中美社會保障與社會治理的比較研究

劉夢園 王保慶

摘 要：中美社會保障與社會治理的比較，對于完善中國的社會保障制度、社會治理結構具有重要意義。通過中美對比，提出完善中國社會保障制度和社會治理的對策建議。在社會保障方面，中國應完善法律體系建設，強化政府責任，拓寬籌資渠道，提升保障能力和水平。在社會治理方面，中國應著力實現(xiàn)協(xié)同治理，重視基層治理，促進互利共贏，鼓勵公眾參與。

關鍵詞：社會保障;社會治理;中美比較

中圖分類號：F74 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.021

黨的十九大報告指出，“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”。社會保障是治國理政的基礎，不僅實現(xiàn)了財富再分配和社會公平，更能改善民生、促進社會的和諧發(fā)展。社會治理是實現(xiàn)公眾廣泛參與的公共管理形式，體現(xiàn)著政府治理水平的高低。社會保障是社會治理的基礎，社會治理是落實和完善社會保障的關鍵，二者在促進社會和諧發(fā)展中相得益彰。從實踐看，美國的社會保障與社會治理起步較早，目前已發(fā)展成為較完備的體系。研究、借鑒美國的社會保障制度建設和社會治理進程的經(jīng)驗，對于完善中國特色社會保障制度、促進中國社會治理體系現(xiàn)代化具有重要的理論和實踐意義。

1 中美社會保障的現(xiàn)狀及比較

從全球范圍看，北歐國家社會保障水平最高，但財政負擔較重，中國借鑒北歐國家的條件尚不具備，似乎也無必要。美國是市場化程度最高的現(xiàn)代化發(fā)達國家，在市場分配與政府作用、社會救助的結合上更適合于中國借鑒。因此，中美社會保障對比有助于中國探索與自身國情相適應的社會保障制度，為今后的改革提供可行的思路。

1.1 中國社會保障制度的現(xiàn)狀

中國社會保障制度包括：城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險、工傷保險、社會救助和社會福利制度，農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、五保戶供養(yǎng)、社會救助和社會福利制度。改革開放以來，中國社會保障快速發(fā)展，歷經(jīng)多次制度變遷，目前已取得巨大的成就，實現(xiàn)了對醫(yī)療、養(yǎng)老、貧困等主要社會問題的覆蓋，使國民生活得到顯著改善。但由于中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展和人口老齡化的出現(xiàn)，新的社會問題隨之產(chǎn)生，使社會保障制度體系表現(xiàn)出諸多弊端，主要有：覆蓋面相對較窄;社會保障項目不夠齊全;社會福利事業(yè)資金較少;社會保障制度層次體系不完善;主體間的責任關系不協(xié)調等。因此，政府部門正致力于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌，針對養(yǎng)老、醫(yī)療等重大社會問題不斷完善相關制度安排，落實社會保障的全民覆蓋。

1.2 美國社會保障制度的現(xiàn)狀

建國初期，美國社會保障制度并未形成，早期的社會保障主要由社區(qū)和私人慈善提供，政府發(fā)揮的作用較小。在大蕭條時期，社會力量因資金短缺問題無法提供有效的社會保障，聯(lián)邦政府的重要性凸顯。1935年，美國通過《社會保障法》，明確了聯(lián)邦政府的責任和作用，使美國形成了全國統(tǒng)一的社會保障制度體系。20世紀70年代，初步建立起系統(tǒng)化的社會保障體系。但是，巨額的社會保障支出給財政帶來壓力，并引發(fā)一系列社會問題和矛盾。經(jīng)過調整，社會福利建設不斷加強，現(xiàn)代社會保障制度的輪廓基本形成。經(jīng)歷80多年的改革，美國社會保障最終發(fā)展成多層次、全面的體系，其覆蓋范圍廣泛，在促進經(jīng)濟發(fā)展、維持社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。社會保障制度的內容包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、殘疾保險和社會福利、社會救助。政府、企業(yè)、個人和社會組織共同承擔社會保障資金的模式使得社會保障資金來源渠道廣泛，這在很大程度上緩解了政府的壓力。社會保障的管理主要由政府和社會組織共同完成，聯(lián)邦政府管理全國性的社會保障項目，具體的項目實施由州政府和企業(yè)完成。

