從“協(xié)作”到“合作”：農(nóng)村社會(huì)治理中的政社共治模式創(chuàng)新趨向

□伲永貴

[內(nèi)容提要]新世紀(jì)以來，隨著科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各種風(fēng)險(xiǎn)因素急劇增加，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入高度復(fù)雜性、高度不確定性的后工業(yè)化階段。近年來農(nóng)村中的生態(tài)環(huán)境污染和公共服務(wù)不足等問題凸現(xiàn)，政府與社會(huì)各方合作共治成為必要。然而，農(nóng)村治理實(shí)踐表明：在高度復(fù)雜性、高度不確定性的條件下，政府行政主導(dǎo)的協(xié)作治理模式并不能取得理想的效果，需要轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w平等的合作治理模式。構(gòu)建互信合作治理模式，不僅需要樹立平等共享的理念，健全制度體系，還需要完善合作機(jī)制，大力促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。

新世紀(jì)以來，科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生深刻變化，利益訴求更加多樣，各種風(fēng)險(xiǎn)因素急劇增加，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入高度復(fù)雜性、高度不確定性的階段，生態(tài)環(huán)境污染、公共服務(wù)不足和拆遷補(bǔ)償?shù)葐栴}不斷涌現(xiàn)，政府與社會(huì)各方合作共治成為必要。十八大報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。在農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)踐中，政府與社會(huì)組織關(guān)系表現(xiàn)為“協(xié)作”，社會(huì)組織只是邊緣化的“配角”。由于政府控制準(zhǔn)入權(quán)和資源，社會(huì)組織基本依附于政府，使得其缺乏靈活性和積極性，參與合作空間狹小，導(dǎo)致合作治理狀況并不理想，農(nóng)村社會(huì)治理問題依然嚴(yán)峻。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，為農(nóng)村社會(huì)治理模式變革指明了努力方向。結(jié)合我國農(nóng)村社會(huì)實(shí)際情況，分析社會(huì)治理中政府與社會(huì)組織合作內(nèi)在規(guī)律，探討雙方共治模式變革趨勢，不僅具有重要的理論價(jià)值，還具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、理論闡釋：協(xié)作治理與合作治理的內(nèi)涵分析

關(guān)于“協(xié)作”與“合作”的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界并沒有一致觀點(diǎn)，“協(xié)作”、“協(xié)同”和“合作”經(jīng)常混用，影響了理論的發(fā)展。在《說文解字》中，“協(xié)”解釋為“從劦從十”，其意思是“齊心發(fā)力”，而“合”的解釋是“從亼從口”，也就是“一人一口”之意，則暗含“平等”的意蘊(yùn)，可見“協(xié)作”與“合作”在詞義上也存在差別。在《朗文當(dāng)代高級(jí)英語辭典》中，“協(xié)作”為“Collaboration”，英文釋義為“when you work together with another person or group to achieve something, especially in science or art”，意義是“與別人或組織一起工作(主要指科學(xué)與藝術(shù)領(lǐng)域)；而“合作”為“Cooperation”，英文釋義為“when you work with someone to achieve something that you both want”，意思為“為了共同目標(biāo)一起工作”。可見，在英語中“協(xié)作”強(qiáng)調(diào)工作過程的配合參與；而“合作”強(qiáng)調(diào)工作中的目標(biāo)價(jià)值一致性，兩者意義也不同。通過梳理研究學(xué)界觀點(diǎn)，尤其在借鑒張康之教授的觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，本文嘗試比較了“協(xié)作”與“合作”的區(qū)別(見表1)。

