社保征管體制改革與基本養老保險全國統籌

范洪敏 梁冬冬

[摘? 要]黨的十九大明確提出“盡快實現養老保險全國統籌”，全面實現基本養老保險全國統籌需要多方面配套政策和制度輔助與支持，社保征管方式變革便是其中重要一項同步推進的配套制度。2019年1月1起，社會保險費交由稅務部門統一征收，這將有利于擴大社會保險費征收面和參保率，增加社會保險基金并降低名義費率，為費稅改革和實現基本養老保險全國統籌奠定基礎，但同時也面臨帶來企業成本上升、繳費基數不確定或存在道德風險、信息資源共享滯后、內生動力不足、征管能力區域差異等挑戰。因此，為實現基本養老保險全國統籌，應在嚴征管的同時，降低企業基本養老保險繳費率;建立并完善社保費用“征收、管理、稽查”一體化征管模式，并適時推進“費改稅”;建立與“雙基數”相互契合的統一征收模式;健全完善社會保障費用統一征收信息管理系統和共享機制;擴大個人賬戶比例。

[關鍵詞]社保征管;養老保險;全國統籌;機遇與挑戰

[中圖分類號]F840.6? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）08-0049-06

一、引言

1991年國務院正式頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，其中規定城鎮職工基本養老保險統籌水平要實現由市級向省級統籌過渡，自此提高城鎮職工基本養老保險統籌層次便正式提上議程。2010年《中華人民共和國社會保險法》中提出“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”，但之后并沒有具體的全國養老保險統籌實施方案。2017年黨的十九大報告中明確提出“盡快實現養老保險全國統籌”，反映了加快推進基礎養老保險全國統籌的時代緊迫感和歷史使命感。2018年6月13日，國務院發布了《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，強調在企業職工基本養老保險省級統籌的基礎上，通過建立中央調劑金對全國各個省份養老保險基金進行調劑，以確保全國各個省份基金養老金的足額發放[1]。中央調劑金制度的建立是2021年我國城鎮職工基本養老保險真正實現全國統籌的重要一步，為全國城鎮職工基本養老保險統籌奠定了堅實基礎。而全面實現基本養老保險全國統籌需要多方面配套政策和制度的輔助與支持，社保征管方式變革便是其中重要一項同步推進的配套制度。2019年1月1日起，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收，這將有利于提高社保征管效率，為費稅改革和實現全國統籌奠定基礎，但同時也面臨帶來企業成本上升、信息資源共享滯后、內生動力不足、征管能力區域差異等挑戰。因此，有必要分析社保征管體制改革下的基本養老保險全國統籌機遇與挑戰。

二、社保征管體制改革背景

1999年國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》明確規定社保費征收機構由各省人民政府確定，由稅務機關或者社會保險經辦機構進行征收。2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》也沒有明確規定社會社保費征收機構主體，只是強調社會保險費要實行統一征收，由國務院規定具體的實施步驟的具體方法。這是我國社會保險費征收管理體制一直參考的法律體系，如此“雙重主體”征管模式——稅務機構、社保經辦機構均可以成為其征繳機構是我國社會保險費征收管理實踐難的源頭。

在社保征管體制改革之前，我國社保費征管模式主要由社保經辦機構征收，按保險類別分別由社保經辦機構征收;社保經辦機構、稅務部門征收;社保核定，稅務代征和稅務部門全責征收四種模式（見表1）。各地區社保征管模式的差異使得不同地區甚至同一地區征收部門之間信息分割不能共享，社保經辦部門沒有足夠的精力和資源來逐一檢查企業情況，導致社保征繳效率低，行政管理成本高，企業也出現漏繳、少繳或不繳社保費等機會主義行為。

在這種模式下，我國社會保險管理體制同時面臨著管理系統混亂，管理能力不足，突破發展瓶頸困難等問題。社會保險服務體系相對社會保險體系的快速發展而言，其建設相對落后，難以適應大多數參與群體對社會保險服務日益增長的需求，并且其社保體系的建設與服務型政府的建設要求之間存在很大不一致性，其根本原因是由于目前社保經辦機構的法律性質定位不明確，責任劃分不清晰[2]。

