農民專業合作社參與鄉村治理研究
——以江蘇省南通市通州區為例

■ 張潔云

黨的十九大報告指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”2019年3月8日，習近平總書記在參加河南代表團審議時強調，要夯實鄉村治理這個根基，發展多種形式農業適度規模經營，突出抓好家庭農場和農民合作社兩類農業經營主體發展。農民專業合作社作為農業經營主體既是農村的重要組織資源，也是鄉村治理的有效載體，如何充分發揮其在鄉村治理體系中的作用，是實施鄉村振興戰略中需要研究探索的重要課題。

一、農民專業合作社參與鄉村治理是實現治理有效的重要途徑

截至2018年底，南通市通州區登記注冊的農民專業合作社已達1041 家，成為通州農村數量最多、規模最大的鄉村社會組織。農民專業合作社的設立，一方面能充分發揮經濟功能作用，帶動農民增收，另一方面能增強農民凝聚力，通過讓農民通過合作社參與鄉村治理，使合作社具備一定的政治及社會功能，助力鄉村振興戰略的實施。

(一)有利于加強農村基層黨組織建設

隨著農民專業合作社的迅速發展，通過在條件成熟的農民專業合作社當中成立黨支部的方式，摸索實踐“黨支部+農民專業合作社”的黨建工作方式，吸收優秀的專業合作社社員加入黨的隊伍，增強黨的階級基礎，擴大黨的群眾基礎，壯大黨的力量，確保農民專業合作社發展方向正確，不斷增強黨組織在農村社會治理過程中的領導力、號召力和影響力。

(二)有利于健全農村基層民主制度

我國的《中華人民共和國農民專業合作社法》規定，農民合作組織“實行民主管理”。農民專業合作社入社自愿、退社自由、民主選舉合作社領導以及召開商討大會等民主管理制度為農民實踐民主思想提供了一個實踐平臺，有利于培養農民民主管理的政治意識和行為。農民合作社的發展壯大，能夠團結村民，也能維護村民的經濟利益和政治權利，調節農村社會出現的各種矛盾，從而增強社員的政治責任感和社會責任感。

(三)有利于構建農村協同治理體系

科學規范治權，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，實現多元主體協同治理，才能實現鄉村有效治理。農民專業合作社是自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織，其在經濟上具有相對獨立性。它能夠以經濟利益為紐帶把農民組織起來，團結最廣大農民參與農村社會治理工作，這在一定程度上有利于構建農村協同治理體系。

(四)有利于創新農村基層管理服務

農村人口基數大，二、三產業發展滯后，導致農村還存在大量的剩余勞動力。如何解決剩余勞動力的就地就近就業以及如何吸引外出務工的農民返鄉創業，成為鄉村振興中亟待要解決的難題。農民專業合作社的發展一定程度上為農村剩余勞動力提供了就業崗位，有利于農村人口集聚，也豐富了農村基層管理的服務功能和途徑，為創新農村基層管理服務提供了有效平臺和載體。

二、農民專業合作社參與鄉村治理的困境

近年來，南通市通州區農民專業合作社發展迅速，總量明顯擴張，從2008年198 家至2018年新增至1041 家，基本形成村村覆蓋的局面。從調研中發現，目前農民專業合作社普遍存在重視經濟職能,忽視社會職能的現象，沒有真正把合作社作為鄉村治理的有效抓手。一些內外因素阻礙了農民專業合作社參與鄉村治理的進程。

（一）合作社規模普遍偏小、形式單一，市場競爭力不強

目前, 大多數合作社目前存在著經營規模總體偏小、經營形式比較單一，缺乏資金、技術和人才，盈利能力不足、抵御市場波動能力較弱等問題，導致市場競爭力不強。雖然，近年來合作社對農戶提供的服務趨向多元化，由產前產中服務拓展到產后包裝、儲藏、加工、流通服務等方面。但對于更高層次的服務如資金互助、信用擔保、統一品牌、提供基礎設施和大型機械設備等很少涉及。農民專業合作社規模偏小、實力不強、帶動能力有限，因而難以在鄉村治理過程中發揮應有的作用。

（二）合作社權責利不夠清晰，社員主體意識薄弱，參與治理積極性不高

農民專業合作社是一種新型的合作模式，調動了農民的主動性和積極性。但目前不少農民專業合作社權責利不夠清晰，導致社員主體意識薄弱，參與治理積極性不高。由于分配制度的不健全，每個農民都想爭取自己的利益最大化，甚至因利益分配不均而解散的現象還普遍存在的。由于重視經濟利益，小規模的農民專業合作社為了自身的利益，有時犧牲了社會利益，甚至存在不惜破壞環境、社會等而獲得利益需求的現象。在資金和技術等缺乏的情況下，合作社沒有了經濟利益，很難繼續維持下去，更談不上參與社會治理。

