欠發(fā)達(dá)城市人口老齡化背景下的城市規(guī)劃研究

董志鵬 張圍紅 陳云燕

摘 要：人口老齡化是當(dāng)今世界性的重大事情和發(fā)展背景。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化快速發(fā)展階段，這將給我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市的城市規(guī)劃帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。以貴州省六盤(pán)水市為例，分析了六盤(pán)水城市規(guī)劃應(yīng)對(duì)人口老齡化存在的問(wèn)題，并提出了應(yīng)對(duì)老齡化的城市規(guī)劃理念和要點(diǎn)，對(duì)我國(guó)西部地區(qū)城市的城市規(guī)劃如何應(yīng)對(duì)人口老齡化作了一定探討。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;六盤(pán)水市;城市規(guī)劃

中圖分類(lèi)號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.010

0 引言

老齡化是 21 世紀(jì)不可逆轉(zhuǎn)的世界性趨勢(shì)，老齡化對(duì)我國(guó)的影響已經(jīng)涉及社會(huì)的方方面面，我國(guó)未來(lái)人口的年齡結(jié)構(gòu)面臨輕度老齡化快速變成重度老齡化的困境，迅速增加的老齡人口，會(huì)給我國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)很大壓力。根據(jù)第六次人口普查，六盤(pán)水市常住人口為2851180人，65歲及以上人口為210955人，占7.4%，已進(jìn)入老齡化的階段，六盤(pán)水市是我國(guó)中小城市人口老齡化的一個(gè)縮影，人口老齡化對(duì)城市的公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、交通、醫(yī)療和住房等提出了新的發(fā)展要求，傳統(tǒng)城市規(guī)劃已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)這一新形勢(shì)。面對(duì)人口快速老齡化趨勢(shì)帶來(lái)的各個(gè)方面的挑戰(zhàn)，城市規(guī)劃需要做出新的改變來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

1 六盤(pán)水城市規(guī)劃應(yīng)對(duì)人口老齡化存在的問(wèn)題

1.1 老年設(shè)施用地問(wèn)題

六盤(pán)水地處云貴高原，全市一大半以上都是喀斯特地貌，土地資源貧瘠，首先，總量上便導(dǎo)致老年設(shè)施的用地很少。其次，老年設(shè)施用地在用地分類(lèi)上不能單獨(dú)成為一類(lèi)，用地平衡上不能參與，再加上六盤(pán)水面臨土地資源緊缺的窘境，導(dǎo)致老年設(shè)施用地在重點(diǎn)規(guī)劃上難以納入用地項(xiàng)目。因而除了一些政府劃撥或者租用場(chǎng)地的養(yǎng)老項(xiàng)目，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)型養(yǎng)老項(xiàng)目獲得商業(yè)、醫(yī)療和居住用地的方式都是通過(guò)招標(biāo)和拍賣(mài)等方式，但這樣一種運(yùn)作方式會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)前期投入大量的資金購(gòu)買(mǎi)土地，后期的運(yùn)營(yíng)上可能會(huì)資金周轉(zhuǎn)困難甚至出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)資金的進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域、特別是影響小投資者的信心。另外，開(kāi)發(fā)商由于劃撥用地沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的原因會(huì)面臨無(wú)法貸款的情況。我國(guó)《土地管理法》對(duì)于作為公共建筑或者是建設(shè)在工業(yè)用地的房地產(chǎn)項(xiàng)目，規(guī)定不能取得預(yù)售許可證和辦理房屋產(chǎn)權(quán)證，這就導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商不能進(jìn)行抵押貸款，這對(duì)于開(kāi)發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的資金流動(dòng)是一種極大的限制。

1.2 規(guī)劃編制層面不系統(tǒng)