表1 “協(xié)作”與“合作”內(nèi)涵比較分析表

作為社會(huì)行動(dòng)，在主體結(jié)構(gòu)模式上，協(xié)作的組織結(jié)構(gòu)是中心——邊緣結(jié)構(gòu)，不具有平等性，組織系統(tǒng)是封閉的，信息交流是單向線性的，協(xié)作也是可控制的；而合作的組織體系是網(wǎng)狀開放的。這種治理體系不再謀求穩(wěn)定性，而是謀求靈活性，隨時(shí)根據(jù)即時(shí)條件開展合作，因而是非控制的。從行動(dòng)的特點(diǎn)看，協(xié)作強(qiáng)調(diào)過程導(dǎo)向，共同行動(dòng)是被動(dòng)的；而合作則強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向，開展合作行動(dòng)是出于自愿。“合作與協(xié)作的根本區(qū)別就在于：合作首先是一種社會(huì)生活形態(tài)，其次才是作為這種生活形態(tài)構(gòu)成部分的人際關(guān)系及其行動(dòng),而協(xié)作則單純是從屬于個(gè)人利益追求的行動(dòng)。合作在結(jié)果上必然導(dǎo)致合作各方的互惠互利以及社會(huì)整體利益的增益，但是，協(xié)作卻不將此作為目標(biāo)。”[1]

近些年，隨著治理理論的興起，“治理”與“協(xié)作”和“合作”相結(jié)合，形成了兩種治理模式。作為治理模式的一種，協(xié)作治理屬于參與治理的范疇，政府是主導(dǎo)者，而社會(huì)組織則是參與者，協(xié)助政府的治理行動(dòng)。合作治理雖然也有參與治理的意思，但是更強(qiáng)調(diào)主體之間的平等性、互補(bǔ)性和共享性；換言之，政府與社會(huì)組織是平等的合作者，雙方開展治理行動(dòng)是為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。從深層次看，協(xié)作治理的基礎(chǔ)是工具理性，治理行動(dòng)的展開遵循命令、契約和法制，其思想基礎(chǔ)更多依據(jù)制度主義路線；而合作治理的基礎(chǔ)主要是價(jià)值理性，治理行動(dòng)主要得益于道德規(guī)范的引導(dǎo)，其思想基礎(chǔ)主要體現(xiàn)行動(dòng)主義風(fēng)格。比較而言，合作模式具有更大的靈活性，更加適應(yīng)高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)狀況。以信任為契機(jī)的合作治理范式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)力量的平等合作，通過構(gòu)建網(wǎng)狀模型實(shí)現(xiàn)合作收益的最大化，是對協(xié)同治理的再次發(fā)展與升華，是更加符合現(xiàn)今國際社會(huì)的一種治理范式。[2]

二、現(xiàn)實(shí)審視：現(xiàn)階段政府與社會(huì)組織協(xié)作治理面臨的困境

近些年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生深刻變化，利益訴求更加多樣且相互交織，各種社會(huì)矛盾迸發(fā)，諸多高度不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素?zé)o法預(yù)料，鄉(xiāng)村治理面臨前所未有的巨大挑戰(zhàn)。面對日趨復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境，政府與社會(huì)組織進(jìn)行了有意義的協(xié)作治理行動(dòng)，但是由于多種因素的影響，這種治理模式在現(xiàn)實(shí)中遭遇不少困境，無法達(dá)到預(yù)期效果。總體看來，政府與社會(huì)組織在鄉(xiāng)村社會(huì)協(xié)作治理的困境主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

(一)政府主導(dǎo)作用無法應(yīng)對農(nóng)村高度復(fù)雜性問題的挑戰(zhàn)