（三）合作社運作不規范，內部治理機制不健全

從通州合作社發展現狀來看，由于過去片面注重發展速度和數量，部分合作社出現運作不規范、內部治理機制不健全、發展水平不平衡等問題，從而影響了社員參與鄉村治理的主動性和積極性，阻礙了村民自治進程。一是有些合作社運作過程中忽視章程規定，存在違背制度的行為，并缺乏有效的管理，導致個別合作社徒有虛名，沒有實際運作。二是部分合作社缺乏規范的社員民主決策機制，內部信息不透明，少數人說了算，民主管理流于形式。三是部分合作社對社員的組織培訓不正常，盈余分配機制不靈活，未能形成“利益共享、風險同擔”的經濟共同體，合作社在鄉村中的吸引力不強，影響農民專業合作社參與鄉村治理的社會功能發揮。

（四）相關法律法規不完善，參與治理外部資源不足

1982年《中華人民共和國憲法》至2018年的《憲法修正案》，雖然有農村集體經濟組織相關的條款，但都是重在鼓勵其發揮經濟功能，未提及促進其參與鄉村治理的政治、社會等方面的功能的發揮。2017年新修訂的《農民專業合作社法》，對農民專業合作社的性質、職能、業務范圍等作出了規定，但也沒有增加關于農民專業合作社社會功能尤其社會治理功能的相關條款。相關法律法規不完善，導致合作社參與社會治理缺乏必要的法律依據，地方黨委政府及村“兩委”對農民專業合作社參與鄉村治理積極性、主動性不足，影響了農民專業合作社參與社會治理的有效推進。

三、推進農民專業合作社參與鄉村治理的對策

目前，農民專業合作社已經進入了轉型發展階段。我們要堅持以問題和目標為導向，從完善內部治理機制、合理界定組織功能、轉變政府職能、健全法律法規等方面入手，著力發揮農民專業合作社的政治和社會治理功能，不斷推進農民專業合作社參與鄉村治理，使農民專業合作社在鄉村治理中發揮最大效能，促進鄉村治理現代化進程。

（一）完善內部治理機制,提升組織化程度

加強農民專業合作社自身建設，完善內部治理機制，增強合作社內部社員的凝聚力，提升組織化程度和運行質量，促進合作社健康有序發展。

1.推進規范化建設。嚴格按照新修訂的《農民專業合作社法》及相關法律法規的規定，完善農民合作社民主管理、組織體制、財務核算、利益分配等各項規章制度。強化內部制度管理，堅持“民辦，民管，民受益”原則，實行民主管理。重大事項召開成員代表大會或成員大會，討論或投票決定。規范成立理事會，監事會，由社員民主選舉成員。同時，規定各個職務的工作職責，對全體社員負責。建立健全透明的財務制度和監督制度，按照“共享利益和共擔風險”規定進行盈余分配。通過完善內部運行機制，以合作社的規范高效運行，最大限度發揮農民專業合作社作用。

2.培育優秀經營管理團隊。合作社應本著“規范管理、提升效率、激發活力”的目標，優化內部治理結構，完善人才選拔聘用機制，明確人員分工和崗位職責，培育一支業務素養較高、管理能力較強、技能水平過硬的經營管理團隊。

3.組建合作聯社。隨著市場經濟的發展，市場競爭日益激烈。單個合作社勢單力薄，而且提供的服務也比較單一，越來越難以滿足農民的多樣化需求。為了增強自身的競爭力，合作社之間可以通過聯合、合并等多種形式實現規模化和集團化發展，實現資源互通有無、實時共享成果，提高其帶動小農戶參與市場競爭的能力。

4.打造品牌。合作社要利用各自優勢，發展特色農業，促成過去傳統類型的農業轉變為現代農業，積極申報有機、無公害、綠色產品等相關質量認證，并向農產品收儲、加工、流通及三產融合發展升級，打造產品品牌與農民專業合作社品牌，注重品牌宣傳，發揮品牌效應，提高農產品市場競爭力和專業化生產水平。

（二）合理界定各類組織功能，促進各主體協同參與治理

鄉村治理是一項系統工程，需要整合鄉村所有內部資源,需要各種力量的參與，以促進各主體協同參與治理。

1.明晰各類組織職能。基層黨組織是黨在基層各項事業中發揮著領導核心作用，黨建的龍頭和基礎作用必須增強，確保鄉村治理的正確方向。村民委員會是農村基層自治組織的主體力量，有序推進“民主選舉，民主決策，民主管理，民主監督”的實踐，逐步去“行政化”，使其工作重點轉向公共服務、公共管理和公共安全。農民專業合作社為主的新型治理主體，要在繼續充分發揮經濟職能的前提下，探索拓展農民專業合作社政治、社會、文化、生態建設功能發揮的有效路徑，使其在鄉村治理中獲得更多話語權。

2.處理好合作社與村“兩委”的關系。合作社與村“兩委”在明確了各自的功能職責和組織邊界后，要發揮好各自的資源優勢，形成合力。村兩委組織要站在全局的高度，對合作社給予足夠的包容和支持，充分挖掘合作社組織的各種優勢特別是經濟優勢，讓社員更好地實現自我管理和自我服務。農民專業合作社也要積極注重對自身治理職能界限的劃定，主動補缺，組織社員積極參與社會治理，增強社員的獲得感、安全感和幸福感。通過建立一個相互輔助、相互配合的運行機制，最大限度的發揮農民專業合作社作用，逐步推進鄉村協同治理。

