情景構建理論沿革及其對我國應急管理工作的啟示*

王永明

(中共中央黨校(國家行政學院)，北京 100089)

0 引言

“情景(scenario)”一詞，在英文中有2個解釋，其一是“對事物未來如何發展的描述”；其二是“(電影或戲劇)的劇情梗概”。根據韋氏字典的定義，“情景”是指某一戲劇情節演變的腳本、大綱或故事內容。因此，情景的本質是一故事性的敘述題材，它說明了某一可能事件的發生、發展及其前因后果。情景除了對該事件內容(發生的人、事、時、地、物及發生方式)賦予意義外，還可以解釋該事件發生的原因[1]。

關于“情景”的應用，一般將其與規劃(Planning)、分析(Analysis)、思考(Thinking)、構建(Building，Consturcting)、學習(Learning)相連接，由此可以看出情景具有廣泛的應用方向，既是規劃的方法，也是學習的載體，還可以被認為是一種思維模式。

情景最早、也是最廣泛的應用是開展前景預測、政策研究和戰略分析。作為一種戰略分析方法，情景分析法最早被應用于20世紀40年代末，當時美國蘭德公司國防分析員將“核武器被敵對國家所利用”的各種可能情景進行描述，這是情景分析法的最早可溯案例。后來，蘭德公司在為美國國防部導彈防御計劃做咨詢時進一步發展了情景分析法。關于情景(Scenario)的系統性解釋最早出現在1967年Herman Kahn和Wiener合著的《2000年-關于未來33年猜想的框架》一書中，該書認為情景是試圖描述一些事件的發展過程，分析這些過程有利于針對不確定性的未來采取一些積極措施[2]。20世紀70年代至80年代，殼牌(Shell)公司應用情景分析法成功應對了中東石油危機和全球石油過剩。

1 情景構建——民防與應急管理領域的情景法

1.1 情景構建發展沿革

從20世紀70年代開始，“情景”被相關學者應用于災害分析和調查之中[3]，例如用情景的方法構建和再現已經發生的災難[4-5]。實踐者在應用過程中發現該方法可以用來分析未來災難的影響，尤其是地震、海嘯等發生概率低但是后果極其嚴重的巨災事件，因此其最大的用途可能是對規劃的支撐[6]，尤其是對應急規劃提供支撐[7]。于是，舊金山、東京等地以歷史災難為參考，以現實背景為依據，構建了詳盡的地震情景，用來指導地方政府開展應急準備工作[8-9]。在民防和應急管理領域，對情景法的應用，一般都統稱為情景構建。情景構建作為從情景分析法中衍生出的一種應急規劃方法，與傳統的情景分析法存在著些許的差異，如表1所示。

在2001年“9.11”恐怖襲擊事件與2005年卡特里娜颶風重創美國之后，美國聯邦政府為明確國家應急準備目標，由美國國土安全委員會牽頭，組織相關部委和國家實驗室共同開展了《國家規劃情景》重大研究計劃，這是國家層面應用情景構建來指導應急規劃的典型案例。研究團隊對未來可能發生的重大突發事件做了系統分析，構建了15個國家重大突發事件情景。《國家規劃情景》后來與《通用任務清單》、《目標能力清單》一同成為了指導美國各層級政府開展應急準備工作的重要模塊化工具[10-12]。幾乎在同一時期，歐洲的一些國家也開展了針對重大災害的應急準備工作，例如德國在2004年開始，圍繞“重大突發事件情景”持續性地開展了跨州演練工作[13]。在國家層面，以“重大突發事件情景”引導的應急準備工作已經成為西方國家開展應急準備的標準化方法和抓手性策略。近年來，我國不同地方和領域也都開展了情景構建工作，例如北京在“7·21”特大暴雨災害之后開展了巨災情景構建工作，國家安全生產應急救援指揮中心曾經開展了石化行業巨災情景構建工作。

表1 情景分析與情景構建的差異Table 1 Differences between scenario analysis and scenario construction

1.2 情景構建概念內涵

風險是不確定性對目標的影響，通常用事件后果(C)和事件發生可能性(L)的組合來表示風險，即：R=L×C。但是在公共安全領域，這個公式起到的更大作用是概念表征，因為無論是概率還是后果，都不可能拿出準確的量化數值，現實的妥協方案往往是依靠專家打分與評估的方式來實現風險等級的劃分。