1.3 中美社會保障制度的比較

由于政治制度、歷史文化等方面的不同，中美兩國的社會保障制度在制度基礎、產(chǎn)生原因、發(fā)展過程、功能導向、完善程度等方面存在一定的差異。

中國的社會保障制度始于計劃經(jīng)濟時期，改革開放后，為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會轉型，有效保障公民的基本生活，社會保障制度將維持社會公平和穩(wěn)定作為其功能導向，將保障公民的基本利益作為主要任務。但在市場化改革過程中，貧富差距、城鄉(xiāng)差距不斷有所擴大，各種社會問題逐漸顯現(xiàn)，扶貧任務艱巨，促進了社會保障范圍的逐漸擴展，但社會保障制度的改革和完善的進程比較緩慢。

美國在遭受經(jīng)濟危機時，開始意識到社會保障的重要性，逐步建立起社會保障制度，并在各方的利益博弈中趨于完善。以市場經(jīng)濟為基礎決定了美國社會保障必然以市場和效率為導向，能有效促進經(jīng)濟發(fā)展。美國社會保障體系較完善，在發(fā)展中逐漸社會化、制度化，核心內容是不斷提升保障水平、擴大保障的覆蓋范圍。

2 中美社會治理的現(xiàn)狀及比較

社會治理是指政府、社會組織等采用協(xié)同合作的方式維護社會秩序，保證社會發(fā)展的正常運行，同時實現(xiàn)公共利益的增長。與中國相比，美國的社會治理模式更加成熟，志愿服務和社會組織已成為社會治理的重要力量，社區(qū)治理的效果更加顯著。

2.1 中國社會治理現(xiàn)狀

近年來，中國一直倡導多元共治的新型治理結構，不斷加強社會治理建設。中國的社會治理體系更加完善，社會治理取得了重大成就。第一，積極轉變政府職能。政府不斷推動自身職能轉變，強調基層政府在社會治理中的重要作用，各級政府積極探索以政府職能轉變?yōu)楹诵牡纳鐣卫砟Ｊ剑瑢崿F(xiàn)了由管理到治理的轉變。第二，加強社區(qū)建設。政府在社會治理中高度重視社區(qū)的重要性，將社區(qū)作為改革的著力點。加強社區(qū)建設有助于提高社區(qū)自我服務能力、健全社區(qū)治理體系。第三，強調多元共治，擴大公眾參與。社會治理向多元治理轉變，政府積極吸納外部力量參與社會治理，共同為社會提供公共服務。第四，社會組織快速發(fā)展并發(fā)揮重要作用。政府通過購買公共服務激發(fā)社會組織的能量，使社會組織在社會治理中發(fā)揮其獨特的優(yōu)勢。總之，中國社會治理實現(xiàn)了多層次、多領域的深刻變革，但新時代社會治理的任務依然繁重，社會治理改革任重而道遠。