3.創新“黨建帶社建、村社共建”模式。為了更好發揮合作社鄉村治理的優勢作用，要以農村基層黨組織為依托，在組織成員、資源使用、活動空間、活動方式等方面與村兩委共享資源要素，保障社員的知情權、參與權、決策權、監督權，拓展兩委資源功效，完善合作社提供社會化服務的功能，共同化解矛盾、消除分歧、追求和諧、實現共贏。

（三）轉變政府職能，引導支持合作社參與鄉村治理

各級政府和部門要克服“等、靠、要”思想，積極轉變職能，落實各項扶持政策，解決農民專業合作社遇到的實際困難，增強農村自治組織的能力，切實加強公共服務建設。

1.鼓勵合作社多元發展。根據目前農民專業合作社規模普遍偏小，形式單一情況，要促進合作社向規模化、多元化發展，進而提高其參與鄉村治理的能力。政府應鼓勵能人下鄉，推動更多主體參與農民專業合作社，讓龍頭企業、新型職業農民等一批具有能力的組織和個人在各自所擅長的領域發揮示范帶領作用，讓他們主持合作社的工作，引導合作社向不同的發展方向。另外，鼓勵能人開展農村電子商務、休閑農業、鄉村旅游資源的開發經營等，拓展合作社發展領域，從而實現農民專業合作社的多元發展。

2.簡政放權，釋放效率。繼續深化行政審批制度改革，對農民合作社的成立、項目審批、評估等活動，把握“寬進嚴出”的原則，加強事中監督和事后評估，助力其把握市場機遇，提高市場競爭力。基層要充分運用經濟、行政、法律等手段進行宏觀調控，為農民合作社營造公開、公平的市場環境，促進各類合作社公平有序地發展。

3.加大財政支持力度。為推動合作社進一步發展，要貫徹落實《農民專業合作社法》規定的建設項目、財政資金、金融扶持、稅收優惠、用地用電優惠等扶持措施。在稅收上，適當推行如減稅或免稅的優惠政策。在信貸上，對農民專業合作社給予適當的“特殊照顧”，對發展規模較大、運行較規范且收益較好的農民專業合作社一定的授信額度，在貸款利率上給予適當優惠，并為其建立規范的信譽擔保制度。在財政上，加大專項財政支出，為農民專業合作社參與鄉村治理提供必要的物質支持。

4.加強宣傳培訓。要結合典型案例進行充分的宣傳，宣傳“合作”的理念，培養其民主意識，讓農民能充分認識到合作社在農業生產經營中的積極作用，加深共享新發展理念的理解，吸引更多的農民參與進合作社中。要強化對社員教育培訓工作，提高社員的思想道德修養和文化素養，把更多社員培育成有文化、會經營、懂技術的新型農民，不斷增加合作社的人力資源儲備，促進合作社可持續發展。

（四）健全法律法規，創設良好法治環境

在鄉村社會治理過程中，農民專業合作社的發展需要有法可依。要盡快制定相關的配套法規，創設合作社參與鄉村治理的法治環境，為其參與鄉村治理提供法制保障。

1.完善法律法規。在《憲法》《農民專業合作社法》等法律條文中適當增添推動農民專業合作社參與鄉村治理的相關規定。抓緊出臺《農民專業合作社法》等相關法律的實施細則，實施細則應包括合作社等各類社會組織參與農村社區自治的權限，讓合作社參與農村社區事務有法可依、有章可循，從而進一步確立合作社在農村經濟和社會事務的角色定位。

2.強化社會治理與服務功能。在基層黨組織的統攬下，增加依據農民專業合作社成員規模、資本總量、經營范圍等指標授予其相應社會治理功能的內容。如參與村委會選舉、跨村域合作與代表農民談判等。根據農民專業合作社參與社會治理功能的需要，完善合作社章程、議事規則、變更程序等。探索賦予農民專業合作社與村黨支部、村委會、鄉鎮政府與縣級政府協商談判的權限。設計和明確農民專業合作社與村委會在農村政治和社會治理事務中的權力范圍。

3.提高法治意識。扎扎實實開展法律進鄉村宣傳教育，加大《村民委員會組織法》《農村土地承包法》《農業法》《土地管理法》等涉農法律法規學習宣傳和貫徹執行，讓村（居）民法治觀念入腦入心，提高農民群眾學法用法、知法守法、依法辦事的法治意識。對農村基層干部和合作社負責人強化有法必依、自覺守法的思想教育，促使他們在享受權利、履行義務的同時，勇擔責任，主動接受廣大農民群眾的監督。而對于廣大農民群眾和社員，通過普法教育，應使其懂得公民應享有的權利，遇事找法，學會用法律武器維護自身的合法權益。