傳統風險公式與現代公共安全領域的主要矛盾點存在于，傳統風險公式認為事件發生概率與后果是靜態的(即使暫時無法獲知，它也是真實存在的)，但是C(事件后果)的確是一個動態的、不確定性的結果，其中存在一些未知因素或隨機因素，在人(受災者、響應者，甚至致災者)、物(物資、生命線系統、致災物)、環境(自然環境、社會環境)這樣一個相互影響、高度耦合的復雜系統中，一個事件的后果與事件的發展過程和一些外在相關因素密切相關。因此，建議要動態地、系統地、定量與定性相結合地認知風險。情景是在不確定性背景下，對風險開展定量分析和定性描述的最佳載體[14]。情景構建是在上述認知背景下的一種風險分析工具，“情景”是對風險R=L×C的生動的、系統的展示，基于大量的數據和案例，借助故事描述的形式，介紹風險如何轉化為現實的(災害性)事件，如何與承災體的脆弱性相呼應，如何導致負面后果(生命財產損失、社會功能中斷、生態環境破壞等)，嘗試形象地將事件風險規律和承災體自身特點進行融合與銜接。

我國學者在近些年曾經對情景構建中的“情景”給予定義[15-17]：“情景”不是某典型案例的片段或整體的再現，而是無數同類事件和預期風險的系統整合，是基于真實背景對某一類突發事件的普遍規律進行全過程、全方位和全景式的系統性描述，是對某一類重大風險的系統化和形象化的呈現。

相關國家(尤其是歐洲國家)針對民防和突發事件應急管理制定了風險評估指南，在其指南中，均對基于情景構建的風險分析進行了系統性的論述。其中關于情景構建和情景的描述參見表2。

表2 相關國家在風險評估指南中對“情景構建”與“情景”的概述Table 2 Overview of “scenario construction” and “scenario” in risk assessment guidelines of relevant countries

2 情景構建是銜接應急管理和風險管理的樞紐

國際標準ISO31000:2018《風險管理指南》規范了風險管理的流程[22]，如圖1所示。

圖1 風險管理過程示意圖Fig.1 Schematic diagram of risk management process

風險評估是風險管理工作的核心環節，包括風險識別、風險分析和風險評價3個步驟。風險識別是發現與辨識風險；風險分析是研究導致風險的原因和風險源、風險后果(可能產生多個后果)及其發生的可能性、現有風險控制措施的有效性。在某些情況下，風險可能是一系列事件迭加的后果，或由一些難以識別的事件所誘發，這時，風險分析的重點就是分析系統的組織架構和薄弱環節，以確定相應的保護和補救措施，提升系統韌性。風險評價是將風險分析的結果與預先設定的風險準則相比較，確定風險的等級。

風險分析是風險評估工作的核心環節，是承上啟下的支撐性工作，一方面對識別出來的風險進行明晰、細化、分析，另一方面給風險評價提供依據。開展風險分析有很多定量與定性的分析方法，例如頭腦風暴法、德爾菲法、檢查表法、危險與可操作性分析法等。德國、英國、丹麥、荷蘭等很多國家的風險評估指南文件中，均是以ISO31000為范本，雖然步驟和術語略有不同，但是工作流程和內在邏輯基本相似，此外還有一點高度相似，即毫不例外地選擇了情景構建作為開展風險分析的優先方法(參見表3)，這其中有2個原因：其一，風險的最大特性就是不確定性，無法完全用結構化的定量分析對風險進行描述，因此必須依據專家經驗、歷史案例對“不確定性”進行定性分析，這樣才可以搭建起對風險的完整認識，而“情景”是對風險事件開展定量分析與定性描述的最佳載體。其二，情景構建是一個包容性很強的風險分析方法，構建情景的過程中，很多其他風險分析的方法，例如德爾菲法、頭腦風暴等方法都會被涉及和應用，對情景構建提供過程支撐。

表3 相關國家風險評估文件中的情景構建Table 3 Scenario construction in risk assessment documents of relevant countries

此外，情景構建為應急準備工作提供了清晰的方向和目標。構建和應用一套情景組，可以使應急管理相關方的目標更加一致，思想更為統一，行動更加協調，使應急準備活動做到“有的放矢”，從實務操作層面來講，情景構建可以對預案(體系)進行有效管理、對演練規劃進行有序部署、對應急體系建設規劃提供支撐[15-17]。情景構建過程中，還可以使應急管理相關方深入地分析災害的演化機理，并且對照審視現有防范與減災工作中的薄弱環節。

風險管理與應急管理2個概念具有相互獨立性。風險管理是以識別、分析和控制風險為目的的工作機制與流程，是應該貫穿到相關組織(地方政府及其部門、生產經營單位或社會團體)日常工作中的一種機制；應急管理是與突發事件生命周期伴生的一種工作機制與流程，具有預防、準備、響應和恢復等主要任務領域。

應急管理工作是圍繞突發事件而言的，我國《突發事件應對法》將應急管理工作劃分為預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等具體工作。“預防與準備”和“監測與預警”雖是2項獨立的工作，但是從工作流程來看，都是事前的準備與防范。由此可以簡化得出圖2所示的應急管理工作流程圖。以突發事件的爆發為節點，可以將應急管理的相關工作劃分為 “平時”與“戰時”2個階段，“平時”應急管理工作包括應急準備與預防減災，兩者沒有先后次序，“戰時”應急管理工作包括應急響應與應急恢復。