由于傳統(tǒng)官本位思想和建國后計(jì)劃管理體制的影響，政府仍然是農(nóng)村社會(huì)治理中的主導(dǎo)力量，社會(huì)組織只是協(xié)從力量，在一些農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)組織極少，民眾參與治理意識(shí)薄弱，大小事務(wù)全由政府做主。在一個(gè)時(shí)期，政府依靠強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力和行政權(quán)力能夠有效處理農(nóng)村社會(huì)問題，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)情況變得高度復(fù)雜和高度不確定性時(shí)，政府就顯得力不從心了。當(dāng)它要獨(dú)立創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動(dòng)的時(shí)候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力。”[3]其實(shí)，現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益多元化明顯，宗族力量交錯(cuò)鄉(xiāng)里，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)治安、貧困幫扶、生態(tài)環(huán)境和留守兒童等問題依舊突出，長期困擾農(nóng)村社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。另一方面，隨著農(nóng)村生活水平的逐步提高，人們的需求更加多樣，農(nóng)村公共事務(wù)管理任務(wù)愈加繁重。諸多事實(shí)表明：面對高度復(fù)雜化的農(nóng)村社會(huì)治理?xiàng)l件，政府主導(dǎo)下協(xié)作治理模式并不能取得理想效果，政府的“強(qiáng)力量”無法有效應(yīng)對日漸增多的問題挑戰(zhàn)。近幾年，農(nóng)村偷盜和詐騙等案件多發(fā)，從一個(gè)方面反映出政府主導(dǎo)作用的式微。以阜陽市為例，2010年全市人民調(diào)解糾紛為38360件，到2015年增長到69397件，2016年則又增加到83782件(資料來源：《阜陽市2017年統(tǒng)計(jì)年鑒》載于阜陽市統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng))。農(nóng)村公共事務(wù)的急劇增加和對公共權(quán)力的壟斷，增加了政府運(yùn)行的成本，也使得政府治理的“失靈現(xiàn)象”不斷涌現(xiàn)，同時(shí)也削弱了政府的公信力。“政府的行政主導(dǎo)和龐大的資源動(dòng)員能力，確實(shí)對村民自治的初始制度化提供了基本的保障，但這種力量在缺乏農(nóng)村社會(huì)自治能力有效發(fā)育的背景下，產(chǎn)生了很多社會(huì)管理中的負(fù)面作用。”[4]

(二)社會(huì)組織不能充分發(fā)揮參與社會(huì)治理的作用

社會(huì)組織是公共精神倡導(dǎo)者、公共服務(wù)提供者和公共政策參與者，是黨和政府聯(lián)系人民群眾與市場經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶。社會(huì)組織密切聯(lián)系基層大眾，熟悉農(nóng)村社會(huì)情況，提供多元化的公共服務(wù)，通過非營利性、志愿性等運(yùn)行方式積極發(fā)揮社會(huì)調(diào)節(jié)功能，與政府形成社會(huì)功能互補(bǔ)和社會(huì)價(jià)值互補(bǔ)，維護(hù)良好的社會(huì)秩序。[5]但是，在協(xié)作治理模式下，政府處于中心主導(dǎo)地位，控制著社會(huì)資源的分配，而社會(huì)組織只是配角，只是協(xié)助政府行動(dòng)，缺乏決策的話語權(quán)，活動(dòng)空間狹小。從實(shí)際情況看，社會(huì)組織不能充分施展治理作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，社會(huì)組織的數(shù)量不足。一定數(shù)量的成熟的社會(huì)組織存在是協(xié)助政府治理的前提與基礎(chǔ)。但是，在我國許多農(nóng)村地區(qū)，尤其中西部農(nóng)村，社會(huì)組織發(fā)展非常滯后，參與社會(huì)治理的社會(huì)組織非常之少。資料顯示：阜陽市太和縣擁有170多萬人口，但是截止到2016年底，全縣只有社會(huì)組織327個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體69個(gè)，民辦非企業(yè)單位258個(gè)(資料來源：《太和縣民政局2016年工作總結(jié)及2017年工作計(jì)劃》，太和縣民政局官網(wǎng))，顯然與社會(huì)治理需求不相適應(yīng)。其二，社會(huì)組織參與治理缺乏有力支持。從本質(zhì)上講，合作治理在于共享裁量權(quán)。但是，由于缺乏政府授權(quán)，社會(huì)組織在農(nóng)村參與治理活動(dòng)時(shí)常常遭遇尷尬局面，合法性受到質(zhì)疑，影響了治理效果。再有，作為非營利性的社會(huì)組織在開展治理活動(dòng)時(shí)，由于缺乏必要的經(jīng)費(fèi)支持和物質(zhì)手段，也很難取得理想績效。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為全國社會(huì)組織發(fā)達(dá)地區(qū)的溫州，像“壹加壹”和“綠眼睛”等許多社會(huì)組織大都面臨活動(dòng)經(jīng)費(fèi)困難問題。其三，一些社會(huì)組織參與農(nóng)村社會(huì)治理意識(shí)不強(qiáng)，缺乏主動(dòng)性。有些社會(huì)組織甘當(dāng)被動(dòng)的“協(xié)助者”，認(rèn)為社會(huì)治理是政府份內(nèi)之事，自己只是配合行動(dòng)，參與治理的積極性不高。社會(huì)組織自我管理不力，制度不完善，組織性不強(qiáng)，責(zé)任意識(shí)淡薄，也影響了與政府的集體共治效果。

