《極地規則》相關問題研究

摘 要 在冰蓋融化和北極航運活動日益增多的背景下，國際海事組織（IMO）花了數年時間制定極地航行規則，旨在提供適當的安全和環保標準。這些規則經過了多次修改，最終成為具有約束力的極地水域操作船舶國際規則（《極地規則》）。《極地規則》已于2017年1月1日生效。本文主要就《極地規則》形成的背景、適用原則、特征進行論述，并簡述我國應如何應對《極地規則》。

關鍵詞 《極地規則》 北極地區 特征

作者簡介：朱玲娜，華東政法大學，碩士研究生，研究方向：國際法。

中圖分類號：D99 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.241

一、《極地規則》建立的背景

近代以來，由于地球氣候的變化以及科學技術的迅速發展，北極地區古老的交通方式逐漸發生了變化。觀察過去幾十年的衛星掃描圖，我們可以發現，每到夏季，北極地區的海冰會迅速減少，而且海冰面積一年比一年少。根據相關研究，預計到2050年，北冰洋將會有一個完全無冰的夏季，船只可以在北冰洋進行完全無限制的航行。從自然環境保護角度看，這將是一場巨大的危機。尤其是對于北極熊等動物來說，在夏季沒有海冰的日子里，它們將失去天然的捕獵場所，這無疑會嚴重威脅到它們的生存。但從航運角度看，這是一個具有戰略意義的變化。當北冰洋完全無冰時，就意味著更多船只可以進入北極地區，該地區石油等自然資源的勘探開發活動也會越來越頻繁。

目前，北極航道主要有兩條：一條是從北海起，途經俄羅斯北部沿岸和白令海峽終至日本的東北航道。另一條是自加拿大東北部戴維斯海峽開始，并從加國北部海岸線的航道通往阿拉斯加的西北航道。雖然人類已經在這兩條航道上航行多年，但是我們對該地區的了解仍不夠充分，因此這兩條航線的航行風險相當高。為了保證航行安全，避免在此種救援難度較高的地區發生災難性的海難事故，有必要建立相應的制度來規范船只的技術、等級要求以及船只操作標準。從保護北極地區生態環境的角度來講，也有必要在此建立一個全新的區域制度，通過該制度來規范人類的行為，盡可能減少對北極地區生態環境的不利影響。

因此從上世紀30年代起，國際社會就開始探索建立極地航行制度。直到2010年，IMO正式啟動《極地規則》的起草工作，該規則于2014年通過，并于2017年1月1日起正式生效。

二、《極地規則》的主要內容

《極地規則》在內容上分為兩大部分：航行安全和環境保護。安全措施涵蓋：極地水域操作手冊、船舶結構、操作安全、消防航行安全、通訊、航次策劃及船員培訓等內容。環保措施包括：防止油類、有毒液體物質、包裝有害物質、船舶生活污水及垃圾污染等內容。其中Part I-A為有關安全措施的強制性規范，Part II-A為有關環境防污染措施的強制性;Part I-B和Part II-B部分分別為上述兩部分的非強制性適用規定。

（一）航行安全

該部分旨在規定在極地水域進行安全作業的規則應拓展至船舶作業的各個方面。《極地規則》的第I-A部分試圖為此提供一套全面的規則。該部分又可以分為兩類：

第一類涉及船舶的適航性，包括關于船舶結構、穩定性與分艙、水密完整性、風雨密完整性、機械和安全設備的詳細規則。具體為：（1）船體結構的材料和尺寸必須在極地低溫條件下保持結構的完整性。（2）遭遇積冰時，船舶在完整的條件下應有足夠的穩定性;在2017年1月1日或之后建造的A類和B類船舶必須具有足夠的剩余穩定性，以承受與海冰有關的損害。（3）與船舶的水密性和風雨密完整性有關的所有關閉裝置和門必須在極地條件下具有功能和可操作性，包括所有機械裝置和安全設備。

