交通運輸市場規制的總體框架及其在新時代的變革

謝燮

1 規制的定義和分類

規制（regulation）一詞，狹義上是指政府對經濟行為的管理或制約，廣義上是指公權組織對私權個人或小團體的激勵和約束。規制是市場經濟條件下國家干預經濟的政策的重要組成部分，是政府為實現某種公共政策目標對微觀經濟主體進行的規范和制約，主要通過規制部門對特定產業和微觀經濟活動主體的進入、退出、價格、投資及涉及環境、安全、生命、健康等行為進行監督和管理來實現。政府規制是現代市場經濟不可或缺的制度安排。

為促進市場經濟的健康發展，國家一方面要給予人們最大限度的經濟活動自由，另一方面又必須以完善的法律法規確保經濟活動的順利進行;因此，國家首先要制定民商法來保障私人交易活動得以有效運作，而后要建構行政主導的法律規范體系以彌補民商法在調整市場交易關系方面的不足。

通過司法程序實施的規制為間接規制，通過行政部門實施的規制為直接規制。直接規制又分為經濟性規制和社會性規制。經濟性規制指在具有自然壟斷、信息不對稱（信息偏在）等特征的領域，為確保公民權利和防止資源配置低效，政府規制機構通過許可和認可的方式對企業的進入、退出及提供產品或服務的價格、產量、質量等進行規范和限制。社會性規制主要是指在具有外部性和信息不對稱等特征的領域，以確保居民生命健康安全、防止公害和保護環境為目的的規制，包括制定標準、發放許可證和收取各種費用等。

2 交通運輸市場規制的總體框架

2.1 交通運輸市場規制內容

本研究所涉及的交通運輸市場規制是廣義上的市場規制，是在市場規制經濟學的基本理論指導下，結合交通運輸領域的具體特點、我國經濟社會的發展階段而產生的市場規制，由直接規制和間接規制組成。交通運輸市場規制內容見圖1。

2.1.1 直接規制

交通運輸市場規制中的直接規制包括經濟規制和社會規制。

經濟規制包括進入規制、價格規制、激勵規制和行政約談等，其中進入規制和價格規制是常用的手段，激勵規制則是通過許可證競標的方式在自然壟斷領域進行的規制，行政約談在應對交通運輸行業所引發的突發性事件和群體性事件時發揮作用。

社會規制分為外部性規制和信息優勢規制。外部性規制包括經濟手段、行政手段和產權手段，信息優勢規制包括許可證管理、標準設立、信用規制和監督檢查等。

2.1.2 間接規制

交通運輸市場規制中的間接規制包括反壟斷、反不正當競爭、綜合的社會規制和民商法。反壟斷、反不正當競爭規制包括法律手段和行政手段，其中行政手段包括行政處罰和行政約談等。綜合的社會規制包括節能環保規制、安全應急規制和信用規制。反壟斷、反不正當競爭規制和綜合的社會規制無法解決的問題都被納入民商法的管轄范圍。

在我國的交通運輸市場規制中，以行政手段為特征的直接規制的比重相對西方國家要高。

2.2 交通運輸市場規制的主體及法律法規體系

交通運輸市場規制的主體及法律法規體系見圖2。

鑒于交通運輸中的海運和航空具有很強的國際屬性，在上述廣義市場規制的框架中增加了國際規制的內容。交通運輸市場的法律法規體系由國際規制、直接規制和間接規制組成，其主體間相互關聯。交通行業主管部門在面對國際規制時，既要履約，還需要與其主體進行互動;交通行業主管部門在面對間接規制主體時，要與其他行業主管部門進行充分的互動協同，同時也需要與海事法院、最高法院等建立協同協商關系。

2.2.1 國際規制

國際規制是由國際組織所主導制定的一系列國際公約和民間規則構成。海運領域有IMO所主導制定的一系列國際公約，如《國際海上人命安全公約》《國際防止船舶造成污染公約》《海牙-維斯比規則》和《漢堡規則》;在航空領域有國際民用航空組織所主導制定的國際公約，如《華沙公約》《海牙協定書》《蒙特利爾公約》和《瓜達拉哈拉公約》;道路運輸領域有國際道路運輸聯盟所主導制定的國際公約，如《國際公路貨物運輸合同公約》和《國際公路車輛運輸公約》;鐵路領域有國際鐵路運輸政府間組織所主導制定的國際公約，如《國際鐵路貨物聯運協議》、《鐵路貨物運輸國際公約》;多式聯運領域有國際商會所主導制定的《聯運單證統一規則》和聯合國貿發會主導制定的《多式聯運單證規則》，以及國際海事委員會（CMI）發起制定并由聯合國國際貿易法委員會批準的《鹿特丹規則》。

