安徽省農村社會組織監管機制改革研究

吳 亭 李 霞 謝 睿

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030）

十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”的戰略任務,為我國社會組織發展與監管研究提供了最新理論指導和頂層方案設計。為了積極落實創新社會治理精神、提升社會治理水平，社區協商作為重要手段之一，被國家民政部視為一項重要工作來推動。社區協商的主要內生力量來自于基層和社會組織，農村社會組織是基層社會組織的重要組成部分，也是社區協商建設的一支重要力量。安徽省 “十三五規劃”中指出，農村社會組織發展困境嚴重制約了農村社會組織功能的有效發揮，不利于農村社會組織有效介入基層社會治理。理清農村社會組織間關系,促進其良性互動，有效推動農村社會組織發展,強化農村社會組織監管機制，充分發揮農村社會組織介入基層社會治理的功能，是創新社會治理的重要環節[1]。因此結合農村社會組織的發展困境研究農村社會組織監管機制具有非常重要的理論和實際意義。

一、基層社會治理與社會組織

隨著市場經濟的不斷發展，治理主體從一元中心的政府主體逐漸演變為政府、社會組織和個人的多元主體。社會治理是政府、社會組織和個人等多元主體在互動合作基礎上對公共事務進行參與[2]（楊曉，2015）。隨著社會分工的細化，導致代表政治和經濟利益的社會組織不斷發展壯大，社會組織逐漸成為社會治理的一個重要主體。農村社會組織作為社會組織的一支重要力量，也是社會治理的一支重要主體，參與基層社會治理的過程是農村社會組織與基層社會雙方間的互動關系不斷加深和逐漸穩定的介入過程，具有互動特征，其社會治理功能也在很大程度上取決于雙方主體之間關系交換的結果。但是，目前安徽省農村社會組織嚴重制約了農村社會組織在基層社會治理中功能的有效發揮。本文將從安徽省農村社會組織監管現狀出發，深究原因，有針對性的采取措施，構建新時期農村社會組織監管機制。

二、安徽省農村社會組織特點及功能分析

我國社會組織是為了適應從整體性社會向個性化社會轉變中的需求而產生，農村社會組織是由農民自發組織成立的正式或非正式的各類組織，具有非政府性、非營利性特征[3]（馬巧燕，2010）。本文的研究對象是安徽省農村社會組織，主要是指在縣級登記管理機關認定的社會團體、民辦非企業單位，即在縣級登記管理機關認定或在鄉鎮、社區備案的社會團體、民辦非企業單位。其參與者大多是農戶和社區居民，主要從事經濟、科技、教育、衛生、環保、慈善等活動，具有非政府性、非營利性、公益性、志愿性及地域性等特點[4]（蔣文文，2016）。

在市場經濟帶動和農戶、社區居民日益增長的自我需要下，安徽省社會組織總體數量近4年來發展較為穩定，民辦非企業類型的社會組織發展迅速，如下表1所示。尤其是行政區域為鄉鎮、街道的社會組織數量近年來始終保持穩中略有上升的發展態勢，如表2所示。

表1 2013-2017年度安徽省社會組織發展數據統計表 單位：個

表2 2013-2017年度安徽省社會組織發展行政區劃數據統計表 單位：個

（一）安徽省農村社會組織特點

1.我省農村社會組織的參與者存在較大異質性。參與者自身存在家庭條件、個人能力、思想意識等差異，由于參與者個體的異質性導致其收入不平衡，進而在農村經濟合作組織內產生競爭性，最終形成了農村經濟合作組織內部運行秩序。

2.發展不穩定。安徽省農村社會組織發展的內部參與者主要是農戶和社區居民，由于農村人員大量外流，尤其是農村精英群體的外流，導致農村社會組織的流動性不斷增強。這增強了農村社會組織自身的不穩定性，不能充分代表廣大基層群眾的利益；同時，影響其發展的外部因素如：市場風險、突發事件、政府等同樣會給組織發展帶來外界環境的不穩定性。

（二）安徽省農村社會組織介入基層社會治理的功能體現

1.承接政府職能轉型。構建一個有效的農村社會管理體制，政府的介入是必需的[5]（汪錦軍，2011），但是過度介入會造成“行政氣息”和行政腐敗等現象。為了避免政府過度介入，農村社會組織能夠很好地承接政府轉移的部分職能，一方面可以提高政府的工作效率，讓政府有更多的時間規劃農村社區的發展；另一方面，讓農民積極參與到基層社會治理中來，體會當家作主，實現民主治理。