第二類規則涉及航行前準備，包括文件、通訊、航行規劃、航行安全以及船員培訓。其規定在極地水域航行的船舶必須攜帶極地船舶證書和極地水操作手冊，極地船舶證書應根據SOLAS第XI-1/1條由主管機關或其認可的組織或個人進行初步或后續檢驗后簽發。基地水域操作手冊制定了在極地水域作業時應遵循的程序，包括應急響應、設備維護和基于風險的程序，另外還需要一份航行計劃，并且必須考慮到預定航程的潛在風險。在極地水域作業期間，船舶的設備必須保持其功能，并且船舶必須能夠接收最新的航海信息，船舶和救生艇在任何時候都必須具有通信能力。最后，為了確保船舶配備適當的人員，負責航海值班的船長、大副和高級船員必須符合STCW的相關規定。①

（二）環境保護

最初，污染預防措施被認為是一個不那么重要的部分，但后來由于需要更嚴格的環境標準，它演變為《極地規則》的一個獨立部分。《極地規則》第Ⅱ-A部分包括五章，基本對應《防止船舶污染國際公約》（MARPOL）的若干附件，但相比之下更為嚴格。

這些章節包括防止油類、污水和垃圾污染以及控制散裝運輸的有毒液體物質污染。第一章是關于油類污染的內容，該章禁止向海洋排放任何油或油類混合物，并參考了MARPOL附件一所載的規則，它還介紹了極地船舶設計的結構要求，包括從燃油艙和殘油艙到船體的距離等問題。第二章與第一章相同，也采用零排放標準，禁止在北極水域排放有毒液體或含有這些物質的混合物。它還規定，在極地水域的營運應按照MARPOL附件二的規定予以執行。除此之外，該章還規定載運有毒液體物質的A類和B類運輸船只，應事先獲得主管機關的批準。第四章禁止在極地水域排放船舶生活污水，依照MARPOL附件四以及該章相關規則排放的除外。第五章允許特定垃圾的排入北極水域，前提是它符合MARPOL附件四要求的范圍且滿足該章規定的附加要求。以上所有章節都以MARPOL為基礎，但第三章例外，該章有關防止海運包裝有害物質污染的規定留白，未提供任何指導。因為MARPOL附件三已經規定了針對該種污染的防治，《極地規則》的制定者認為海運包裝的有害物質不會對極地水域造成比任何其他水域更大的污染損害，適用附件三的要求就足以防治此種污染。

三、《極地規則》的特征

（一） 采用目標導向標準

目標導向標準是指公約制定者在公約中說明要實現的目標，而不是具體說明如何實現某目標。這種方法使實現目標的方法可以采用不同的方法，但同時也確保該標準不低于國際議定的最低標準。從其作用來說，目標導向標準確保了技術標準的靈活性和可操作性。技術發展的速度無疑超過立法的速度。在技術快速革新的背景下，若規范性標準無法及時適應，將產生不必要的成本和風險。例如，由于極地水域氣候條件的不斷變化，若對船舶采用固定化標準，現在適用于極地航行的船只在將來可能不再合適，船舶經營人需重新改造或建造符合標準的船舶，這務必導致船舶運營成本的增加。若采用目標導向標準，無論外在條件如何變化，只要目標和功能要求相同，就允許相關利益人采取各種方法來滿足要求。在達到目標的前提下，其就有機會選擇最具有經濟效益的方法。此外，國際海事組織也無需根據氣候條件的變化頻繁修訂規則，從而使相關條約能夠經得住時間的考驗。

（二）明確環境保護措施

雖然人們普遍認為需要統一的標準來解決北冰洋海域的的污染，但是IMO還是花了很長時間來制定并通過極地規則的第二部分（PartⅡ）。因為污染防治措施在一定程度上涉及北極沿岸國家和非沿岸國家之間的利益沖突。一方面，北極沿岸國家，不但重視北極的海洋環境，而且十分重視其商業發展價值。另一方面，非北極沿岸國家更加注重北極地區的航行自由，如果自由航行受到限制，他們的利益可能受到極大的損害。IMO必須平衡這些相互沖突的利益，采取一些折衷辦法，以確保既保護環境又保證海洋航行自由。

在污染防治措施制定過程中，海洋環境保護委員會提出了解決方法：其主張嚴格限制油類和油性混合物的作業排放、對污水進行特殊處理和排放，并嚴格管理廢水和垃圾。它還就使用礦物燃料和通過壓艙水引進外來入侵物種所造成的環境問題提出了措施。上述部分措施在2015年5月修訂MARPOL時被并入附件1、附件2、附件4及附件5，并對《極地規則》的第二部分產生影響。在各方協商達成妥協后，各締約國同意禁止任何在極地水域航行的船只排放油類和油類混合物，還就禁止排放有毒液體物質以及限制排放生活污水達成了協議。