此外，各地不同社保征管模式下，社會保險費用征收口徑包括繳費基數、繳費率等嚴重不一致、不協調統一，不僅影響稅務機關征收社保費用的積極性而且影響社保覆蓋面及社保基金尤其是養老基金的可持續性[3]。我國基本養老保險支出占社會保險基金支出的65%，其支出不可持續維持，許多省份的財政補貼逐年增加，卻依舊收不抵支，從而迫使中央政府改變社會保險征收管理模式，提高社會保險費率，增強社會保險基金的可持續性。這就是為什么越來越多的省份選擇從稅務機關征收社會保險費的原因。中央辦公廳和國務院于2018年7月20日發布《國稅地稅征管體制改革方案》，對社保征管制度進行了大幅修改，提出“為提高社保金征收管理效率，基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等所有社會保險費將從2018年9月1日起逐步轉入稅務部門進行統一征收，并于2019年1月1日正式實施。此項社保征管體制的改革意味著近二十年來我國社會保險費“雙重主體”征管模式已經成為歷史。

三、社保征管體制改革給基本養老保險全國統籌帶來的機遇與挑戰

（一）社保征管體制改革給基本養老保險全國統籌帶來的機遇

1.有利于擴大社會保險費征收面和參保率。我國社會保險費征收面較小、居民社會保險參保率低是影響全國養老保險統籌層次提高和社會保險基金規模的重要因素。社保征管體制改革之后稅務部門將統一征繳社保費，具有權威性、強制性、統一性、公平性和透明性的特點，稅務部門可以擺脫地方保護主義，獨立高效承擔稅費征繳工作。社保費由稅務機關統一征管，打破了社會保障信息孤島，實現稅收、財政、社保等多部門信息共享，地方社保費用信息也向中央全面開放，從而有利于解決繳費制度不統一，為實現全國統籌創造有利條件。此外，稅務部門掌握企業、個人基本檔案、個人所得稅等基本信息，可以發揮一定的威懾作用，降低企業漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規現象，利于提高并鞏固職工基本養老保險制度的覆蓋面，做實全民參保與社保繳費，而且還能提高稅費征繳效率，降低行政管理成本。以稅務部門全責征收的浙江省為例，企業職工養老保險參保人數由2005年的876.8萬人增長到2017年3913萬人，年均增長12.19%，城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險參保人數也均得到較快發展;社保由稅務部門代征的江蘇省，2014年城鄉居民醫療和養老保險基本實現了全覆蓋，社會保險主要險種覆蓋率也達到95%以上。

2.有利于增加社會保險基金并降低名義費率。社保征管部門改革一方面擴大了社會保險費征收面和參保率，另一方面提高了社保征管效率，降低企業漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規現象，從而在一定程度上增加了社會保險基金。而社保基金規模的提高會帶來養老金結余的增加，地方政府會根據社會保險基金收支狀況，選擇性下調社會保障費率。2019年政府工作報告提出將降低城鎮職工基本養老保險單位繳費比例到16%，從而實現不增加企業成本負擔的情況下，穩步推進社保征管體制改革，實現基本養老保險全國統籌。

由稅務部門全責征收的浙江省，2005年到2015年社保費用征收額年均增長率提高了21.3%，2016年社保費收入同比增長17.6%，企業繳納城鎮職工基本養老保險名義費率也降到14%;2013年9月1日起，黑龍江省社保征管模式由原來的社保部門征收改為稅務部門全責征收，之后4個月基本養老保險費增收46億元，基本養老保險費入庫達到218億元，平均增幅較前8個月提高了47.7%。而相似的，2017年河南省社保征管模式改為稅務部門征收之后，全年基本養老保險基金收入1654.55億元，同比增長23.8%，其中征繳收入1044.4億元，同比增長36.6%。上述事實表明，社保征管體制改革后，基本養老保險基金收入均得到明顯增長，城鎮職工基本養老保險單位名義繳費率也具有下降的空間。

（二）社保征管體制改革給基本養老保險全國統籌帶來的挑戰

1.嚴格社保征管與降低費率之間聯動機制尚未建立。政策法定繳費率較高，而實際繳費率較低是我國社保征收一直存在的悖論，兩者之間存在較大缺口[4]。2015年養老保險實際繳費率僅為17.4%，而政策繳費率為28%，兩者相差10.6%。社保征收若由稅務部門負責，將極大降低企業漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規現象，社保征收若嚴格執行，將增加企業尤其是原先社保繳納不合規的中小民營企業的用工成本。同時為降低企業用工成本，2019年政府工作報告中已明確提出將城鎮職工基本養老保險企業繳費比例下降到16%，但企業社保征收與降低繳費率之間尚未形成有效的聯動機制，到底應該降低企業基本養老保險繳費率在先還是嚴格社保征收在先？亦或者如何在降低企業社保繳費費率的同時，逐步實現社保嚴格征收？人力資源社會保障部、稅務和財政多個部門協同機制也尚未建立，如何加強多部門之間的合作，發揮各部門優勢提升社保征管能力與效率是未來改革重點。

