利益相關者視角的扶貧旅游村民參與模式探討

陳林婧 陳郁青

[摘要]鄉村扶貧旅游規劃本質上是對鄉村資源的排查與合理利用，通過對鄉村現有資源的合理規劃，讓貧困戶盡可能參與其中，通過自身的土地流轉、旅游資源合理利用脫貧致富。扶貧旅游規劃編制過程中有多方相關利益者參與，村民是鄉村的主體，應保障村民參與的渠道暢通，以實現鄉村扶貧旅游規劃的落地性。但目前的鄉村扶貧旅游規劃存在模式化、刻板化的問題，村民參與流于形式，政府為實質主導者，規劃難以表達村民的意愿，滿足村民真正的訴求。以永泰縣赤水村為例，尋找村民參與的有效途徑，探討扶貧旅游規劃新模式。

[關鍵詞]村民參與;扶貧旅游;村莊規劃;利益相關者

[中圖分類號]F323.8;F592 [文獻標識碼]A

1 引言

中共十六大以來，三農問題成為國家層面最為關注的焦點。之后陸續提出了新農村建設、精準扶貧、鄉村振興等系列國家戰略方針，農村迎來了前所未有的發展機遇。在此背景下，鄉村規劃如火如荼地展開。但鄉村規劃過程，存在著一些問題，尤其是自上而下的規劃模式，阻礙了規劃的實施成效。造成這一結果的主要原因歸結于村民的參與度偏低。村莊規劃中村民的參與通常止步于現狀調研，流于形式的意見征集等。隨著鄉村振興戰略的開展，村民的自治意識在不斷增強。村民開始意識到自己的主體權利。當下的新型“送規劃下鄉”行動正逐步喚醒村民運用村莊規劃這個政策工具來維護自身合法權益、促進農村發展的參與意識。

早在20世紀60年代中期，英國、美國等歐美國家就逐漸形成了成熟的公眾參與城市規劃的理論體系，并在實踐中不斷改進完善。西方多個國家紛紛在法律上保障公眾參與的權利與義務，例如英國的《城鄉規劃法》、德國的《建設法典》以及加拿大的《官方自治條例等》。此外，公眾參與方式多樣且程度較深，規劃師的職能由主導轉向聯絡、整合、總結。我國直至80年代末才開始引進公眾參與的理念，至今，我國城市規劃中的公眾參與還處于初級階段，位于階梯的“象征性階段”，公眾并沒有實質性參與，至于村莊規劃中的公眾參與則更為落后。

較之城市規劃領域，國內有關村民參與鄉村規劃的研究成果較少，對參與方法、組織形式的系統性研究不足。農村開發建設中的土地權利變更涉及多方的利益分配，多元主體的參與顯得尤為重要。本文將村民（包括村莊自治組織）、地方政府、開發公司和規劃師納入參與主體的范疇，在利益相關者視角下從城鄉規劃層面規范村民參與的流程與形式，并綜合管理、社會、政治等學科領域的研究成果，探討村民參與的模式。

2 村民參與模式的理論基礎

1969年，Sherry Arnstein在美國規劃師協會雜志上發表了著名的論文《市民參與的階梯》，Arnstein將公眾參與分成了三個階段：無公眾性參與、象征性參與和實質性參與;8級階梯：操縱，引導，告知，咨詢，勸解，合作，授權，公眾控制。