這是一個(gè)城市規(guī)劃全國(guó)性的通病，主要體現(xiàn)在應(yīng)對(duì)人口老齡化的規(guī)劃措施僅僅存在城市規(guī)劃體系某個(gè)層級(jí)當(dāng)中的一個(gè)方面，并沒(méi)有將老年友好作為一種規(guī)劃理念貫穿于城市規(guī)劃體系。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃存在與總規(guī)、控規(guī)配合銜接不暢的問(wèn)題，開(kāi)展養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的城市較少且主要為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一線城市如北京和上海，而且這些地方的養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃也沒(méi)有進(jìn)入總體規(guī)劃，因而養(yǎng)老設(shè)施可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)序建設(shè)或者無(wú)法落實(shí)的情況，導(dǎo)致隨意變動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中建議選址的情況時(shí)有發(fā)生，偏離甚至違背規(guī)劃的總體要求。

1.3 規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中問(wèn)題突出

主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）與相關(guān)行業(yè)和部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)導(dǎo)致政策落實(shí)不到位。六盤(pán)水市政府很多時(shí)候是從公共財(cái)政的角度出發(fā)來(lái)制定進(jìn)行老齡化的應(yīng)對(duì)措施，缺乏同國(guó)土和規(guī)劃部門(mén)的協(xié)調(diào)和配合，在用地的布局和空間規(guī)劃上考慮不夠周全，導(dǎo)致規(guī)劃和土地利用層面的很多政策落實(shí)不到位;一些規(guī)劃的養(yǎng)老設(shè)施出現(xiàn)了“三不管”現(xiàn)象即市、區(qū)、街道都不關(guān)注的現(xiàn)象，這種各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的狀況對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)體系的“硬件”建設(shè)十分不利。

（2）總規(guī)與控規(guī)之間的銜接不流暢。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是總量不足，在市場(chǎng)機(jī)制和開(kāi)發(fā)商追求經(jīng)濟(jì)利益的壓力下，養(yǎng)老設(shè)施的配置會(huì)相對(duì)的進(jìn)行壓縮導(dǎo)致數(shù)量不足;二是布局不合理，缺乏統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)劃區(qū)外部研究是控制性詳細(xì)規(guī)劃普遍存在的問(wèn)題，因而各區(qū)、縣的控規(guī)進(jìn)行“拼接”后時(shí)常出現(xiàn)養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)范圍重疊或者服務(wù)“盲區(qū)”的情況;三是用地縮水，在分區(qū)規(guī)劃甚至總體規(guī)劃中已經(jīng)劃定的老年設(shè)施用地卻在控制性規(guī)劃編制中經(jīng)常出現(xiàn)地界大調(diào)整的情況，養(yǎng)老設(shè)施的用地面積遭到較大壓縮;四是控制指標(biāo)的設(shè)置不合理，控規(guī)的指標(biāo)體系針對(duì)不同性質(zhì)的用地的控制重點(diǎn)應(yīng)有所不同，當(dāng)前對(duì)于不同級(jí)別、不同類(lèi)別的老年設(shè)施用地缺乏指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致編制控規(guī)過(guò)程中設(shè)定的養(yǎng)老設(shè)施用地指標(biāo)不合理，繼而在實(shí)際建設(shè)中出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)降低、效率低下的現(xiàn)象。

2 六盤(pán)水市應(yīng)對(duì)人口老齡化的城市規(guī)劃要點(diǎn)

2.1 發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)

六盤(pán)水作為一個(gè)典型的資源型城市，產(chǎn)業(yè)體系較單一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二產(chǎn)比例高，三產(chǎn)比例較低，目前正面臨著艱難的轉(zhuǎn)型，而六盤(pán)水良好的氣候資源和旅游資源有很大老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，引?dǎo)老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展很有可能成為六盤(pán)水經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)動(dòng)力之一。因此六盤(pán)水的城市規(guī)劃應(yīng)注重將養(yǎng)老項(xiàng)目納入規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，探討如何將其納入城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中來(lái)，并進(jìn)一步指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制。在養(yǎng)老設(shè)施的用地和空間支持方面，政府要引導(dǎo)并且支持社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，同時(shí)制定相應(yīng)的土地政策，把“旅游型”作為職能分工規(guī)劃的核心定位，將老年療養(yǎng)服務(wù)、休閑娛樂(lè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