圖2 情景構建是風險管理與應急管理的重要樞紐Fig.2 Scenario construction as important hub of risk management and emergency management

綜上所述，情景構建既是開展風險分析的重要抓手,還是為應急準備提供方向和目標的重要方法，因此情景構建可以視為銜接風險管理和應急管理的重要工作樞紐，如圖2所示。

3 情景構建對我國應急管理工作的重要意義

情景構建對我國當前階段的應急管理工作具有重要意義，主要體現在以下3個方面：

1)情景構建可以支撐我國相關主體開展扎實的風險分析和風險溝通工作。我國應急管理工作現在高度重視突發事件之前的風險管理工作，但是風險分析和風險溝通依然是我國各行業風險管理中普遍存在的薄弱環節，直接影響對風險的系統性認知。情景構建就是實現對風險的具象化表達，“情景”是對應風險在一個地區、一個行業、一個單位的具體映射，構建過程中需要有剖析歷史案例、借鑒專家經驗，并歸納風險演化規律，基于底線思維模擬“最壞可信后果”。因此，情景構建的過程可以看做是相關主體(政府、企業和相關組織)開展風險分析的過程，可以促使相關主體從致災因素、承災載體和應急能力3個層面系統性地認知風險；除此之外，情景構建的過程是相關方對風險信息互通有無的過程，客觀推進了相關主體風險溝通與交流，可有效克服風險信息條塊分割和碎片化，解決“平時風險溝通缺位、戰時危機溝通失靈”的問題。

2)情景構建為一個地區(或行業、企業)提供應急能力建設路徑。我國各地的應急能力建設往往是由中長期規劃來引領，宏觀的“愿景”很重要，但是還需要中觀層面的路徑設計，情景構建可以提供這樣一種能力建設路徑(參見圖3)：①在風險研判基礎上，首先確定地區(或行業、企業)的情景清單來表征其典型風險布局；②對清單中的風險開展情景構建，構建過程中可以實現對“風險”和“能力”的系統性認知；③以形象的“情景”替代虛擬的風險來引領應急準備，包括預案修編、演練規劃、物資儲備和隊伍建設等具體工作，促進應急能力的提升；④伴隨能力的提升和風險的變遷，適時對情景清單和情景進行迭代更新，引領應急能力的持續提升。

圖3 以情景構建為載體的應急能力建設路徑Fig.3 Constructional path of emergency capacity with scenario construction as carrier

3)情景構建對理順當前的應急管理機制改革提供策略。當前應急管理體制改革已經基本結束，但是在新的應急管理體制下如何理順“防”和“救”、“統”和“分”、“破”和“立”的關系仍是各方重點關注的問題。情景構建可以為應急管理部門提供一種特殊的視角和策略，例如邀請相關部門圍繞重點關注的領域(例如防汛抗旱、森林草原防火、地質災害防治等)共同開展重大突發事件情景構建，從“事件”的角度分析防與救的銜接點、救援過程中業務沖突點、指揮調度與執行的信息衰減與隔閡點，最終通過聯合預案建設、聯合部門推演、聯合建章立制的方法建立一套部門之間、上下級之間應急協同機制。

4 結論

1)梳理了“情景”及“情景構建”的理論沿革。20世紀70年代，情景構建作為一種風險管理工具進入了民防和應急管理實踐者的視野，該方法不同于傳統的風險分析。情景構建中的“情景”是對風險R=L×C的生動的、系統的展示，基于數據和案例，借助故事描述的形式，介紹風險如何演化為現實災難事件(基本規律)，基于底線思維分析災難的負面后果(最壞結局)，情景構建是將風險規律和承災體自身特點進行融合的過程。梳理了德國、英國、丹麥、荷蘭4個國家的風險評估指南中對情景構建這種方法的規范性要求。

2)情景構建作為風險分析的重要支撐策略具有天然優勢。其一， “情景”是對風險事件開展定量分析與定性描述的最佳載體。其二，情景構建是一個包容性很強的風險分析方法，構建情景的過程中，很多其他風險分析的方法，例如德爾菲法、頭腦風暴等方法都會涉及和應用，對情景構建提供過程支撐。此外，情景構建是風險管理和應急管理工作的重要樞紐。

3)情景構建對我國當下的應急管理工作具有重要意義。首先，情景構建可以支撐我國相關主體開展扎實的風險分析和風險溝通工作，幫助相關主體系統性認知風險，促使相關方之間開展風險溝通；其次，情景構建為相關主體提供了一種基于“風險”驅動的應急能力建設路徑；最后，情景構建為當下階段的應急管理機制建設提供了一種特殊視角的策略和方法。