2.2 美國社會治理現(xiàn)狀

在美國，社會治理更多地被作為一種社會學概念而提出，之后拓展到政策制定領域，指政府通過制定政策來管理社會、解決社會問題。與中國相比，美國社會治理起步較早，在實踐上也更加成熟，主要表現(xiàn)在：第一，倡導合作治理。政府不是高高在上的單一行為主體，各行為主體是平等的合作關系，且各主體間有合理的權責分工。因此各方參與者職責明確，合作的機制相對清晰，不存在權責模糊、相互推諉的問題。第二，形成以社區(qū)為依托的治理模式。社區(qū)治理能充分地調動公眾參與的積極性，減輕政府的負擔與成本，提高社會治理的效率。社區(qū)是社會治理的基礎單元，以社區(qū)為依托的治理路徑促進了社會的變革和健康發(fā)展，是美國社會治理取得成就的重要基礎。第三，社會組織發(fā)育成熟。美國的社會組織有充分的存在空間，如在社區(qū)工作方面，社區(qū)自治組織發(fā)揮了重要作用。政府大力支持社會組織，通過社會組織了解公眾的需求，并進行回應。社會組織是美國社會治理的重要主體，承擔著社會治理的主要職能。第四，志愿服務是社會治理的強力支撐。美國各種非營利組織是志愿者活動的載體，不僅承接了部分政府轉移的公共服務職能，還開展多種服務項目，促進了社會治理的發(fā)展。公民可以在志愿服務中貢獻力量、展現(xiàn)自身價值，有助于提升公民參與社會治理的積極性。

3 完善中國社會保障、社會治理的建議

3.1 完善中國社會保障制度的建議

改革開放以來，中國的社會保障制度逐漸健全，但仍然存在著層次、體系不完善等問題。結合從美國社會保障中得到的啟示，為促進中國社會保障制度的完善和發(fā)展，提出以下建議。

3.1.1 完善法律體系

與美國相比，中國尚缺少專門的社會保障法，社會保障的法制化建設滯后。目前，中國已經(jīng)具備社會保障制度立法的基本條件。應首先頒布綜合性法律，再針對具體的項目相繼出臺單項法，初步搭建起社會保障法律體系并不斷完善。在各項法律中，應對社會保障的資金籌集、保障對象、責任分配、運行管理、監(jiān)督等具體內容做出規(guī)定，使社會保障的各環(huán)節(jié)有法可依。

3.1.2 強化政府責任

社會保障建設事業(yè)離不開政府的推動，完善中國社會保障制度必須加強政府的責任。首先，堅持政府主導的原則。國家應注重社會保障制度的頂層設計工作，并完善相關的配套制度。其次，優(yōu)化管理模式，提高政府部門的工作效率，同時兼顧社會保障的公平原則，加快實現(xiàn)基本社會保障的全國統(tǒng)籌。再次，重視市場的作用。政府可以將部分職責適當?shù)剞D移給市場，建立政府與市場統(tǒng)籌的保障體系。

3.1.3 拓寬籌資渠道

在人口老齡化等社會問題凸顯的形勢下，中國的社會保障任務越來越繁重，籌集資金成為發(fā)展社會保障的重要內容。為緩解政府的財政壓力，必須拓寬籌資渠道。首先，轉變籌資方式，改社會保險費為社會保障稅，通過稅收籌集社會保障資金。其次，增開新型稅種，加大政府轉移支付對社會保障的資金支持，通過再分配減小貧富差距。最后，合理調整各主體承擔社會保險的比重，減輕政府的資金供給壓力。

3.1.4 關于醫(yī)療改革問題

我國的醫(yī)療改革，力度較大，惠及面廣泛，功不可沒。但存在的矛盾、漏洞和問題也不少，與我國的其他改革相比，民眾的滿意度較低。問題主要集中在三個方面：一是“看病貴”。公立醫(yī)院以盈利為目的，導致了醫(yī)療機構普遍的“過度診斷、過度用藥”，既浪費資源，也加大了醫(yī)療費用和醫(yī)患矛盾。二是“看病難”。在我國的京津滬和省級一些三甲醫(yī)院，看病一號難求是個普遍現(xiàn)象，以至于產(chǎn)生了看病托人和號販子的問題。三是統(tǒng)籌層次不高。這既表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間不一，又表現(xiàn)為城市統(tǒng)籌的層次參差不齊。其中，發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌經(jīng)費充足，有的地區(qū)統(tǒng)籌經(jīng)費卻處于虧空狀態(tài)，醫(yī)保報銷十分困難。