2.2.2 直接規制

直接規制中的經濟規制包括行政法規、地方法規、部門規章、標準規范、規范性文件等，其中行政法規、部門規章等的制定需要智庫和研究機構的支撐，標準規范的制定則需要相應行業協會的支撐，規范性文件的制定也需要智庫的支撐。社會規制包括相關業務司（局）在節能環保領域的規則制定和執法，海事局、安監司和搜救中心等在安全應急領域的規則制定和執法，業務司（局）在人身安全領域的規則制定和執法。

2.2.3 間接規制

在反壟斷、反不正當競爭領域，國家市場監管總局作為行業主管部門，一方面將案件納入我國《反壟斷法》《反不正當競爭法》的管轄范圍，另一方面采取行政約談的方式進行市場規制，如2017年國家發改委與交通運輸部共同開展港口反壟斷調查并采取行政約談的方式達成相應的市場規制。社會規制的節能環保領域是生態環境部和自然資源部的職責管轄范圍;安全應急領域是應急管理部的職責管轄范圍;社會信用體系建設領域是國家發改委的職責管轄范圍。間接規制的另一部分內容是通過《合同法》、《海商法》、《鐵路法》（部分內容）、《民用航空法》（部分內容）、《多式聯運法》（醞釀中）等民商法及相應的司法體系來實現。

3 新時代交通運輸市場規制著力點變化

3.1 交通運輸業主要任務發生了變化

自新中國成立以來，我國交通運輸業經歷了從“瓶頸制約”到“初步緩解”再到“基本適應”的發展階段，與世界一流水平的差距快速縮小，部分領域已經實現超越，一個走向現代化的綜合交通運輸體系正展現在世界面前。

在從“瓶頸制約”到“初步緩解”的發展階段，交通運輸業的主要任務是不斷提升運力供給能力，從而滿足經濟社會對交通運輸業的需求。在這階段，供給量是主要矛盾，行業主管部門原交通部在規劃和建設領域致力于推動交通供給能力提升的相應工作。市場規則稍微傾向于交通運輸企業，讓其具有快速發展的能力，進而促進其不斷擴大再生產，使之能夠為經濟社會產生更大的運輸供給能力。在這一階段，降低市場門檻、讓民營企業參與交通運輸是市場規制建設的主導方向，港口附加費、船舶港務費、貨物港務費、機場建設費等的設立和收取是市場規制的重要手段，目的是匯聚資金推動交通運輸業快速擴大產能。現階段的交通運輸業已進入“基本適應”階段，部分領域已經實現了“適度超前”發展，以前通過收取規費來提升交通運輸業供給能力的市場規制手段需要因時而變。

3.2 構建適合綜合交通運輸體系的市場規制被提上日程

在從“瓶頸制約”到“初步緩解”的發展階段，各種運輸方式都面臨運力供給不足的問題，并將提升運力供給能力擺在了發展目標的首位，各運輸方式之間的協同并未受到重視。黨的十八大以來，我國交通運輸業發展進入了加快現代綜合交通運輸體系建設的新階段。在“四個交通”（綜合交通、智慧交通、綠色交通和平安交通）建設中，綜合交通建設排在首位，并配有加快綜合交通運輸基礎設施成網、推進多種運輸方式有效銜接、提升綜合運輸服務保障水平等舉措。面對這種形勢，需要重新構建適合綜合運輸體系的市場規制，發揮各種運輸方式的技術經濟優勢和相互之間的協同效應，促進不同運輸方式的網絡構建和相互銜接。對于鐵路運輸這一自然壟斷行業，與之相應的市場規制手段是準入門檻、運價管制和特許經營。在新時期綜合運輸體系的框架下，幾種運輸方式之間的替代、競爭和互補是常態，這將使傳統的市場規制手段失效。因此，給予市場更多的自主權，減少對交通運輸市場主體的反壟斷、反不正當競爭審查是合適的。