三、策略選擇：構(gòu)建政府與社會(huì)組織互信合作模式的有效路徑

(一)重塑平等合作理念，奠定政府與社會(huì)組織共治的思想基礎(chǔ)

從上文分析可以看出，政府主導(dǎo)下的協(xié)作治理模式不能適應(yīng)新時(shí)代我國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需要，需要轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)組織平等互信的合作治理模式，而有效實(shí)現(xiàn)治理模式轉(zhuǎn)變的根本在于思想理念的轉(zhuǎn)變。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，價(jià)值理念的狀況決定著政府與社會(huì)組織合作治理的效果。一方面，政府部門要更新觀念，擯棄官本位舊思維和權(quán)力至上的等級(jí)思想，消除中心地位意識(shí)，堅(jiān)持以人為本的服務(wù)理念，樹立互信合作精神，以平等主體之態(tài)度對待社會(huì)組織，容納社會(huì)組織的不足。政府要學(xué)會(huì)和社會(huì)組織分享權(quán)力，將社會(huì)組織作為社會(huì)管理的重要合作伙伴，而不僅僅是把它當(dāng)作管理的對象。[6]政府還要簡政放權(quán)，積極優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能，把“應(yīng)該管、管得了、管得好”的事務(wù)管好，社會(huì)能解決的事情盡量由社會(huì)做，充分發(fā)揮社會(huì)的調(diào)節(jié)作用，真正實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)而小”的有限政府。另一方面，社會(huì)組織也要換位思考，走出“配角”思維模式，強(qiáng)化互信合作意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，勇于擔(dān)當(dāng)，以主人翁精神積極投身農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)踐，不斷提高業(yè)務(wù)水平，學(xué)會(huì)與政府部門協(xié)調(diào)合作。

(二)完善合作機(jī)制，提高政府與社會(huì)組織共治水平

合作機(jī)制是政府與社會(huì)組織合作共治中各種措施和具體環(huán)節(jié)及方式的總稱。高效合理的合作機(jī)制是政府與社會(huì)組織合作共治的基礎(chǔ)。首先，要建立健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等。要明確合作治理中政府與社會(huì)組織的權(quán)限和責(zé)任，厘清利益關(guān)系，完善利益協(xié)商、協(xié)調(diào)和補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳎瑯?gòu)建交流高效及時(shí)的信息機(jī)制，提高合作共治的有效性。其次，要積極探索授權(quán)治理、購買服務(wù)、委托代理、契約外包等合作方式。要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)治理需要，因地制宜地靈活采取多樣化的合作形式。只要有利于促進(jìn)農(nóng)村振興，有助于推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化，一切符合法律的辦法都可以用。例如，溫州地區(qū)知名公益組織“壹加壹”通過購買服務(wù)等形式與蒼南縣防汛辦、人防辦、應(yīng)急辦、民政局、氣象局、土地局等多個(gè)政府部門開展合作，參與服務(wù)項(xiàng)目涉及應(yīng)急救援、森林防火和河水污染治理等內(nèi)容。最后，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建政社合作平臺(tái)。利用微博、微信等現(xiàn)代媒介，建立政府與社會(huì)組織合作平臺(tái)(如網(wǎng)站、公眾號(hào)和QQ群等)，政府可以及時(shí)發(fā)布政務(wù)信息，征求決策意見，社會(huì)組織也可以通過平臺(tái)反映問題，提出對策和建議，不斷提高合作治理效果。

