貧困縣實施鄉村振興面臨的困難與對策

鄧鳳英 陳代龍

摘要? ? 以湖北省巴東縣為例，分析了貧困縣實施鄉村振興戰略面臨的困難，如基礎設施不完善、農業產業發展水平不高、村級之間發展不平衡、缺乏各類人才、農村資源尚未得到有效利用、支農體系不完善等，針對上述問題提出了相應的對策，如科學制訂規劃、抓基礎設施建設、因地制宜發展產業、吸引和培育人才、敢于創新、做好試點等，以期為貧困縣抓住機遇脫貧致富提供參考。

關鍵詞? ? 貧困縣;鄉村振興;困難;對策;湖北巴東

中圖分類號? ? F323? ? ? ? ?文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2019）16-0221-03? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局，深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征，順應億萬農民對美好生活的向往，對“三農”工作作出的重大決策部署，鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間[1]。鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾在鄉村最為突出，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的特征很大程度上表現在鄉村。全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化強國，最艱巨、最繁重的任務在農村，最廣泛、最深厚的基礎在農村，最大的潛力和后勁也在農村[2]。貧困縣如何抓住實施鄉村振興戰略難得的機遇，發展壯大產業、改善人居環境、深化鄉村治理、樹立鄉村文明新風、建設富強幸福家園是一項長期艱巨的任務。

1? ? 面臨的困難

1.1? ? 基礎設施不完善

鄉村基礎設施是鄉村發展的基礎。目前，巴東縣的鄉村基礎設施仍不完善，主要集中在交通、農田基礎設施、住房、教育、醫療、公益設施、生活生產用水、用電等多個方面[3]。一些鄉村的農田水利設施年久失修，大部分農村靠水窖供水，少部分農村供水還不穩定;電網設備老化，道路交通還不夠便利，通村公路路面窄;部分農戶居住土坯房、蹲坑式廁所，農村垃圾回收和處理尚未起步;大多數農戶電磁爐和火灶并用，不方便且成本較高。教育、醫療、文化等方面服務水平仍然偏低，全縣村級小學只有38所，村級小學占有率只有11.8%;全縣公辦幼兒園只有9所，村級幼兒園占有率僅0.02%，隨著學前教育的快速發展，幼兒園師資力量跟不上的問題十分突出;大多數貧困村地理位置相對偏遠，教師流動性大，教育教學質量普遍不高，小學、幼兒教育入學難、負擔高已經成為農村普遍問題。鄉鎮衛生院專科醫師緊缺，村級衛生室醫生年齡偏大、專業水平不高，群眾基本醫療衛生服務需求無法保障。

1.2? ? 農業產業發展水平不高

一是優勢產業尚未形成。巴東縣主要農業規模產業是茶葉、柑橘、核桃、藥材、煙葉、蔬菜、小水果等七大產業，這些產業在市場競爭中缺乏比較優勢。二是產業品牌效應不顯。巴東縣農產品較有名的品牌有雷家坪椪柑、金果茶葉、金香茗茶葉、巴東郡貢茶、巴東豆干、茶店牛肉等，但這些品牌在國內同類產品中品牌不響。三是產業鏈不寬、不長。以巴東縣規模最大的茶產業為例：鮮葉利用率低，通常只用一季春茶;茶葉深加工手段主要是傳統綠茶制作，缺乏磚茶、紅茶、黑茶等附加值高的加工手段缺乏。四是產業規模不大。全縣逾666.67 hm2的產業只有茶葉、柑橘、核桃、藥材、煙葉、蔬菜等六大產業，進入豐產區且規模超過6 666.67 hm2的產業沒有一個。五是產業發展缺乏后勁。比如黑桃產業，由于后期管理水平低，掛果率不到30%，影響了農民發展該產業的信心。六是產業融合發展程度不高。例如旅游和農業的融合發展在巴東縣剛剛起步，觀光農業、休閑農業、體驗式農業、智慧農業等融合發展模式只在極少數村取得了成功。七是產業發展缺乏科學規劃。不同區域、不同土壤、不同氣候應該發展什么產業缺乏長期的科學規劃，部分村找不準應該發展何種產業，沒有突出自己的優勢和特色，“一村一品”尚未形成，許多村產業發展走了彎路。