2.各地區征管能力和力度存在差異。社保征管體制改革背后的邏輯是假設各個地方的征管能力和征管力度是一致的，但實際上地區之間的征管能力和征管力度是存在差異的。中國不同地區經濟發展水平、工資收入狀況存在顯著差異，2018年人均GDP較高的三個省份是北京、上海和天津，分別為14萬、13.5萬、12.1萬，而人均GDP較低的三個省份是貴州、云南和甘肅，分別為4.1萬、3.7萬、3.1萬。各地區城鎮職工平均工資差距也較大，2017年河南省城鎮在崗職工平均工資為55997元，而北京為134994元，是河南省的2.41倍，地區間經濟發展水平和工資差距意味著繳費基數、養老金待遇等存在差異。同時，各地區人口流動狀況存在明顯分化，浙江和廣東省等全國人口凈流入省份，養老保險基金出現盈余，而遼寧、黑龍江、吉林等全國人口凈流出省份，養老保險基金面臨虧損的風險。

此外，不同制度贍養比①、經濟發展水平和基金結余地區利益也難以協調。若實現全國統籌，將由制度贍養比低、基金結余較多的省份填補基金較少或有缺口的省份，這不僅需要打破原先地方利益格局，而且會挫傷制度贍養比低、基金結余較多的省份征繳積極性，不愿意努力去征繳養老保險費，而影響整體基金收入增加。表2為各地區城鎮職工基本養老保險制度贍養比和基金收支情況，可以發現不同地區養老基金當期收支差額、累計結余均存在較大差異。總體來看，廣東省制度贍養比為0.12，養老金當期收支差額為1559億元，累計結余為9245.10億元，而黑龍江省制度贍養比為0.77，養老金當期收支差額為-293.7億元，累計結余為-486.20億元，如此實現全國統籌后，廣東省等基本養老保險基金余額較多的省份將有“虧損”“富人扶貧”，甚至“殺富，扶貧”的心態。而那些基本養老保險基金收不抵支的省份在財政投入方面原本就難以保證，在全國統籌下更容易產生依賴心態，尤其是政府對以往征繳不嚴、標準過低采取“不追回頭賬”的政策執行更加強化了這些省份的搭便車心態，從而挫傷了那些足額征繳養老金、職工基本養老保險基金結余省份的積極性，使這些地方產生了相對被剝奪感[5]。

以上差異不僅會導致地區間社保征管力度差異，而且會影響全國統一社保費率執行，阻礙基本養老保險全國統籌實現，因此需要配套各種社會保障制度改革措施來協調平衡各地區間利益。

3.繳費基數不確定或存在道德風險。就繳費基數而言，有的按全省的“社平工資”，有的按省內各地“社平工資”，有的則允許按各城市最低工資執行，有的按社平工資的100%，有的則按社平工資的60%或300%執行;就征繳而言，有的地方為了調動企業積極性允許企業少繳、緩交或欠繳。中國養老保險有兩種稅率，“法定費率”是“名義上的高”，但從未在全國支付過。實際費率是實際工資的一小部分。在社會保障制度的“交易”中，當道德風險導致逃稅盛行時，不逃避的企業主發現自己遭受了損失，相互比較是不可避免的，繳費基數的減少和征管能力的降低將導致社保基金收入的懸崖式下降。這是中國社會保障體系長期存在的“特征”。而且我國社保存在單基數和雙基數，所謂單基數是指雇員的繳費基數之和，這是企業的繳費基數，雙基數指的是雇主的繳費基數，這是職工薪酬。單基數和雙基數意味著社保費和企業所得稅、個人所得稅存在一定的交叉，是否合并也是未來需要解決的問題。

4.信息資源共享滯后。標準化、共享化的信息系統是社保征管體制改革下養老保險整合與統籌的基礎、平臺與載體，稅務部門征收社會保險費用，實現職工基本養老保險全國統籌目標現實中面臨著各地區就業人口數據、居民參保信息、單位企業詳細信息等沒有共享，各地區企業繳費基數、繳費費率和待遇計發等數據千差萬別等問題。

5.內生動力不足。社保征管體制改革靠外在強大的震懾力和強制力，會減少企業企業漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規現象，但由于缺乏激勵相同的內生動力機制，社會養老保險所有行為者包括中央與地方政府、企業、參保人的“交易動機”還依然存在。

