貴陽市“全面二孩”政策實施的問題及對策研究

楊佳

摘 要：“全面二孩”政策的實施，是我國生育政策的重大調整，該政策的推行，將有利于促進經濟社會發展、延緩我國社會老齡化進程。以貴陽市“全面二孩”政策的實施情況為研究對象，分析該政策在執行中存在的問題與困難。經過梳理，認為貴陽市實施“全面二孩”政策過程中遇到的困難和問題主要體現在政策方案的影響、政府方面存在的困難、市民對生育二孩的擔憂以及政策環境的影響等層面，針對所發現的問題，從完善配套政策、加大公共資源供給等方面提出了相應對策。

關鍵詞：“全面二孩”政策;配套措施;公共資源

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.077

人口老齡化、養老撫幼功能弱化、人口紅利減弱等問題已成為我國社會經濟發展面臨的重要挑戰。“全面二孩”政策的實施是為了解決我國人口問題、使之適應我國經濟發展新形勢而對人口政策作出的重要調整，其政策目標的實現會受到多重因素的影響。

1 貴陽市“全面二孩”政策實施情況

作為貴州省省會，貴陽市是我國西南地區重要的中心城市之一。根據2018貴陽市統計年鑒資料顯示，截至2017年末，貴陽市常住人口數為480.20萬人，人口出生率11.79‰，人口死亡率為5.68‰，自然增長率為6.08‰。從老齡化進程來說，“國際上通常把60歲及以上的人口占總人口比重達到10%，或65歲及以上人口占總人口的比重達到7%，作為一個國家或地區進入老齡化社會的標準。”依照貴州省的平均水平，貴陽市的老齡化進程呈加快態勢。2017年貴州省60歲及以上人口占16.02%，比上年提高0.43個百分點，總數達到573.52萬人，比上年增加19.3萬人。

自“全面二孩”政策以來，貴陽市人口與計劃生育工作按照2016年4月1日頒布的《貴州省人口與計劃生育條例》開展。從市民的響應程度來看，截至2016年8月，貴陽市已登記要求生育二孩的人數為36312人，占育齡婦女總數的2.64%，占已婚育齡婦女總數的4.34%。

2 貴陽市“全面二孩”政策實施過程中存在的問題

按照政策執行過程模型的觀點，政策執行效果受理想化的政策、執行機構、目標群體、政策環境這四方面因素的影響。本文的研究，將從以上四個層面展開。

2.1 政策方案的影響

政策方案對“全面二孩”政策的影響主要體現在兩個方面。

第一，政策性質的影響。“全面二孩”政策是一項許可性政策，它沒有強制性規定公民必須生育兩個孩子，因此，是否生育第二個孩子，公民有權做出決定。而正是這樣一個選擇空間的存在，使得“全面二孩”政策有可能和之前的“單獨二孩”政策一樣，不能順利實現其政策目標。另外，作為一項許可性政策，除了延長生育假期的獎勵之外，“全面二孩”政策并沒有采取其他明確有力的鼓勵措施來支持公民生育二孩，在提高公民的二孩生育意愿方面，投入的力量相對薄弱。

第二，配套政策尚不完善。作為一項人口政策，“全面二孩”政策的實施關系到國家人口環境及經濟發展，其影響牽一發而動全身。要使其效果充分發揮，達到預期的政策目標，需要其他各項政策的支持和配合。然而由于該項政策實施時間較短，在政策配套方面尚不完善。首先，從婦女權利保障政策方面來說，我國的《人口與計劃生育法》中有“符合法律、法規規定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇”的規定，《貴州省人口與計劃生育條例》第六十條里也規定了女性的產假時間及假期中的待遇，但是，無論是國家法律還是地方條例，均沒有寫明企業不按規定執行的等情況的相關處理辦法，而其他政策文件里也沒有對這一情況的明確規定。這就使得女性生育后重返工作崗位的問題仍沒有得到切實的保障。其次，從家庭發展支持政策上來說，雖然中央及地方的相關政策文件上均明確提出了“構建有利于計劃生育的家庭發展支持體系”的要求，但家庭發展事關億萬家庭的幸福，不管是養老還是撫幼，都是人生大事，因此建立怎樣的體系、如何建立該體系以及如何完善配套政策，都需要時間去探索。

2.2 政府方面存在的困難

政策執行主體會對政策執行效果產生重要影響。作為政策執行主體的政府，在“全面二孩”政策的執行過程中，存在以下困難。

首先，資源緊張情況加劇。資源的投入是政策得以順利實行的重要保證，而執行機構所掌握和能調配的資源的情況，會對政策執行的效果產生重要影響。貴陽市“全面二孩”政策在執行中存在問題，從執行機構的客觀條件來說，體現在資源不足方面。總量不足及結構不合理是資源不足的兩種主要表現，而“全面二孩 ”政策的實施，帶來了一波生育高峰，更是加劇了資源的緊張的局面，在醫療衛生資源及教育資源的供給上體現得尤為明顯。這不僅影響著“全面二孩”政策的實施效果，也考驗著政府在公共資源配置方面的能力。

其次，地方政府工作創新受到限制。地方政府在執行“全面二孩”政策的過程中，要接受國家法律及中央政策的指導，而國家法律及中央政策只是給出了大方向及原則，對于配套政策、措施的完善方面并沒有給出具體的指導。在這種情況下，地方政府政策執行過程中，在配套政策、措施的完善及公共資源投入方面就會受到限制，在工作創新方面會受到影響。