1.3? ? 村級之間發展不平衡

總體來看，城（鎮）郊村、庫區村、景區鄰近村、礦區村、交通便利發展也快，高山村、邊遠村、交通不便村、資源匱乏村發展慢。以巴東縣東瀼口鎮雷家坪村和孟家埡村為例，東瀼口鎮雷家坪村地處長江邊，屬鎮中心村、三峽庫區村，該村緊抓庫區移民搬遷機遇，一是大力發展交通，做到組組通公路;二是大力改造農田基礎設施，實現耕地梯田化;三是抓產業融合發展，打造“果、豬、沼、菜”綠色生態模式，同時打造觀光休閑農業、體驗農業等現代農業模式，做到農旅深度融合;四是大力發展柑橘產業，現有椪柑、紐荷爾臍橙等品種186.67 hm2，打造“雷家坪椪柑”國內知名品牌，2018年柑橘產量4 200 t，產值1 250萬元;五是加快改善人居環境，2018年全村人均純收入8 200元。孟家埡村東鄰秭歸，全村地處一面坡上，自然條件惡劣，交通不暢，全村農戶生產、生活用水主要靠水窖、水井。近年來，通過實施精準扶貧工程，人居環境、交通得到了改善，產業有了發展，其中栽種茶葉80 hm2、柑橘66.67 hm2，2018年人均純收入達到4 000元，但與雷家坪村相比差距明顯。

1.4? ? 缺乏各類人才

一是勞動力素質不高。巴東縣農村勞動力26.28萬人，作為鄉村振興的主體明顯存在許多不足：整體素質不高，初中以下16.64萬人，占63%;留村勞動力青壯年少，20～50歲青壯勞動力只占全縣勞動力的25%;技能人才缺乏，具有一技之長的新型職業農民只有5 188人，僅占全縣勞動力的2%。二是農技人才緊缺。巴東縣涉農系統專業技術共452人，其中研究生1人、大學167人、大專227人、中專及高中共51人、高中以下6人。這支在鄉村振興中承擔科技支撐等重要角色的隊伍存在多方面不足：人才數量不足，年齡結構不合理，老齡化現象普遍;專業結構不合理，特色產業技術人才缺乏;人才流失嚴重[4]。三是村級干部主動作為及創新意識不強。巴東縣322個行政村（社區）村支“兩委”1 274人，“兩委”交叉任職577人。平均年齡42.2歲，45歲以下共763人，占比60%;高中及以上學歷795人，占比62%。2018年換屆后，雖然隊伍整體素質有了很大提高，但主動作為不足，對駐村工作隊依賴過多;創新意識不強，發展現代農業能力不強。

1.5? ? 農村資源尚未得到有效利用

巴東縣農村存在許多資源尚未得到充分利用。一是因鄉鎮、村行政區域分〔合〕閑置的資產;二是因農民工進城荒蕪的農田、房屋、山林等資源;三是許多未開發或未充分開發的文化，比如巴人文化、土苗文化、纖夫文化、寇公文化、農耕文化、紅色革命傳統文化等;四是尚未開發或未充分開發的山、水、林、石、洞、谷等自然旅游資源。

1.6? ? 支農體系不完善

一是農技推廣體系隊伍不穩，因“以錢養事”農業綜合配套改革不太完善，造成農技人員流失較嚴重;二是農產品銷售體系不太暢通;三是農村金融體系尚待健全，農民貸款難現象依然存在;四是種子、農藥、肥料等農資銷售體系存在混亂現象，劣種、假藥、偽肥等坑農事件時有發生。

2? ? 對策

2.1? ? 科學制訂規劃

鄉村振興規劃先行，不搞標準化作業。巴東縣面積廣闊，生態多樣，不同地區不同鄉村面貌差異較大，鄉村振興要因地制宜，分類實施。要根據國家和省州制定的鄉村振興戰略規劃，制訂好本地區的實施細則和行動方案，不搞“千篇一律”的標準化作業。學習借鑒發達地區鄉村建設經驗時，不能照搬照抄現有模式，致使鄉村景觀單一化、城鎮化、無特色。經濟條件好的農村要突出現代化氣息，自然生態好的農村要守護好青山綠水，歷史文化豐富的農村要注重對歷史文化遺產的挖掘和保護，生存環境惡劣的農村則要實施生態移民搬遷。規劃制定后就要堅定不移地按規劃實施，絕不能換一屆班子變一個規劃。

