現行法律。因為如果將承包權與經營權都界定為物權，那么土地權利的流轉將是物權變動的方式，則原本擁有土地承包經營權的權利人將喪失權利，承包權與經營權的“分置”也就不存在了。同時，也可以看到，在通常的例如出租、轉包、代耕等流轉方式之中，受讓方所取得的權利并不是法定上的物權。但也是在這種情況之下，原土地承包經營權的權利人所擁有的權利才會發生承包權和新權利人所擁有的經營權的分離，那么，若要實現經營權的物權屬性，就需要通過立法將經營權認定為物權。

四、農地制度創新：“三權分置”的實踐途徑與解釋論上的立法改造

“三權分置”是我國農地制度既定的政策選擇。但是，由于西方產權制度并不能完全適用于我國現行制度，同時基于實踐對權能分離理論所產生的一些誤解的出現，導致將權利與權能的概念混淆了起來。并由此導致所有權依舊沿襲了家庭聯產承包制之下的所有權概念，土地承包經營權則被等同為了承包權，而新形成的土地經營權則缺少了法律上的支撐，無法名正言順地成為一個法律概念。這也是目前三權分置問題所遭遇到的最嚴重的困境。

若要打破權能分離理論與現實相聯系的桎梏，就需要在對權能分離理論進行邏輯重構的基礎之上，對現行法律體系進行合理的改造。英美法系雖然與大陸法系有所區別，但其中有關權利分析的方法和其與產權理論的結合是值得借鑒的。對財產權運行機制進行具體分析的理論將得以發展,權利分析方法將成為財產權理論的核心內容,一系列更低層次的范疇也開始成為權利理論分析的工具,財產權體系將由此展開(梅夏英，2002)。

如前所述，“三權分置”改革在理論上表現為將原土地承包經營權分置為承包權與經營權，但在實踐中卻是將原有的農地所有權與土地承包經營權進行重新劃分，形成新的所有權、承包權和經營權，并且新架構形成的所有權和經營權都只擁有原承包權與原土地承包經營權的一部分，而新的承包權的權能則涵蓋了原所有權和原土地承包經營權。理論和實踐的不相容導致三權分置無法給出合理的法律解釋，從而造成了無法忽視的現實困境。

若要使三權分置從現實困境之中擺脫出來，則需要在堅持集體所有權的基礎上，在原土地承包經營權的范圍內實現土地承包權與土地經營權的分離。具體到立法層面，則需要明晰對集體經濟組織的賦權內容，同時明確土地承包權所具有的成員權效力，而賦予新的土地經營權以物權效力，從而新的土地承包權及經營權可以完成對原土地承包經營權的替代。同時，由于將土地承包權定義為成員權，而將土地經營權定義為用益物權，就可以相容于我國“物權法定、一物一權”的物權法物權分離邏輯，并可以使土地的所有權、承包權與經營權合理地并存于一物，進而可以對相關權利實行法律上的保障。

1．賦予集體經濟組織明晰的所有權權能

無論是何種改革，都應當堅持特定的底線不能突破。在土地制度改革中，所必須堅持的底線就是堅持農村土地集體所有制，保護耕地，維護農民利益。農村土地農民集體所有，是無論何時都應堅持的，不能動搖的(耿卓，2018)。

我國憲法規定了我國實行土地的社會主義公有制，農地為全民所有制及勞動群眾集體所有制。但是“勞動群眾集體”等概念究竟應該被怎么定義，并沒有相關的法律有進一步的解釋。時至今日，“農民集體”或者“集體經濟組織”依舊是相當抽象的模糊的概念，即便是已經取得了成功的家庭聯產承包責任制之下的集體所有權概念，也同樣存在著界定模糊的問題(張洪波，2017)，從而使得“集體經濟組織”一度成為了一個不特定的經濟主體。同樣，在“三權分置”的制度體系之下，新的所有權概念依舊承襲于一部分原所有權，故而集體所有權概念模糊的問題依然存在并不可忽視，否則勢必也將會成為農地產權改革路途之中的一個巨大阻礙。