Arnstein的公眾參與階梯理論是按公眾參與決策權利大小來劃分的，從公眾參與城市規劃角度來看，公眾參與權利最小的是無公眾性參與階段，此階段包含操縱和引導兩級階梯。操縱（Manipulation）即政府按自己的目的和意思組織并操縱公眾參與的過程，公眾僅是國家意志的象征;引導（Therapy）指政府試圖通過公眾參與的形式改變公眾對政府的不滿。無論是操縱還是引導，在這一階段，公眾參與只是披著參與外衣的政府意志，是徹底的假參與。其次是象征性參與階段，包含告知、咨詢和勸解三級階梯。告知（Informing）指政府將信息通知參與者，確保其知情權;咨詢（Consultation）指通過民意調查等聽取參與者的意見;勸解（Placation）指參與者更為廣泛，介入的時間提早了，政府與參與者開始有了雙向的交流。但事實上，在這一階段的公眾參與仍然流于表面，政府可以單方面決定是否聽取公眾的聲音，對規劃結果公眾依舊缺少事實上的話語權。階梯理論最上端的是實質性參與，有三級階梯，合作（Partnership）指公眾與政府分享權力和職責;授權（Delegated power）指市民享有法律賦予的批準權;公眾控制（Citizen control）則指參與者直接規劃與管理。在這個階段，公眾已經完全掌握了城市規劃的決策權，政府也由主導的絕對者轉向協作者。

明確城鄉規劃中的多方利益相關者的參與途徑與參與形式。新型城鄉規劃要確保政府、社區（村民自治組織）、居（村）民等利益相關者的職權，因此在城鄉規劃建設方面，應該要改變“操縱”、提線木偶式的參與形式。雖然在不同城市不同地區，城市規劃公眾參與程度與方式不一，但我國政策中的公眾參與研究體制大環境仍舊屬于政府掌管公共事務，公眾參與決策的范圍僅限于小部分的公共事務管理。歐美國家公眾參與的機制、方法，都相對成熟，值得我國借鑒。明確我國公眾參與的現狀，針對鄉村發展，尋找符合我國國情的村民參與模式和道路。

3 永泰縣赤水村概況

永泰縣，位于福建省福州市東部，下轄9鎮12鄉。在福建省內，永泰縣的經濟實力較為落后，為福建省精準扶貧重點縣。2017年，永泰縣GDP總量165億元，人均GDP6.5萬元，貧困人口4149名。

赤水村，位于永泰縣西南部，村莊總面積0.323km2，下轄11個自然村，共518戶。目前大多數人搬遷至主村，其他自然村人口不超過20個，村里75%以上人口選擇外出務工，常住人口以老年人為主，其中低保戶16戶，當中90%因為傷殘，缺失勞動力。赤水村內以農業為主，李果為主要經濟作物。農業的附加產值低，產業規模較小，未形成支柱產業，帶動能力不強。農產品的深加工未能得到發展，多以初級產品為主，產業鏈條短。

4 赤水村旅游開發利益相關者分析

4.1 扶貧旅游發展現狀

盤查村莊資源，并對此進行合理規劃，擴大村民的參與面，發展鄉村旅游經濟，讓貧困戶盡可能多與盡可能深入地參與，以此提高鄉村經濟實力，助力鄉村與貧困戶雙雙脫貧致富。扶貧旅游通過發展旅游，增強“造血功能”，有效消除鄉村貧困。因此近幾年來，永泰縣堅持將旅游扶貧工作作為脫貧攻堅的重要抓手，目前已成功挖掘并推動嵩口中國歷史文化名鎮保護發展，重點打造月洲、春光、大喜、溪口等多個鄉村旅游產業，帶動鄉村發展。

4.4 赤水村民旅游開發參與問題診斷

村民注重程序上的參與而忽略了實質的內容參與。無論是村干部還是規劃者在邀請村民參與時，一般是前期的流程上的程序性參與。村莊建設中缺少激勵機制，難以保證村民自覺自發參與。涉及到決策的部分村民基本上沒有參與抑或只是片面參與，只關心涉及自己利益部分。

村莊旅游開發主要活動承擔者在于村民，扶貧旅游項目也應鼓勵村民承擔。然而赤水村村民受教育水平較低，文化素質不高，又沒有經過專門的職業培訓，缺乏服務意識和服務技能，極大程度阻礙了赤水村的旅游發展。