2.3 市民對生育二孩的擔憂

生育二孩，在給市民帶來利好的同時，也會對市民的生活帶來一定不利影響。根據萊賓斯坦的成本—效用理論，市民在采取生育行動之前，會對生育二孩所需付出的成本以及二孩將會帶來的效用進行衡量，如果利大于弊，則傾向生，如果利小于弊，則傾向不生。受配套政策及自身生活壓力的影響，部分市民對生育二孩存在一定的擔憂，這些擔憂主要體現在經濟壓力、照顧孩子的壓力、孩子入學難、看病難以及自身的精力問題等方面。

2.4 政策環境的影響

“獨生子女”政策在我國實施了30多年，由于受前期強制控制生育行為的影響，從社會氛圍上看，“只生一個好”的觀念已深入人心，很多家庭已習慣并接受了只生一個孩子的事實，對于只有一個孩子的情況很少產生危機感;即使有失獨的危機感，也因為社會大環境的關系，而不予重視。因此，即使“全面二孩”政策已經實施了，但仍有很多家庭對生育二孩心理上準備不足，從而導致二孩生育意愿不高，生育行為也沒有得到落實。

3 完善“全面二孩”政策配套措施的建議

“全面二孩”政策實施過程中遇到的問題并不是孤立存在的，而是相互聯系、相互影響的，因此，僅僅依靠某一項單獨的措施并不能達到解決問題的目的，必須多舉措并行才能使問題得到有效解決。

3.1 關于完善配套政策的建議

“全面二孩”政策的實施，首先影響到的是婦女和家庭的發展。因此，要保證該政策的順利落實，必須首先考慮完善女性就業保障政策及家庭發展支持政策。

完善女性就業保障政策，一方面，要明確法律后果，規范企業用工行為。 “全面二孩”政策的實施，使得女性可享受的生育假期增加，提高了企業的用人成本，對女性就業及產后重返工作崗位帶來了一定影響。因此，僅依靠《婦女權益保障法》和《貴州省人口與計劃生育條例》來保障女性的權益是不夠的，必須出臺詳細的管理辦法或是在現有規定上增加條款，規范企業的用工行為，明確企業違反相關規定侵害女性工作權益的行為后果，防止女性因生育造成事業受阻或其他不公平待遇的發生，使女性員工在維護自己工作權益的時候找到更具體的法律和政策上的依據。另一方面，要出臺相關政策，分擔企業用工成本。政府應建立相關機制，分擔企業因女性員工生育而增加的成本，以減輕企業負擔。如通過稅費減免或財政補貼的方式，承擔一部分成本;進一步完善生育保險制度、擴大生育保險覆蓋范圍和延長享受時間;推行更加靈活的就業模式，以減少女性員工生育對企業正常運行的影響等。

完善家庭發展支持政策，首先，要提高家庭養老扶幼能力。新個稅法的實施，增加了專項附加扣除，這在一定程度上支持了家庭的發展，但是，提高家庭養老撫幼能力，僅依靠新個稅法的調整是遠遠不夠的。從撫幼方面來說，可通過開展社區幼兒照料等方式，減輕家庭的新生兒照料壓力;從養老方面來說，可通過完善養老保險制度、擴大養老保險的覆蓋面、發展老人照料事業等措施，減輕家庭養老的壓力。其次，要降低家庭生活成本。在嚴格執行現有政策的基礎上，研究新的政策措施，從房價、醫療、教育等民生問題著手，降低家庭的生活成本，使二孩家庭在經濟上沒有后顧之憂，提高二孩生育意愿及生育行為。

3.2 關于加大公共資源供給的建議

在現有公共資源供給不足的情況下，新增的政策生育人口，必然會加劇資源緊缺的狀況。這不僅是對政府提供公共服務能力的考驗，也是居民不愿生育、不敢生育二孩的原因之所在。因此，要使“全面二孩”政策順利落實，必須加大公共資源的供給數量，尤其是市民最為關心的醫療資源和教育資源，不僅要從資源總數上緩解緊張局面，更要合理優化配置資源，解決結構性供給不足的問題。

就醫療資源來說，首先，要加大醫療資源投入。在保證公共衛生資源供給總量能夠滿足新增人口的要求的同時，集中力量提高產科和兒科的服務水平，增加床位及醫療設備，緩解資源供給總量上的壓力。其次，要提高基層醫療機構服務水平。一方面，要擴大基層醫療機構保障能力的覆蓋面，提高基層醫療機構技術服務水平，緩解市級、省級醫院的壓力。另一方面，要對基層醫療機構給予政策傾斜，加大對基層醫療機構硬件設施的投入，改善其醫療環境;另外增加編制，給予獎勵，通過人才培養及引進等方式，吸引優秀的產科、兒科醫生到基層服務。

就教育資源來看，首先，要加大教育資源投入力度。新出生人口對教育資源的需求，是從學前教育階段開始的，為此，應首先著力解決幼兒教育機構服務能力不足的狀況，以解燃眉之急。其次，要均衡教師性別比例。目前的幼兒園教師多以女性為主，女性教職員工生育二孩勢必會對教學工作產生一定影響。為此，從教育人員的培養到入職過程中，都需要考慮均衡性別的問題，以緩解因女教師休產假等原因帶來的教師資源緊張現象。特別是針對女性教師偏多的幼兒園，更要考慮吸收更多的男性員工入園工作。因此，要改變傳統職業觀念，給予政策支持，鼓勵和吸引更多男性投身幼兒教育事業。

另外，貴陽市“全面二孩”政策的執行是地方政府對中央政策的具體落實，要受到中央政策的指導和制約。因此，中央政府若能給出具體的指導，那么，地方政府具體落實政策時，才能根據自身實際情況，在資源調用和策略選擇上，進行大膽創新。

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