堅持農村土地集體所有，就意味著要落實集體所有權。集體經濟組織需要得到明確的認定，其所擁有的集體所有權權能同樣也需要得到明晰的界定和賦予(管洪彥 等，2017)。這是因為，如果繼續放任集體經濟組織作為一個模糊的經濟主體而存在，那么其所擁有的所有權權能也是模糊的，而這樣一項模糊的集體所有權是無法合理地作為母權進行分離和衍生，“三權分置”的整體政策規劃基礎也勢必會因此而出現坍塌。因此，無論是從經濟學解釋角度，抑或是從立法角度，明確集體經濟組織的集體所有權都是十分必要、十分重要的。

農民集體是農村土地所有權主體的基本原則不能動搖。因此，集體經濟組織應當依托于農民集體而組建，是一個可以獨立于行政體系之外的擁有自主權利的基層經濟組織。在“三權分置”的政策體系之下，集體經濟組織要對其所擁有的所有權各項權能進行有效的運用，充分發揮其應有的能量，就需要對其所持有的土地發包、調整、監督、收回等各項權能進行進一步細化，責任細分，明晰集體經濟組織內部各部門所分別負有的職責，將具體的規范和細則充分落實，在充分保護土地權益的基礎上，避免出現長期拋荒、損毀和非法改變土地用途等情況的出現，以使農地得到合理和高效的利用。

2．明確土地承包權的成員權性質

土地承包權和土地經營權是三權分置政策中所出現的新的概念術語。只有將其與現行法律中的土地承包經營權的關系厘清，才能進一步制定出明晰的法律規定。對于土地承包經營權，我國的相關立法已經對其進行了全面的保護，這是因為土地承包經營權不僅是集體所有權的具體實現形式，還是家庭承包經營制度的重要基石。穩定承包權，就是要使得“承包權始終屬于集體經濟組織內部的農戶”(張紅宇 等，2012)，而若要落實“土地承包關系”長久不變的政策目標，則需要對集體成員范圍進行明確，對集體成員資格進行界定(葉興慶，2014)。

土地承包經營權的物權性質，體現集體經濟組織與其成員之間的法權關系，表達集體經濟組織與其成員之間穩定的土地利用關系(高飛，2018)。土地承包經營權作為一項用益物權，如果土地承包權承襲了用益物權的概念，則新的土地經營權將會處于一個尷尬的地位(丁文，2015)。物權是具有排他性的權利，同一個特定物之上是不可能存在兩個及以上的所有權的，同樣也不可以存在兩個及以上的種類和效力都相同的用益物權或者擔保物權(孫憲忠，2014)。不僅如此，新形成的土地承包權由于具有原所有權的部分權能，因此也并不是一項完全的用益物權。所以，在法律地位上，應當加固其作為成員權的權利性質。

三權分置制度之下的土地承包權，實質上是一種以身份為基礎所獲取的權利，其產生的要件正是集體成員身份事實的出現(孫憲忠，2006)。而當集體成員由于各種原因主動或被動脫離集體，則會喪失掉其獲取土地承包權的資格。因此，土地承包權與集體成員的成員身份是息息相關的，將土地承包權界定為成員權是符合邏輯和現實的。

土地承包權作為成員權，其取得是無償的，所有集體成員都可以依據其成員身份享有土地承包權。將土地承包權作為一種身份性的權利，便賦予了其保障農民生存的作用。一直以來，土地都是大多數農民生存的基礎，再加上當前農村社會保障體系還存在欠缺，因此，在未來很長一段時間內，土地勢必將承擔著農民最后一層保障的功能。這種保障功能不能以任何形式剝奪，反而應當提供絕對的保護。也就是說，作為成員權的土地承包權應當被繼續固化其身份資格，落實其“長久不變”，以此可以承擔起實現農民社會保障的重擔。同樣，作為一項成員權，土地承包權的主體必須是本集體經濟組織之中的成員，并且基于成員權的屬性，其流轉應當受到限制，以保證權利可以集中在集體之內，從而確保集體所有權的完整性。若土地承包權期限屆滿，則土地承包權人應有權請求延長承包權期限，如果沒有特殊情況，則延長期限的請求應當得到滿足。土地承包權的權利也應當得到明晰，如明確流轉的收益權、一定的處分權、有限受讓權和再分配請求權等。