3.3 市場規制與國際規則接軌

開放是國家繁榮發展的必由之路。新時期建設交通強國，要求推進交通運輸市場對外開放，加強互聯互通，充分發揮交通運輸在“一帶一路”建設中的基礎性作用。這就需要交通運輸市場規制具有全球視野和格局，與國際規則接軌，同時在新興領域創新，創造中國市場新規制，構建中國規則，提升中國話語權，助力“一帶一路”建設。

4 交通運輸市場規制的改革方向

4.1 從單一運輸方式的市場規制轉向多式聯運的市場規制

在國際規制領域，本著互利共贏的原則開展雙邊和多邊談判，以“通達全球”為原則指導推進與相關國家在市場規制領域的合作;在國際公約領域，一方面做好與各種運輸方式相關規則（如IMO 2020年“限硫令”）的變革工作，一方面重點推動與多式聯運相關規則的建立。對于多式聯運領域的規則，應秉持對海運適度傾斜原則和適度提升海運責任限額原則。這是承認海運在新時代仍然大有作為的前提下，適度提升其運輸責任，從而構建新時代運輸市場的利益平衡關系。在間接規制領域，推動《多式聯運法》的前期研究及制定。交通運輸市場規制的變革內容見圖3。

4.2 從經濟規制到社會規制轉變

轉變政府職能，就是將政府職能從過去過多規制企業微觀行為轉向規制自然壟斷、信息不對稱、具有巨大社會外部性的領域，如安全應急、節能環保和客運安全等社會規制內容。各運輸方式的社會規制分散在各主管司（局）和國家層面的生態環境部、自然資源部、應急管理部的管轄范圍內。行業的社會規制應在國家的社會規制總體框架下進行，并提供更為專業化和細化的規則體系及執法體系。

4.3 從經濟規制向民商法管轄轉變

美國將處理交通運輸領域利益糾紛的規制納入司法體系中的民商法管轄范圍，雖是實現了“小政府”目標，但同時需要一個龐大的司法體系作支撐。

我國改革開放以來的市場規制邏輯是：政府把好市場準入關后，與交通運輸相關的民事糾紛相應減少，進入司法程序的案件就減少。但是，在實踐中政府對企業的前端管理并不能杜絕企業運行中的違規行為。對此，政府提出了簡政放權和強化事中事后監管，在準入端“放手”的同時，一方面通過信息化管理、發揮第三方機構作用、建設信用體系和行政約談等方式提升經濟規制的效能，另一方面將平等主體之間的利益糾紛納入民商法的管轄范圍。中國特色社會主義的市場規制會更多地發揮海事法院、最高人民法院的作用，行業主管部門將承擔更多的主體責任，并通過更為和諧、社會成本更小的行政約談等手段來解決新興領域制度滯后，以及可能帶來巨大社會問題的突發群體性事件應急規制問題。

4.4 國際規制與直接規制協同

我國行業主管部門將在行業科研機構的支持下，積極推動國際規則的制定和修訂，在部分新興領域形成主導制定和修訂國際規則的局面，為提升國際話語權積蓄能力。在IMO推出2020年“限硫令”的背景下，我國行業主管部門應根據我國實情適時推出我國履約的相關制度安排。

4.5 直接規制與間接規制協同

在直接規制與間接規制協同中，尤其要強調行業主管部門與市場監管部門的協同，從而不至于使行業主管部門在處理交通運輸行業反壟斷、反不正當競爭時陷入放縱企業壟斷的責難中。行業主管部門應做好市場動態監測工作，并在未來的反壟斷、反不正當競爭中更為主動，并成為審查的發起方。新時期“一帶一路”建設需要具有競爭力的交通運輸企業作為先導，到“一帶一路”沿線布局，交通運輸行業的適度集中有利于“一帶一路”建設。在市場監管總局發起的交通運輸領域的反壟斷、反不正當競爭調查中，行業主管部門應積極參與。另外，行業主管部門應做好與司法部門的協同，如：通過海事法院的涉水案件的統計和分析，重點關注水上案件的頻發領域，探索是否可通過直接規制來減少案件的發生;建立行業主管部門與海事法院在水上訴訟案件方面的信息互通和預警機制，避免群體性事件的發生。

（作者系交通運輸部水運科學研究院研究員）