赤水村村民對旅游開發的認知具有片面性。赤水村中以空巢老人為主，對于在赤水村旅游開發中謀取利益抱有消極態度，他們對赤水村當前的生態環境與生產空間布局表示基本滿意，認為旅游開發會對當前環境帶來破壞，甚至，有部分村民擔心赤水村扶貧旅游開發中的利益分配問題。當前赤水村常住居民只意識到了旅游開發的負面影響，難以全面看待赤水村扶貧旅游開發問題。

缺乏環境保護與權責意識。當前赤水村的生態環境良好，但村中的環境治安主要是依靠村委會來維持，村民缺少環境保護的自主意識，認為環境衛生主要是村委會的責任，村民缺乏對赤水村公共資源的愛護，這也嚴重影響了赤水村扶貧旅游的良性發展。

5 利益相關者視角的赤水村扶貧旅游村民參與模式構建

5.1 村民參與模式

5.1.1 “政府主導，村民參與，其他組織協助”鄉村規劃模式。赤水村目前人才外流嚴重，村中常住人口以老年人口為主，文化程度不高，缺乏實現村民高度自治的基礎條件，其發展依賴于政府力量，村民自治組織將政策與村民交流并施行。赤水村規劃模式當前以“政府主導，村民參與，其他組織協助”為組織體系，確立村民、村委會、政府、規劃單位、其他非政府經濟組織為參與主體。其中，政府主要提供政策和資金支持，組織多方主體共同參與;村委會主要是配合協助政府工作，與村民溝通交流;規劃單位則要協調、平衡多方利益，以專業的視角編制規劃方案;其他非政府經濟組織則起著政策宣講、多方牽制、監督規劃的作用，暢通村民的權益申訴渠道，保障村民參與。多方主體以協商、評判的態度互動，參與決策，共建“政府主導，村民參與，其他組織協助”的規劃模式。村民則是要在規劃過程擴大參與面，除了前期調研環節，還可與規劃師共同探討村莊之后發展方向，選出有較高文化水平的村民參與規劃報批論證，決定是否選擇該項方案。

5.1.2 “村民自主型”鄉村規劃模式。隨著赤水村的發展，大量年輕有生力量回流，村民自治需求不斷上漲，赤水村的發展規劃將以“村民自主型”為主。這個模式中政府的地位進一步弱化，村民與村委會的地位則進一步凸顯，在某些環節中，村委會能替代政府組織，村委會把控整個規劃，可以組建村莊規劃理事會，包括組織培訓、召開村民大會等，在此模式下除了政府和村委二者的權利有所變化，其他主體大致不變，但這種模式下，使得村民與村委之間聯系更為緊密。這種規劃模式要求要有健全的村級組織，與專業人員共同組建鄉村旅游合作社。這是村莊從形式民主向實質民主的轉變，對村民的素質有較高的要求。

5.2 村民參與模式構建途徑

5.2.1 規范村民參與的原則。（1）村民及早參與原則。在公民參與階梯理論中，盡早參與是一個重要原則。扶貧旅游規劃首先要確定村莊旅游規劃的發展目標，村民及早參與，方能充分表達自己想法與訴求，保證扶貧旅游規劃沒有偏移村民的實際需求和村莊的發展方向。村民的及早參與，將充分發揮村民主體價值，確保規劃成果的實施，保證村民對扶貧旅游規劃的認可。

（2）鼓勵村民參與全程原則。現今，在村莊旅游規劃建設過程中，村民參與基本上僅存在于規劃編制早期。但是在規劃編制早期，村民的參與也是零星的，碎片式的，而在規劃決策與實施階段村民的主體意愿卻消失殆盡，這就導致了在規劃過程中村民的想法難以得到充分表達。扶貧旅游規劃是以“村民”為主體的一種規劃，從編制到規劃及實施，是個不斷交互的過程，應該始終對村民開放。因此在赤水村扶貧旅游規劃建設過程中要始終鼓勵村民參與，聽取他們的想法，以加強規劃的實操性。