四、社保征管體制改革背景下基本養老保險全國統籌的實現路徑

（一）建立嚴格社保征管與降低繳費率的聯動機制，在嚴征管的同時降低企業基本養老保險繳費率

浙江、廣東等各地經驗事實證明稅務部門全責征收社保征管模式在提高社保基金規模的同時，企業基本養老保險費率具有較大的降低空間。鑒于稅收部門嚴格征收社會保險費用會增加企業用工成本，而降低企業利潤，因此應在稅務部門嚴格征管社保費用的同時，降低企業基本養老保險繳費率。2019年政府工作報告明確企業城鎮職工基本養老保險單位繳費率下降到16%，從而實現不增加企業成本負擔的情況下，穩步推進社保征管體制改革，實現基本養老保險全國統籌。

（二）建立并完善社保費用“征收、管理、稽查”一體化征管模式，并適時推進“費改稅”

各地區稅務部門應借鑒自身在稅收征管其他方面的經驗，結合社會保障費用征收管理的特點，規范社會養老保險及其他社會保險基金征收流程，出臺并完善相關規定，建立并完善社保費用“征收、管理、稽查”一體化征管模式，不斷加大社會保險的稽查力度，強化各地區征管力度。此外，適時推進適合保障費改稅，利用稅收的固定性、統一性、強制性，提高社會保險的征繳力度，增強我國社會保障制度的可持續性。作為國際慣例，社會保障費改稅能夠有效解決我國人口大規模流動帶來的社會保險轉移接續問題，進一步提高并鞏固基本養老保險制度的覆蓋面、擴發基本養老保險參保率，實現基本養老保險制度的有效連接。而且社會保障稅易于征繳與發放，作為一種中央稅，可以保證中央對社會保障基金的統籌規劃、調配與使用，大大提高社會保障基金管理效率并降低管理成本，增加財政投入，減輕財政負擔[6]。

（三）建立與“雙基數”相互契合的統一征收模式

對于社會保障費用中的個人繳費部分，由企業負責向社會保障部門進行參保登記，并進一步由稅務部門全責征收。而企業社保繳費部分，完全可以按照類似稅收征收的方式，直接向稅務部門進行申報繳納，同時嚴格規定單位繳費基數應該大于個人繳費基數之和。這種雙基數征收模式，不僅可以有效發揮稅務部門征管優勢，而且可以減少企業企業漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規現象。此外，應建立社會保障費用、企業所得稅和個人所得稅三者之間的核算體系，將計稅工資低于繳費基數的部分不予進行稅前扣除，促使企業如實申報繳納社保費。同時加強企業單位員工工資、企業生產經營成本、經營利潤等相關數據的整合、分析，為社保征管改革效應評估建立并完善相關數據庫，如此通過稅收與社會保障費用的整體管理，規范并完善社會保險尤其是企業城鎮職工養老保險繳費基數，為實現基本養老保險全國統籌創造條件[7]。

（四）建立健全完善社會保障費用統一征收信息管理系統和共享機制

建立包括社保、稅收、財政、國庫和社會機構經辦機構等相關部門的標準化數據管理信息系統和資源共享平臺，標準化采集各個地區有關人口、就業、社會保險繳納數據，及時有效監測各地區人口規模、人口年齡結構、人口撫養比、參保企業、參保人數、社會保險征繳與待遇計發等相關數據，實現各省職工應保人數和職工離退休人數共享，有效監控地方社會保障基金收支狀況，以確保中央調劑金高效使用，推進基本養老保險全國統籌。

（五）擴大個人賬戶比例

社保征管體制改革帶來的“外生壓力”需要構建相應的激勵相容機制的“內生動力”以克服稅負部門征繳之后仍然存在的“交易動機”等問題，而激勵相容機制設計的一個關鍵是擴大個人賬戶比例[8]。個人賬戶比例擴大之后，將有助于提高參保人合規繳費積極性，并監督企業實現合規繳費。

參考文獻：

[1]李春根，熊萌之，夏珺.從社會主要矛盾變化看我國社會保障制度改革方向[J].社會保障研究，2018，（02）：16-20.

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[3]張彪，王躍萍.社會保險費籌集和征繳問題研究[J].理論建設，2009，（04）：20-24.

[4]穆懷中，范璐璐.產業結構升級對養老保險降費空間影響效應研究[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2017，（6）：93-101.

[5]高和榮，薛煜杰.基本養老保險全國統籌面臨的挑戰及其應對[J].華中科技大學學報（社會科學版），2019，3301：29-34.

[6]姜鑫.完善社保費征收體制及社保“費改稅”國際比較研究[C].財金觀察（2018年第1輯），2018.

[7]石堅.建立稅費一體化的社保費征收模式[N].中國稅務報，2018-08-08.

[8]鄭秉文.稅務部門征費的沖擊及其連鎖改革的政策分析[N].證券時報，2018-09-19.

責任編輯? 魏亞男