(三)健全制度體系，保障政府與社會(huì)組織合作共治有序發(fā)展

“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”[7]制度能夠明確各方責(zé)權(quán)利，厘清利益關(guān)系，有助于促進(jìn)有效合作，促進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。美國學(xué)者W.理查德.斯科特認(rèn)為，“制度包括為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動(dòng)與資源。”[8]為此，可以從規(guī)制性制度、規(guī)范性制度和價(jià)值認(rèn)知等方面考慮健全制度體系。首先，逐步建立健全法規(guī)制度體系。一方面，國家宏觀層面要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立完備的法制體系，針對政府與社會(huì)組織合作治理方面出臺(tái)專門法律，對社會(huì)組織參與農(nóng)村社會(huì)治理的權(quán)利、義務(wù)、地位、范圍等作出明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政社合作共治的規(guī)范化、法制化和有序化，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村振興發(fā)展。如出臺(tái)政府購買公共服務(wù)方面的法規(guī)等；另一方面，各個(gè)地方要根據(jù)本地區(qū)社會(huì)發(fā)展情況，制定科學(xué)合理的政策制度，積極創(chuàng)建有利于政府與社會(huì)組織合作的制度環(huán)境。其次，要強(qiáng)化誠信建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)公德和職業(yè)道德等道德規(guī)范建設(shè)，提高社會(huì)民眾的思想覺悟，激發(fā)參與社會(huì)治理的熱情，積極營造樂于奉獻(xiàn)的社會(huì)氛圍。

(四)積極培育和支持社會(huì)組織健康發(fā)展，有效提升承擔(dān)社會(huì)治理功能

社會(huì)組織的志愿性和公益性能夠吸引更多公民關(guān)注和參與社會(huì)管理，具有良好的社會(huì)動(dòng)員能力和資源整合能力來推動(dòng)社會(huì)問題的解決。[9]十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。從合作治理而言,發(fā)展基層非政府組織也是發(fā)展基層社會(huì)力量的有效途徑。目前，我國社會(huì)組織發(fā)展嚴(yán)重滯后，這一現(xiàn)象在中西部農(nóng)村地區(qū)尤為突出。首先，政府要培育、支持和幫扶農(nóng)村社會(huì)組織成長與發(fā)展。政府要完善政策制度，創(chuàng)造環(huán)境，降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)支持熱心社會(huì)公益的人士發(fā)起、成立社會(huì)團(tuán)體，并在資金、場所和人力等方面幫扶，積極推進(jìn)社會(huì)組織孵化平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)組織有序發(fā)展。如溫州市大力支持社會(huì)組織發(fā)展，截至2017年底，全市登記社會(huì)組織8443家(其中社會(huì)團(tuán)體3553家、民辦非企業(yè)單位4838家、基金會(huì)52家)，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化(資源來源：《溫州市民政局2017年工作總結(jié)》，溫州市民政局官網(wǎng))。當(dāng)然，由于我國農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的特殊性，為了防止不良因素影響，政府還需要對社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督。其次，社會(huì)組織自身也需要強(qiáng)化自律意識(shí)，樹立法治理念，加強(qiáng)自我管理、自我約束和自我學(xué)習(xí)，不斷提升參與社會(huì)治理的能力。