（3）信息透明公開原則。當今政府職能轉型要求信息公開化、透明化。封閉的政府難以準確傳達信息，公眾也難以理解政府意志。扶貧旅游規劃亦是如此。規劃師關起門來做規劃，截斷了村民獲取信息的渠道，其規劃結果也難以被村民所接受，更是會造成規劃成果難以落地的尷尬局面。村莊扶貧旅游規劃過程中，上級部門要及時公開規劃信息，加強與村民的交流互動，保證規劃信息透明、公開。

5.2.2 推動規劃參與主體的角色轉變。（1）地方政府：主導式轉向合作式。長期以來，我國的社會性質以及土地制度都決定了我國政府在土地利用、鄉村規劃等方面充當主導者。在過去的鄉村規劃中，始終是“自上而下”的溝通方式，村民的主體意愿往往難以得到傾訴。隨著我國政府職能轉變，傳統的村莊規劃編制方式也該有所變化。在村莊規劃編制過程中，政府應該擯棄上位者的“命令式”參與模式，降低自己的領導者“地位”，從“命令者”轉變為“合作者”，與村民共商合作，真正做到從群眾中來到群眾中去，調動村民參與積極性。保證貧困村民在旅游開發中的參與，以實際的教育和專業培訓效果來增強這些弱勢群體在旅游發展中的話語權、操作能力、參與力量，利用外部資源的導入和協作，以解決貧困戶的生計問題以及后續的可持續發展為首要目的，進而解決地區貧困問題。探討建立政府村民良性合作模式，強化鄉村扶貧旅游規劃中村民的主體地位，制定更好的規劃政策。

（2）開發公司：由經濟利益轉向綜合利益。開發公司是鄉村扶貧旅游規劃開發的主要經濟體，其參與鄉村旅游開發的主要目的是追求經濟利益最大化。但是，一味追求經濟利益，罔顧生態環境和村民意愿，肆意開發，破壞村莊原有肌理，也只會導致旅游開發進入惡性循環。開發公司在鄉村旅游開發過程中，除了經濟利益還要注重生態效益和社會利益，尊重村民意愿，維護村莊特色，帶動村民共同富裕，促進鄉村各方要素良性互動，推動鄉村旅游蓬勃發展。

（3）規劃師：模式規劃轉向特色規劃。由于我國城鄉二元體制的特殊性，我國過去優先發展城市，城市也是國家規劃政策的重點，鄉村規劃在很長時間內都處于弱勢地位。這導致我國規劃師在進行鄉村規劃時，往往忽略城市與鄉村之間的差異，習慣于將城市規劃的刻板模式套入鄉村規劃中，造成大多數規劃難以與規劃地相匹配，最后也只能束之高閣。在扶貧旅游規劃編制過程中，規劃師要轉變工作想法，做“陪伴式規劃”，深入鄉村，駐扎農村，傾聽村民的聲音，尋找村莊特色，找一條真正適合農村規劃地的道路。此外，為了加強溝通，規劃師在編制規劃成果時要注意通俗化用語，圖文并茂，便于村民理解。

（4）村民：提高主體意識。2008年通過的《城鄉規劃法》中多條法規確保了公眾參與的合法性，村民參與有了法律保障。而地方政府、開發公司、規劃師的變化也是為了凸顯村民的主體權利。通過不同途徑的學習，村民須提高自身的參與能力，隨著鄉村旅游的不斷發展，村民會不斷進步，逐漸成為鄉村發展的監督者、管理者、守護者。村民要意識自身的主體身份，提高自身的觀念與能力，積極參與到扶貧旅游規劃建設中，保障自身利益，推動村莊發展。