2.2 建設(shè)適老居住社區(qū)

適老居住社區(qū)是一種注重老年人生理和行為特征的住宅建筑，并為老年人配套相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施以及無(wú)障礙設(shè)施，主要服務(wù)于居家養(yǎng)老這一類(lèi)型的老年群體。在進(jìn)行適老社區(qū)的城市規(guī)劃中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，選址合理且規(guī)模適中。在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，適老居住社區(qū)要盡可能選址在遠(yuǎn)離交通主干道、靠近綠地、噪音干擾小、平地或者緩坡地段。此外，老年人的心理認(rèn)知和感知能力衰退明顯，因而老年人的活動(dòng)范圍不能太大，小區(qū)的建設(shè)規(guī)模要適宜，有利于安全感和鄰里親近感的保持。

第二，優(yōu)化配套服務(wù)和設(shè)施。合理布局醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和商業(yè)服務(wù)設(shè)施等適老居住社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施，使服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋由點(diǎn)成面。

第三，住宅的內(nèi)部設(shè)計(jì)注重老年群體特點(diǎn)。在適老居住社區(qū)的住宅內(nèi)部設(shè)計(jì)中，應(yīng)將老年人的生活習(xí)慣、心理因素和行為特點(diǎn)充分考慮進(jìn)來(lái)，注重室內(nèi)細(xì)部設(shè)計(jì)的改進(jìn)，比如安全應(yīng)急通訊設(shè)備、室內(nèi)防滑地板等。

2.3 養(yǎng)老設(shè)施用地單獨(dú)歸類(lèi)

我國(guó)新版的《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)于養(yǎng)老設(shè)施用地的歸類(lèi)是“A6社會(huì)福利設(shè)施用地”，只要是指為社會(huì)提供慈善服務(wù)和福利的設(shè)施以及其用地，比如福利院、孤兒院、養(yǎng)老院等用地。但由于“A6社會(huì)福利設(shè)施用地”的區(qū)分度只到中類(lèi)，未細(xì)分到小類(lèi)，因而對(duì)諸如老年大學(xué)、老年公寓、老年活動(dòng)中心、老年服務(wù)站、老年護(hù)理院等養(yǎng)老設(shè)施及其用地未作細(xì)分，對(duì)老年人的關(guān)懷和老齡化的重視程度不夠，這對(duì)于完整建設(shè)老年服務(wù)體系是不利的，也不利于控制性詳細(xì)規(guī)劃深入細(xì)化養(yǎng)老設(shè)施用地，因此有必要在城市用地分類(lèi)中把“養(yǎng)老設(shè)施用地”單獨(dú)列為中類(lèi)。首先，這對(duì)于形成各類(lèi)完整的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施具有促進(jìn)作用。其次，有助于全社會(huì)老齡意識(shí)的增強(qiáng)、提升規(guī)劃編制人員對(duì)于老齡化的重視程度，而一旦在規(guī)劃公示中地塊的公益屬性更加明晰，對(duì)于增強(qiáng)市民的公眾參與、維護(hù)大眾的公共利益具有積極意義。

2.4 建設(shè)公共交通設(shè)施

交通不便一直都是制約西部地區(qū)發(fā)展的重要因素，對(duì)于應(yīng)對(duì)人口老齡化更是一個(gè)瓶頸因素，公交和慢行兩種出行方式占據(jù)了老年人群的交通出行方式的70%—80%，人口快速老齡化的趨勢(shì)要求城市交通規(guī)劃要把優(yōu)化公共交通作為重點(diǎn)。六盤(pán)水經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，城市規(guī)模增長(zhǎng)不快，但以步行作為主要出行方式的老年人面對(duì)城市的擴(kuò)張依然出現(xiàn)了不適應(yīng)性，具體表現(xiàn)為舒適性和可靠性較差、步行環(huán)境質(zhì)量較差、交通系統(tǒng)無(wú)障礙設(shè)計(jì)不足以及交通信息指示與識(shí)別系統(tǒng)不完善、公共交通可達(dá)性不夠等方面。城市道路交通體系面對(duì)人口快速老齡化需要作出應(yīng)對(duì)措施，要將主要目標(biāo)定位為“安全”和“人性”，科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計(jì)城市交通體系，實(shí)現(xiàn)代際和諧，既符合老年群體的需求，也能滿(mǎn)足和適應(yīng)年青一代的要求。