解決上述問題，需要進一步界定公立醫(yī)療機構的社會定位，回答醫(yī)院是不是企業(yè)，并加強對醫(yī)療行為的規(guī)范和監(jiān)督。公立醫(yī)院是企業(yè)而不是事業(yè)，社會效益應高于經(jīng)濟效益，醫(yī)療機構產(chǎn)業(yè)化不是我國公立醫(yī)療機構改革和發(fā)展的方向。二是在醫(yī)療機構設置上，要擴大供給，并使優(yōu)質醫(yī)療資源實現(xiàn)區(qū)域合理分布，加大對三線城市醫(yī)療機構建設的投入。三是在醫(yī)療經(jīng)費統(tǒng)籌上，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一致、全國統(tǒng)籌。這對于體現(xiàn)社會公平和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化及全民互助，都具有重要意義。醫(yī)療體制改革應回應“救死扶傷”本位，同時加強監(jiān)督管理和成本核算。

3.1.5 提高社會保障水平

由于中國國情的特殊性，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的社會保障水平差別較大。因此，必須優(yōu)化社會保障管理模式、建立統(tǒng)一的管理體系;減少地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差距，并在全國基本社會保障統(tǒng)籌的基礎上給予地方政府一定的自主權，因地制宜地進行社會保障建設。此外，既要通過初次分配提高家庭保障水平，又要通過社會保障制度提高公民基本社會保障水平。

3.2 完善中國社會治理的建議

中國亟須改進社會治理的方式，創(chuàng)新社會治理體制。結合美國社會治理實踐探討中國社會治理改革可獲得許多啟示，中國社會治理應從以下幾個方面改進。

3.2.1 實現(xiàn)協(xié)同治理

協(xié)同治理要求多元主體在共同的行為目標下，按照各自的分工發(fā)揮積極的作用。實現(xiàn)協(xié)同治理，應以法律規(guī)定各主體的權責，進一步強調政府的主導作用和公共服務職能。充分發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)政府與各主體的良性互動，才能在體制機制的創(chuàng)新中創(chuàng)造符合時代要求的社會治理新格局。在協(xié)同治理中，處理好政府、市場和社會的關系，創(chuàng)新協(xié)同治理的模式，為社會組織提供合法性、資源和活動空間，促使社會自治的良性發(fā)展。

3.2.2 重視基層治理

隨著社會治理改革的推進，基層治理的精細化、網(wǎng)格化發(fā)展成為新時代基層治理的必然趨勢。必須不斷增強基層的自治能力，形成中國特色的基層治理模式。首先，促進公共資源向基層傾斜，完善社會保障制度，使公民的生活質量得以提升。其次，完善城鄉(xiāng)基本公共服務體系，提供高質量的公共服務。最后，重視基層自治的探索經(jīng)驗，鼓勵公民積極參與公共事務，以村委會和居委會為依托開展基層治理。

3.2.3 促進互利共贏

政府是社會治理中各方利益的協(xié)調者，如何滿足多元的利益訴求是亟須解決的關鍵問題。要進一步推進社會保障體制改革，實現(xiàn)社會公平，以源頭治理預防和減少矛盾。在對利益進行重新整合時，注重多主體的互利共贏。例如，可召集各方代表表達自己的看法，對方案進行表決，表決通過后再施行。針對無法實現(xiàn)共贏的問題，應當對弱勢方做好補償。使多元主體的利益訴求和沖突得到調適，并在共同的目標下采取集體行動，才能實現(xiàn)社會治理的目標。

3.2.4 鼓勵公眾參與

公眾參與是社會治理動力的源泉。政府應鼓勵、支持公眾積極地參與社會治理，在思想觀念上破除公眾參與的障礙;增強社會成員的歸屬感，鼓勵公眾積極參與志愿服務和公共事務，倡導個人與社會的共同發(fā)展;以法律保障公眾參與社會治理的基本權利;完善信息公開制度，利用網(wǎng)絡、微信、微博等調動公眾參與的積極性，切實解決公眾反映的問題，實現(xiàn)政府與公眾的雙向互動。

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