2.2? ? 抓基礎設施建設，補齊發展短板

一是補齊交通短板。巴東縣基本上實現了公路“村村通”，但由于資金和規劃等多方面原因，大多路面寬度達不到要求，車輛行駛困難且難保行車安全，安全事故時有發生;組組通公路率較低;田間機耕道只有極少數村達標。應整合資金、科學規劃，盡快補齊交通短板，真正使農村農業發展進入快車道。二是補齊農田基礎設施短板。首先，補齊耕地短板，巴東縣大多數耕地整治還是20世紀六七十年代“農業學大寨”時期“坡改梯”的成果;雖然近些年實施水保工程、國土整治工程使耕地條件有所改善，但由于多頭管理，缺乏整體、科學的規劃，大多數耕地由于年久失修，水土流失依然嚴重。因此，理順管理機制、整合資金、整體科學規劃非常關鍵。其次，補齊配套設施短板，重點是供水、灌溉等設施，確保生活安全用水，生產灌溉用水。三是補齊教育、醫療衛生等公共服務短板。巴東縣村級小學由于歷史原因大多數停辦，農村子女讀幼兒園、小學難已成普遍社會問題。有條件的村恢復村級小學，條件不成熟的分區域村聯合開設小學，至少達到村級能開設學前教育和小學三年級以下教育，逐步改善村小學辦學條件，配備高素質教師，教提高教學質量，是全社會的共同愿望。全縣村級醫療條件差、村醫水平低、村民看病難現象普遍存在，補齊鄉村衛生短板，解決就醫難是百姓共同的心聲。

2.3? ? 因地制宜發展產業

產業興旺是鄉村振興的重點。產業興旺應著眼于優化一產，在此基礎上大力發展二、三產業，促進農旅結合、農網融合、三產融合。要大力發展“農業+”，但核心還是要進一步優化農業產業，突出農業產業發展的綠色化、優質化、特色化和品牌化。

要因地制宜，一切從實際出發，切忌照搬一個發展模式。落實到某一個具體的鄉村，則要堅持宜種（種植業）則種、宜養（養殖業）則養、宜林則林、宜旅則旅、宜工則工、宜商則商、宜運（物流業）則運，應根據各個鄉村的實際情況選擇和培育產業發展方向。鄉村產業發展要積極吸引群眾參與，而不能代替群眾做決策，產業興旺必須引進和培育新型市場主體。

2.4? ? 吸引和培育人才

一是要大力推進“三鄉工程”，即市民下鄉、能人返鄉、企業入鄉。以親情、鄉情、友情為紐帶，以緊貼農業和農村發展為原則，通過各種平臺建設和產業支撐海納百川、廣攬賢才，匯聚各行各業中愛農業、愛農村、愛農民、有能力的優秀人才到農村獻策獻智，成為鄉村振興戰略實施的帶頭人。二是要扎扎實實培育人才。政府要加大投入，深度進行人力資源開發，引進人才和培育本地人才同等重要。要選優配強村“兩委”干部，培優扶強鄉土人才，大力培育新型職業農民。三是要創新機制激發人才活力。實施和推進鄉村振興戰略，就必須要創新機制激發人才活力。一方面，不斷破除阻礙人才活力激發的體制和機制弊端;另一方面，在體制和機制創新上下功夫。激發人才活力需要在文化氛圍的構建和人文關懷上做足文章。人才聚集的地方需要文化氛圍的構建，這種文化氛圍可以將人才的價值定位、理念思想、工作動力凝聚在一起，形成推進鄉村振興戰略的合力。

2.5? ? 敢于創新

鄉村振興不是部分振興，而是面向全體鄉村;不是少數人參與，而是事關全體村民。鄉村振興不是階段性任務，而是和中華民族偉大復興同步的長期戰略安排;鄉村振興的主戰場在鄉村，是政府主導、村民主體、多部門協同且涉及社會各個層面的系統工程。體制機制、政策扶持、資源開發整合、金融政策、平臺搭建、宣傳營銷等多面都要創新[5]。

一是創新體制機制。農村體制機制創新的著力點是推進農村改革。現行鄉村發展體制機制創新尚不能有效契合鄉村振興戰略對體制機制配套的要求，還存在部分農民群眾不愿改革、不愿創新，鄉鎮、村干部在推進改革、推動創新方面遇到的阻力較大，體制機制創新、改革深入推進困難重重。農村改革應著重從轄區內土地制度改革特別是落實土地承包在第二輪承包結束后延長30年、保持土地承包關系穩定并長期不變，農村土地所有權、使用權、經營權“三權分置”，保障農民的承包權，盤活土地經營權，農村集體產權制度改革，發展壯大農村集體經濟等涉及農民切身利益的主要方面發力。應建立完善農村產業發展評估機制，客觀、準確、可量化地評估產業發展取得的進展和成效，在加強評估的基礎上采取有針對性的措施加以推進。