2.5 重視規(guī)劃綠地與公共空間

我國(guó)目前的實(shí)際情況是中小城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃較少同時(shí)對(duì)于老年群體的休閑娛樂(lè)需求沒(méi)有做到充分考慮。首先，六盤(pán)水市很明顯的一個(gè)特征就是市區(qū)公共綠地?cái)?shù)量較少，而且布局不盡合理，較差的公共交通可達(dá)性導(dǎo)致老年人無(wú)法享受在城市外圍新建的大型公共綠地。第二，居住區(qū)綠地建設(shè)投資長(zhǎng)期不足、管理不善。體現(xiàn)在人們既不重視，也不愿交錢(qián)給社區(qū)來(lái)護(hù)理。第三，從社區(qū)內(nèi)部綠地覆蓋率的角度來(lái)看，六盤(pán)水老城區(qū)的社區(qū)內(nèi)部普遍存在公共綠地較少的問(wèn)題，綠地做得比較好的地段都是房?jī)r(jià)高、地段好的小區(qū)，而在新開(kāi)發(fā)的“紅橋新區(qū)”，中小房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)于較大的小區(qū)綠地往往表現(xiàn)出有心無(wú)力、無(wú)地建設(shè)，而單設(shè)“老年人休閑綠地”更是難以實(shí)現(xiàn)。第四，土地資源緊張，六盤(pán)水喀斯特地貌占據(jù)大部分，本身可用的土地并不多，開(kāi)發(fā)商為了自身的利益最大化自然會(huì)壓縮綠地的空間。

人口老齡化背景下的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃與布置要貫徹兼顧共享、均衡與就近的原則。六盤(pán)水由于自身地理?xiàng)l件的限制導(dǎo)致城區(qū)綠地本來(lái)就少，為建設(shè)規(guī)模較大的綠地，應(yīng)以建設(shè)連片居住區(qū)為主，將兼顧共享作為原則，打造針對(duì)不同年齡和不同群體都具備吸引力的公共綠地，對(duì)綠地進(jìn)行科學(xué)功能分區(qū)，設(shè)計(jì)符合老年群體需求的娛樂(lè)休閑空間，并通過(guò)便捷的公共交通提高使用綠地的老年人居住范圍。

2.6 充分考慮防災(zāi)減災(zāi)能力

六盤(pán)水處于地震帶的邊緣，同時(shí)由于水土流失較嚴(yán)重也時(shí)有發(fā)生滑坡、泥石流等災(zāi)害，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，老年人由于生理機(jī)能如嗅覺(jué)、聽(tīng)覺(jué)、神經(jīng)反應(yīng)、和免疫力等下降，往往成為受災(zāi)害侵?jǐn)_程度最深的群體，因此在針對(duì)老年人的城市規(guī)劃中就應(yīng)該加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)的成分，首先，肯定是提升城市綜合的防災(zāi)能力，這樣也一定程度上提升老年人的防災(zāi)能力。其次，城市防災(zāi)（專(zhuān)項(xiàng)）規(guī)劃應(yīng)加入針對(duì)老年人的防災(zāi)空間、防災(zāi)設(shè)施、對(duì)策措施。最后應(yīng)從城市空間上對(duì)養(yǎng)老設(shè)施用地的選址和布局做到充分考慮，養(yǎng)老設(shè)施用地在工程地質(zhì)條件上應(yīng)比普通城市用地更優(yōu)越，比如附近有公園、水體等柔質(zhì)空間作為防災(zāi)隔離空間以及接近城市疏散通道等條件。

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