2.介入基層社會治理，實現農村善治。農村社會組織逐漸成為基層社會治理的重要主體，為基層百姓參與基層社會政治生活提供平臺，搭建表達意愿的新渠道，其最終目的是實現農村善治。蔡曉莉（2006）通過大量訪談和問卷調查研究發現，當農村擁有具有嵌入性和共融性兩個特征的社會組織時，這些村的干部提供公共服務的意愿和公共服務質量明顯增強[6]。因此，該類農村社會組織有助于改善鄉村治理。

3.助力實現精準扶貧。農村社會組織通過開展農戶與農戶之間的合作、農戶與企業之間的合作，引導農民從單一組織形式、市場信息不足、資金不足和實力較弱的困境中解放出來，積極開展產業化生產和經營，調整農村生產關系，提高農民收入。尤其是針對建檔立卡的特困戶，動員其積極參加社會組織，通過社會組織助特困戶逐漸脫貧。農村社會組織成為助力實現精準扶貧的重要力量。

4.推進農村精神文明建設。新時期，農民需求日益多元化，農村發展和繁榮需要充分調動農民積極性和創造性，而農村社會組織恰恰為此提供文化和智力支持。通過傳統的民間文化社會組織，幫助農民樹立文化自信，豐富業余生活，滿足日益增長的精神需求。農村社會組織營造積極向上的文化氣息，充分挖掘農民自身創造力，推進農村經濟精神文明建設。

三、安徽省農村社會組織失靈現象及監管中存在的問題

一個有效社會組織是把人們有效組織起來形成一定的公共活動空間以抵御各種社會風險的平臺[3]（馬巧燕，2010）。農村社會組織作為一個“自下而上”的第三方力量，在有效介入基層社會治理、穩定鄉村社會發展中具有重要作用。但是，現階段我省農村社會組織介入基層社會治理中出現組織失靈現象，具體表現在以下幾個方面：

（一）行政氣息濃厚。由于政府對農村社會組織的認識存在嚴重偏差，過分強調其消極影響，導致政府過多的插手農村社會組織內部的具體事務，造成組織不夠獨立和自主，“行政氣息濃厚”。這在一定程度上降低了農民參與農村社會組織的積極性和創造性，阻礙組織功能的發揮。

（二）產權治理模式被弱化。農村社會組織資金來源渠道的多樣性決定了產權和利益相關者的多元化，農村社會組織的宗旨決定了其必須要向利益相關者負責，產權治理模式就成為農村社會組織監管的核心。現有農村社會組織恰恰忽略了產權治理的作用，沒有把農村社會組織的發展與利益相關者、地方具體環境相結合，嚴重影響組織功能的發揮。

（三）農村社會組織社會責任不夠明確。組織的社會責任不夠明確造成農村社會組織存在兩面性，引導的好就成為基層社會治理的一支重要力量；否則就成為影響和諧社會的不穩定因素。社會責任的不明確使得政府對其實施的行政管理的尺度不好把握，嚴重影響農村社會組織發展環境。

（四）農村社會組織的發展與地方環境的契合度不高。農村社會組織的發展運作模式與運作宗旨往往和當地的實際情況不吻合，不夠接地氣，造成很多組織流于形式，不能真正發揮作用，從而造成組織失靈現象。

上述組織失靈現象，主要原因是農村社會組織的監管不到位，存在以下幾個方面不足：

（一)監管力量嚴重不足。一方面，監管人員太少，沒法進行有效監管。通常情況下一個工作人員同時兼任登記、年檢，甚至行政執法工作，造成行政執法流于形式。同時，基層人員更換頻繁，造成高額溝通成本的同時，基層行政執法能力相當弱。另一方面，監管手段太少，民政執法相對于公安執法較弱。如：社會組織的信用管理已經取得一定進展，但是，缺乏有效的懲罰措施。在剛性約束的同時，懲罰措施嚴重缺乏，使得信用管理的效果不明顯。

（二）監管主體責任不清。目前，登記在冊的農村社會組織主要由業務主管部門和民政部門雙重管理的混合登記管理體制，業務主管部門、行業管理部門、登記管理機關三方責任不明，監管壓力大。

（三）現行的法律法規陳舊。農村社會組織的登記管理使用的法律法規是依據1998年民政部下發的文件，二十年過去了，經濟環境發生了天翻地覆的變化，法律法規過于陳舊，大大降低了監管的力度和效果。

（四）信息處理機制不健全。農村社會組織一方面需要向利益相關者披露財務信息和社會責任履行情況，另一方面需要向上級監管部門提供資料和數據以備評估。現有的組織內部信息處理不夠及時、信息處理技術不夠先進、嚴重缺乏信息處理人才等造成農村社會組織信息處理能力不足，限制組織功能的發揮。

四、新時代安徽省農村社會組織監管機制改革路徑

隨著互聯網在各個領域的滲透，在“大眾創業、萬眾創新”的時代，安徽省農村社會組織的發展也正面臨前所未有的發展機遇。新時代農村社會組織有效介入基層社會治理，需要科學的社會組織監管機制，主要從以下幾個方面對安徽省農村社會組織監管機制進行改革：