現實中的土地承包經營權還承擔著保障農地公平分配，實現資源最優利用的責任(蔡立東 等，2015)，土地承包權也應當沿襲這一功能。因此，應當將承載著保障功能的部分與具備物權屬性的部分進行合理的區分，從而實現將土地承包經營權中成員權和成員身份利益的載體讓渡至新的土地承包權。

3．賦予土地經營權為物權

由于現行法律對于“土地經營權”沒有明確的依據，因而關于其理論構建和法律表達，學界未能形成共識。雖然2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對于土地經營權進行了一定的界定，但由于其并沒有轉化為法律規范，因此，在實踐中不可避免地會出現一定程度的模糊和誤解。

學界普遍認為，土地承包經營權是具有身份色彩的，也正是因為其身份色彩濃厚，才致使農地流轉受到限制(丁文，2018)。因此，為實現農地自由流轉而派生出來的土地經營權，就不能承襲土地承包經營權中成員權的權利性質，而應更多地承襲其作為用益物權的性質。

事實上，與土地承包權所承襲的成員權不同，新的土地經營權所承襲的原土地承包經營權中的一部分權利，是一種實質上的財產權利(方婷婷 等，2017)。《物權法》第133條規定：通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉，而以家庭承包方式取得的土地承包經營權不可以抵押。根據規定，農民是擁有對于承包地的占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。土地經營權作為一項用益物權，其權利的行使不能被任何人所干擾，即使是承包權人也不能。與土地所有權及承包權有區別的另一個特點是，土地經營權不具有成員權的屬性，也就是說，土地經營權的權利人并不需要取得集體成員的身份，其他集體經濟組織的成員以及非農業人員或組織也都可以成為土地經營權的權利主體。將土地經營權創設為一項物權，那么土地經營權就可以通過多種方式進行自由流轉，如出租、轉讓、轉包或是抵押等。但土地經營權作為一項物權并不是無限期的，土地承包權人與經營權人應當就存續期限進行約定，并保證不能超過承包權的剩余期限。

土地經營權承襲了原土地承包經營權中的部分權利，其權利內容涵蓋了使用、收益和處分的權能。因此，土地經營權的行使不受其他權利人的限制，其變動可以土地經營權的權利人的意愿為主而實現，并不需要通過土地所有權人及承包權人的同意。至此，土地的經營權利可以真正實現自由流轉。同時，作為一項物權，土地經營權可以被賦予抵押、擔保的權能，從而經營權人對土地的利用方式可以進一步放寬，既可以解決農地抵押融資的問題，對于農業現代化、規模化發展也提供了更多的可能。

五、結論和啟示

促進農地流轉，實現農業產業規模化，是三權分置政策的政策目標。落實到具體實踐中，就應當充分考慮到我國獨特的具體國情。在當前形勢下，要堅持農地集體所有權，則需要更多賦予集體經濟組織明晰的所有權權能，打破“集體經濟組織”模糊主體的現狀，從而使其可以擔負起農地所有權主體應當承擔的責任和義務；穩定農戶承包權，則應當在立法上賦予農地承包權以成員權的權利屬性，在法律層面給農戶以充分保障；加快放活土地經營權，就需要構建土地經營權為物權，并盡快落實至立法層面，實現了構建土地經營權為物權，則其法律內涵和權利屬性將會得到清晰的界定和充分的保障，從而得以實現土地經營權的自由流轉。

三權分置政策的提出和確立，是我國農地產權制度體系中一次富有創造性的、與時俱進的政策創新。對土地所有權、承包權與經營權進行細分和探索，對于實現農業生產規模化、機械化具有重要意義。三權分置政策是擁有具體的政策內涵和目標的，絕對不只是一句空話，一個口號。但是作為一項政策，三權分置的政策內涵表述不可避免地會具有一定的模糊性和不確定性。而若要實現在實踐中進一步的推進落實，模糊性的政策語言轉化更為精準的立法語言則是必要的，刻不容緩的。只有真正將三權分置的政策落實到我國現行法律之中，才能真正做到有法可依，農民的權利才能得到切實的保護，從而使三權分置政策可以在現實實踐中發揮出其所擁有的更大的能量。