但以上措施還不足以解決北極地區的環境污染問題。《極地規則》沒有禁止使用重油，而重油會導致北極地區黑碳的排放②;也沒有對排放壓艙水設定強制性規定以防止外來物種入侵。盡管在南極水域禁止船只運輸和使用重油，但很難在北極地區適用這一限制。因為在北極地區航行的大型船舶為了節約成本，大多都使用重油，如果禁止在北極使用重油，船舶的運營成本將大幅上漲，船只更愿意使用其他傳統航線，這又與北極航運發展的目標相沖突。關于壓艙水的排放問題，art II-B中提到了這一點，但由于只是指導性規則，不具有強制適用性，無法要求船舶完全按照規定實行，不具有可操作性。

四、我國應對《極地規則》的措施

北極航道的開通將給我國帶來許多益處。其一，將極大幅度地縮短我國到歐美國家地海運航程，從而降低運輸成本;其二，我國能源和資源地進口渠道將進一步拓寬，有利于保障國家能源和資源安全。但是，《極地規則》也給我國帶來許多挑戰，我們必須積極采取措施，應對挑戰，才能促進我國北極航運地迅速發展，在北極航道的營運中獲利。

（一）完善我國規制北極航運法律規范

盡管我國在北極問題上的研究落后于其他北極沿岸國家，但由于北極問題是近年來才成為世人關注的熱點，各國對其研究也正處于起步和實踐探索階段。因此，積極地構建中國關于北極海域航運問題法律規范體系研究，仍是“亡羊補牢，猶未晚也”。具體來說，在研究時應注重切合國內實際情況，以國內實際情況為基礎，并聯系《極地規則》的相關規定，將《極地規則》轉化為國內法，使國內航運企業更好地按照相關規定行事;并結合現有的西方國際理論和制度，深入研究、細致分析，借鑒其成熟的、行之有效的規則和國際上普遍認可、接受的有益做法，為我所用。這樣做不僅可維護中國能夠獲取北極航線權益，且又容易獲得他國的認可，從而使我國可以逐步提升中國在北極問題上的國際地位和影響力。

（三） 積極參與《極地規則》及其他極地航運國際法規的修訂

雖然目前《極地規則》已經形成并實施，但其內容會隨著客觀環境的變化及技術的發展而調整，除《極地規則》之外，也必將形成其他與極地航行有關的國際法規，特別是上文提到的關于重油的適用以及壓艙水的排放問題在未來幾年中必定是北極航運規則修訂的重中之重，我國要抓住機會，積極參與其中，盡可能為我國的極地航運爭取利益。此外，還應當關注《極地規則》中其他建議性規則，這些建議性規則很可能在未來成為《極地規則》中強制性規則的一部分。

五、結論

北極冰層的融化將不可避免地導致該地區航運活動的增加。《極地規則》旨在提供一種有約束力的制度，以確保安全作業和保護環境。該規則以非歧視、海上人命安全保護和環境保護原則為基礎，適用目標導向標準，對北極船舶的建造、設計、設備、人員、操作和環境保護實施國際標準。國際規則的執行依賴于國家間的合作。為了實現《極地規則》的目標，必須得到各締約國的充分合作。極地航運的治理不能只靠一個機構，而是需要多元合作，國內立法不能也不應該在真空中進行。《極地規則》的適用給我國帶來了機遇和挑戰，我們需要充分利用這個機遇和挑戰，促進我國極地航運業的發展。

注釋：

①《極地規則》Part I-A，第十二章：在極地水域航行時，無論是液貨船、客船或者是其他船只，必須對船長和大副進行高級培訓，對負責航行值班的高級船員進行基本培訓。

②北極航運活動的增加可能會增加在北極作業的船只排放的黑碳。黑碳沉積會吸收北極海冰和積雪表面的光線，從而增加表面溫度，加速北冰洋海冰和積雪的融化。

參考文獻：

[1] 吳瓊.北極海域的國際法律問題研究[D].上海：華東政法大學，2010.