自貿區金融立法創新的困境和對策

陸敏偉

摘 要：我國自貿區建設已經進入深化改革的關鍵時期，現行立法存在一定的困境和弊端。本文闡述了完善金融自貿區立法體系的重要意義，在深入分析金融立法現存困境的基礎上，探討幾點解決對策，旨在更好的促進自貿區經濟發展。

關鍵詞：自貿區;金融立法;創新

加強自貿區建設是我國對外改革開放的重要舉措。2017年我國政府正式批復新增建立遼寧、浙江、河南等7個自貿區，在原有4大自貿區（上海、天津、廣東、福建）的基礎上初步形成東西協調的高水平對外開發新格局[1]。金融創新是我國自貿區建設的關鍵，其結果直接關乎自貿區試驗的成敗。在這樣的背景下，加快自貿區立法創新成為評判貿易區試驗的重要指標之一。為此國務院、銀保監會、發改委等有關部門紛紛出臺系列法規政策開展金融創新建設。但是現行對策中存在側重點偏頗、過于抽象等諸多問題。在該背景下，深入分析我國自貿區金融立法的現行措施以及面臨的困境，并結合實際情況探尋行之有效的完善對策，具有重要的現實意義和研究價值，詳細介紹如下。

一、我國自貿區金融立法的現行解決措施

自貿區金融立法問題廣受業內人士的關注，現階段我國自貿區金融立法創新的現行措施主要包括出臺臨時性措施、憲法解釋與司法解釋雙向結合、結合地方立法針對性解決金融立法問題等等[2]。首先，我國政府針對自貿區金融立法體系創新出臺臨時性措施。其中比較有代表性的是2013年出臺的《關于授予國務院在中國自由貿易區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》，該項決定為解決上海自貿區金融立法體系創新中的國際交易相關問題而出臺的臨時性措施，從國家層面上初步確立了吸引外商外資的相關政策。類似的臨時性措施在一定程度上能夠柔性解決具體的貿易糾紛問題，但是存在理論與實踐脫節、下位抵觸上位等問題;其次，我國政府適時采取憲法、司法解釋相結合的模式。眾所周知，解釋模式是確保法律得以有效實施的重要保證之一。在我國現有法律體系中，憲法占據著頂端統治地位，對其進行適當的解釋，從宏觀的角度將自貿區金融立法納入憲法體系的范疇，進而為解決自貿區金融貿易問題提供權威的保證。需要注意的是，憲法和司法實踐的運行機制必須高度契合“形式合憲”的要求，也就是說我國有關部門出臺的系列法規條文和相關政策在形式上必須與憲法規定的基本條文相契合。為保證該類行政法規的現實可實施性，在具體實施的過程中可以結合實際情況具體問題具體分析，有針對性的采取調整，即在以合憲性為基礎的保證下，允許存在實體性不相符的情況;第三，針對區域內的相關問題，結合相關地方立法對金融立法問題采取針對性的解決措施和手段。在不與憲法以及上位法相抵觸的前提下，可以采用地方立法的形式有針對性的解決區域相關問題。總體來說，與國家立法相比，自貿區所在的省、自治區、直轄市人大制定的相關法律對于解決自貿區金融問題有更好的適用性和可操作性。

二、現階段自貿區金融立法創新面臨的困境

現階段，針對自貿區金融問題的現有解決措施在一定程度上解決了具體的貿易糾紛，但是需要清醒的認識到，金貿區金融立法創新仍然面臨如下幾方面的困境，比如自貿區單行立法權受限、自貿區消費者權益尚未得到有效性的保障、現行相關行政管理措施缺位等等，詳細闡述如下[3]。

首先，我國自貿區單行金融立法權受限。現階段我國自貿區相關立法均依賴于銀保監會、發改委、中國人民銀行等金融管理機構出臺的規章制度。當前自貿區人大出臺的相關管理辦法和指導意見中大多采用了“經管理部門批準”等相關字樣，可以看出地方在金融創新基本制度方面并未作實質性規定。筆者認為，這是由于我國憲法以及相關法律并未賦予自貿區與之發展相契合的單行立法權限所致。盡管，從行政管轄的角度來看，自貿區屬于其所在地方管轄的范疇，但是二者的經濟發展水平以及法律水平仍然存在一定的差距。加之我國法律對立法主體有明確的限制條件，直接制約了自貿區立法資格的缺失，進而限制了地方立法權。盡管我國金融管理部門出臺了相應的指導意見，授予地方政府一定的金融監管權，但是這類舉措難以從源頭上解決金融立法基礎缺失的問題。從這個角度看，我國自貿區金融立法體制需要開展制度創新和改革。