（一）優化組織內部監督機制

1.加強社會組織監管指導思想建設。農村社會組織要實現農村善治的功能，就必須要將黨的大政方針以及主要思想滲透到監管的各個環節中去，有效指導組織的發展和監管，彌補現有社會組織監管體系中缺乏黨的監管這一環。

2.增強農村社會組織的獨立性。農村社會組織的發展需要利用政府手中的資源，同時農村社會組織又是政府基層治理中一支重要力量，正確處理好農村社會組織與當地政府的關系，尤為重要。農村社會組織在沒有納入行政規劃、缺乏行政力量參與的情況下，要實現社會組織的基層治理功能，其自我發展及創新的源泉來自于保持農村社會組織的獨立性。具體體現在以下幾個方面：（1）農村社會組織的法人不能由政府工作人員兼職。一旦政府工作人員兼職，農村社會組織很難妥善處理好其與各利益相關者之間的關系；（2）財務獨立，農村社會組織資金來源的多樣化同樣要求其財務必須獨立，如獨立的財務賬號、獨立核算等；（3）在基層社會治理中，政府與農村社會組織之間要保持平等合作的關系。只有保持平等合作、建立互通互信的關系，改善彼此之間溝通機制，才能真正實現獨立性，保障農村社會組織有效介入基層治理。

3.建立互聯網+時代有效的信息處理和披露制度。互聯網+時代，農村社會組織監管依賴準確、及時、全面的信息披露。首先，農村社會組織還有對信息的真實性進行監管，面對互聯網時代的海量數據，要進行嚴格篩選和甄別；其次，組織必須要具備大數據挖掘和處理技術，對披露的信息進行及時分析和研究，找出監管重點和薄弱環節，使得農村社會組織監管目標明確，有的放矢。最后，對監管的結果要及時向利益相關者披露，并保留最終解釋權。

4.提高農村社會組織人力資源管理。現有農村社會組織監管不到位的一個很重要的原因是疏于人才的引進和管理。互聯網+時代背景下，農村社會組織需要吸引更加優秀的人才，結合目前國家鼓勵大學生走入基層，越來越多的大學生村官在基層社會治理中扮演重要角色。農村社會組織創造良好的工作環境和晉升機會，吸引更多的優秀大學生投入到農村社會組織的建設和管理中。

而對于現有的組織工作人員，則需要對他們進行培訓，尤其是如何將先進的信息處理技術、互聯網思維等運用到農村社會組織的建設和管理中；如何利用他們有效提升農村社會組織介入基層社會治理的效率等方面需要加大培訓的力度。

（二）強化外部監管機制

1.強化產權治理。由于農村社會組織資金來源多元化，產權結構呈現多樣性，各利益相關者的權力和責任不清，組織介入基層社會治理的效率低下。農村社會組織需要強化產權治理，權衡各利益相關者的權力和責任，協調和促進利益相關者之間積極溝通與合作，提高農村社會組織介入基層社會治理的效率。 社會公眾監督和問責是產權治理的核心[7]（羅鸝鷗，2010）。根據公共責任理論，社會公眾有義務對農村社會組織進行監督和問責，我們要深化公眾社會監督和問責機制，如：定期公開相應的財務信息；制定獨立公開的財務和審計制度；強化組織向利益相關者報告和披露責任和義務的履行情況，對社會組織實施跟蹤管理等。

2.構建立體農村社會組織網絡體系。首先，要對農村社會組織進行分類，實施分類別管理，如：一些慈善、技術性質的農村社會組織，需要政府對其實施大力扶持；一些經濟類的農村社會組織，則需要引入競爭機制，對其進行依法跟蹤管理，并對其適當的約束。

其次，加強外部評估的實施和監督。通過設置獨立的外部績效評估機構，對農村社會組織的績效進行評估，讓優秀的組織脫穎而出。外部績效評估還可以提供相對公平的信息，有助于農村社會組織之橫向比較和監督，有利于發揮農村社會組織自我規制。

最后，強化外部監管機制，需要健全的法律法規。從單一農村社會組織的孵化到構建立體農村社會組織網絡體系，需要全新健全的法律法規制度。徐頑強（2012）認為單一農村社會組織的孵化器運作模式是從理念塑造、資金支持、提升能力水平、協調社會組織與政府及企業之間關系等方面為農村社會組織提供支持，并實行分類管理[8]。立體農村社會組織網絡體系則是建立在分類管理的基礎上，引入競爭機制和評估機制，使得有一部分組織脫穎而出，形成金字塔式立體的組織網絡體系。這一過程需要規范的社會組織發展與管理的法規體系以及農村社會組織章程等具體法規。