5.2.3 構筑村民參與的有效途徑。（1）提高村民的文化水平，增強赤水村政治參與氛圍。村民文化水平低是諸多政策在廣大農村難以推廣的最直接原因。推動我國農村文化教育事業不斷發展是我國當前一大重任。村民只有具有良好的自治素質，從意識上重視村民自治的重要性，才能真正提高村民參與積極性。但是，文化水平的提升不是一件短時成效的事，它需要有一個漫長的周期，尤其是針對上了一定年紀的村民而言，要提高他們的文化水平是一件比較困難的事。相對而言，通過不定期進行宣講，向村民普及基本政治常識，講解村民自治的意義，能在短期內更有效提高村民在自治方面的素養，營造村民參與氛圍。通過一定的政治教育加強村民的政治素養，在一定程度上彌補村民文化素質低的不足，以增強村民參與的自覺性。文化教育在農村建設中的缺失不是短期能夠彌補的，在農村建設中，要以慢慢推進的方式，推動農村學習氛圍，重視培養赤水村文化教育軟實力，逐步增強赤水村村民參與意識。

（2）提高村民參與旅游建設的素質和技能。在村莊扶貧旅游規劃中，村民是旅游規劃項目承辦者，這就要求村民有一定職業技能，但赤水村民過去以農業為主要產業，從未接觸過旅游相關行業，因此要對赤水村民進行相關培訓，激發赤水村民對村莊的認同感，自發參與到旅游建設中。地方政府或村委會可以通過舉辦一些旅游服務講座，教導村民正確利用赤水村的傳統村落、旅游資源參與村莊扶貧旅游開發。此外，開展多樣技能培訓，如民宿管理、旅游接待禮儀培訓、特色工藝品制作等提高村民參與的能力，加強村民職業素質，增加赤水村民的就業機會，從根本上解決扶貧，促進赤水村扶貧旅游持續發展。

（3）強化村民參與意識，提高村民在規劃決策中的地位。強化村民的參與意識，樹立村民的主人翁地位，推動村民從被動的旅游活動服務者轉為主動的旅游活動承辦者、受益者。村民參與旅游規劃的編制，一方面使村民意志得以體現，有利于培養村民的主體意識，使之更積極主動介入旅游;另一方面可使鄉村旅游規劃與鄉村要素更加緊密結合，具有更強的可操作性[20]。地方政府和開發公司配合村莊創新旅游組織形式，鼓勵村民積極參與。政府也要改變“高姿態”，由傳統的“政府主導式”轉變為“政府——村民合作式”規劃，加強村民在決策層面的參與，幫助村莊產業升級，促進村莊轉型。國家經濟轉型升級，農村成為新一代增長極，因此，近年來，不斷要有村民回歸鄉村，這就要求村莊形成產業循環，才能留住村民。

（4）拓展村民參與方式，擴大參與面。傳統的村莊規劃村民參與途徑也較為單一、封閉，信息交流方式無法適應村民與村莊以及外界環境之間的互動發展，村民只在規劃前期與規劃師簡單交流?，F今信息化時代，網絡全覆蓋，村民參與方式理應有所增加，擴大村民參與面。

扶貧旅游規劃建設進程可以在網絡上建立對話窗口，讓村民與地方政府能夠自由溝通，充分表達訴求，規劃編制單位也能通過網絡平臺與村民之間相互交流。科技時代的到來，村民參與方式也在不斷增加，政府也能為村民提供更多的參與途徑，創建智慧村莊。其次，村民參與方式的增加，其最有效的便是從村民原本的生產方式中尋找旅游點。赤水村民以種植為主，可以為游客提供采摘服務，還能用自己種植的蔬果發展旅游業為自己增加收入，提升農業附加值，也讓游客了解農業，體會農業的樂趣。

6 結語

村民參與是鄉村扶貧旅游規劃的重要環節，也是鄉村扶貧旅游規劃個性化的保證。本文從利益相關者的視角，尋找各利益相關者彼此配合，共同協作的組織體系，探討赤水村扶貧旅游規劃村民參與的有效模式。而這個模式能夠運用的關鍵還是各利益相關者能夠在公平的利益協調機制下各司其職，各盡其責，構建一個透明公開的信息平臺，加強與村民的溝通，保障村民的主體權利，確保鄉村扶貧旅游規劃的實施，實現城鄉和諧發展。

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