其次，我國有關自貿區金融創新的法律文件在一定程度上忽視了金融消費者的權益保護。2008年金融危機給全球經濟帶來了嚴重的影響，各國政府總結經驗教訓深刻的認識到金融創新產品的復雜性以及金融活動雙方的信息不對稱性增加了金融風險評估的難度。為此，面對金融危機后的經濟形勢，發達國家開始逐步加強金融創新風險監管，通過強有力的舉措充分保護消費者的各項合法權益。與之相對應的是我國自貿區相關金融創新法律文件少有提及消費者金融保護的規定，并且缺乏具體的實施細則。從保障外匯安全、規避自貿區投資風險的角度來看，我國自貿區金融消費者的權益亟待得到保護。

第三，我國自貿區現行相關行政管理措施缺位，尚未建立起行之有效的宏觀審慎監管法律框架。進入新世紀以來，互聯網等信息技術快速發展，經濟全球化、一體化已經成為大勢所趨。由于自貿區建設與其所在轄區的經濟發展存在一定的差距，直接導致原有政府管理體系難以滿足自貿區經濟發展的需求。為解決這一矛盾問題，有關部門應該基于微觀管理模式積極搭建宏觀管理體系，并促進二者的深入融合。但是現行的自貿區金融創新法規對于金融創新的監管多集中于具體制度的監管方面，缺乏從宏觀整體角度監管的專門性規定，即宏觀審慎監管嚴重缺失。宏觀、微觀審慎監管二者相互補充相互促進，共同維護金融市場的長久穩定。為了解決宏觀審慎監管缺位的弊端，我國自貿區金融創新亟待構建行之有效的宏觀審慎監管法律框架。

三、自貿區金融立法體系的完善策略

在全面深化金融體制改革的時代背景下，自貿區金融創新改革發展越來越受到人們的關注，其中自貿區金融領域的立法創新對于自貿區經濟發展以及我國法治建設有重要的作用。但是自貿區金融立法的現行解決措施存在單行立法權受限、消費者權益尚未得到有效保障、行政管理措施缺位等問題，為確保自貿區金融經濟的健康平穩可持續發展，結合上述問題和自貿區實際發展情況，下文基于實質正義立法理念有針對性的探討了幾點完善和改進策略，旨在完善自貿區金融立法創新。

首先，進一步優化自貿區金融立法運行機制，強化自貿區地方立法特色，賦予地方與之發展相契合的立法權限。區域發展差異對于地方差異性立法提出了迫切的需求。國家應根據地方政府的發展需要，通過嚴格的審查和監督，賦予地方與之發展相契合的立法權限。地方立法的優勢在于能夠充分發揮地區的優勢，因此自貿區金融創新立法應緊緊圍繞自身功能定位和發展特色，進行適度創新，形成金融創新與立法的良性互動。其中比較有代表性的是天津自貿區為推動融資租賃便利，充分考量地方資源和特色，發布了《天津市支持企業通過融資租賃加快裝備改造升級項目管理辦法》等系列文件，可為其他自貿區立法創新提供參考。

其次，逐步完善自貿區金融消費者權益保護立法體系和糾紛處理機制，促進經營者與消費者利益的平衡。針對自貿區金融消費者的專門立法，應重點平衡金融消費者與經營者的利益，轉變現有制度側重金融經營者的局面。筆者建議結合自貿區的實際情況，將符合條件的投資者納入金融消費者的范疇，并明確消費者特殊的權利，比如知情權、隱私權等，全方位多層次的強化對金融消費者的保護。再者，考慮到自貿區金融糾紛訴訟周期長的問題，需要積極構建高效的金融糾紛處理機制。目前上海、廣東等自貿區結合自身實際情況已經開展了金融消費糾紛處理機制的諸多探索，通過調解、和解、調處和行政調處為等手段為金融消費者提供了便利、快速的糾紛解決渠道，可以為其他自貿區提供參考和借鑒。

第三，明確自貿區宏觀審慎監管主體，以微觀審慎監管為基礎不斷完善自貿區宏觀監管體系。前文已經論述到，國家層面上尚未明確宏觀審核監管主體是自貿區宏觀審慎監管難以有效運行的根源所在。因此，建立金融業宏觀審慎監管的專門性機構已經迫在眉睫，有部分學者建議成立“金融穩定監管委員會”作為宏觀審慎監管機構，并在自貿區內部成為分會，實現從國家到自貿區層面的政策改革。為確保宏觀審慎監管的有效實施，有關機構可以出臺法規構建自貿區宏觀審慎監測指標體系。各自貿區結合實際情況，本著開放性、多元性、系統性的理念對該體系進行變革和創新，不斷完善自貿區宏觀監管體系。

參考文獻：

[1] 劉志云， 史欣媛. 論自貿區金融創新立法的完善[J]. 廈門大學學報（哲學社會科學版）， 2017（5）：27-38.

[2] 馬楠. 上海自貿區離岸金融法律監管問題研究[D]. 廣東財經大學， 2017.

[3] 史欣媛. 自貿區金融創新立法的缺陷及其矯正[J]. 河南財經政法大學學報， 2018， 33（3）：76-85.