二是政府扶持上創新。國家為實施鄉村振興出臺了許多政策、投入了大量資金，用好、用活這些政策、資金事關鄉村振興的成敗。扶持鄉村發展絕不要金錢式的扶貧，產業扶貧才是真正的造血式扶貧。送豬、送錢無法從根本上解決問題，要扶大扶強、扶持產業發展才能實現真正的扶貧。要多渠道整合政策資源和資金，著力大項目的發展。不能遍地開花、蜻蜓點水式地扶持，要勁往一處使，否則資金分散，出不了效果，有的甚至會半途而廢，所以政府要做的是錦上添花的項目扶持。

三是資源開放上要創新。鄉村有許多閑置宅基地、集體建設用地、森林湖泊、田園山水等資源，如何釋放資源并將資源變為資本，吸引更多的企業資金進入鄉村，需要創新方法。怎樣在保持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損3條底線的前提下，建立完善程序規范、補償合理、保障多元的征收制度，最大限度激發土地活力非常重要。

四是金融改革上要創新。金融是實體經濟的血脈。實施鄉村振興戰略，金融應當發揮更重要的作用。因為農旅項目不會有大量的國有建設用地，主要是宅基地、集體建設用地和流轉用地。沒有土地證、房產證就沒有足夠的抵押，融資貸款難，想要擴大規模更難。因為長期缺乏資金，項目受到局限，不能做大做強。因此，如何打破金融供給不足、農業經營主體信貸可獲得性較差的困局，需要政府部門制訂鼓勵政策、打破信貸瓶頸。

五是平臺搭建上要創新。村集體、專業合作社、企業都是一個很好的平臺。成立集體經濟組織，引導農民入股開發鄉村;企業也可以采取眾籌、共享模式吸引更多的鄉村熱愛者共籌共享;開發共享農莊、共享果（菜）園、共享民宿等，共享的不僅是資金，還有更多的信息、渠道、人脈、營銷等無形的資源。

六是宣傳營銷上要創新。鄉村振興中宣傳營銷是一個新課題。宣傳營銷要有創意、要突出特色。比如巴東縣野三關鎮推介的“康養”項目營銷就很有創意：野三關地處鄂西屋脊——綠蔥山脈南麓，平均海拔1 200 m，年平均氣溫11.7 ℃，是北緯30°自江漢平原進入中西部的第一個海拔制高點，是“離東部最近的西部，離平原最近的高山”。它們的營銷廣告詞“野三關鳥鎮只比烏鎮多一點”，寓意十分豐富，比中國江南水鄉名鎮“多一點”，不僅是鳥字筆劃比烏字多一點，還有更深刻的涵義，使人浮想聯翩，收到了很好的效果。

2.6? ? 做好試點

巴東縣有322個村（社區），資源、特色、地理條件、發展程度、文化等方面各有不同，實施鄉村振興也不能是一個模式。選好和做好不同類別鄉村振興試點是全面實施鄉村振興成功的關鍵。一是分類做試點，村（社區）一般可分為集聚提升類村、城郊融合類村、特色保護類村、搬遷撤并等4類村;二是科學制定好試點工作規劃;三是試點工作要全民參與;四是客觀總結分析試點工作的經驗、教訓，使全面實施鄉村振興少走彎路。

總之，農民既是鄉村振興的主體，也是鄉村振興的受益者，必須把億萬農民的積極性、主動性、創造性調動起來。鄉村振興是一項長期的、艱巨的工程，涉及全部鄉村，不可能一蹴而就，各個鄉村基本情況不盡相同。因此，因地制宜做好規劃是關鍵，循序漸進做好試點是重點。

3? ? 參考文獻

[1] 李銅山.論鄉村振興戰略的政策底蘊[J].中州學刊，2017（12）：1-6.

[2] 朱澤.大力實施鄉村振興戰略[J].中國黨政干部論壇，2017（12）：32-36.

[3] 朱啟臻.當前鄉村振興的障礙因素及對策分析[J].人民論壇，2018（3）：19-25.

[4] 蔣卓曄.鄉村振興人才振興是關鍵[J].人民論壇，2018（19）：62.

[5] 中共中央國務院.鄉村振興戰略規劃（2018―2022年）[A/OL].（2018-09-27）[2019-04-19].http：//www.askci.com/news/chanye/20180927/09

23071132939shtml.