檢察機關在民事公益訴訟中的地位及其權利配置

摘 要 改革開放以來，中國經濟迅速發展，有些地區以犧牲環境為代價換取了經濟的增長，給我們賴以生存的生態環境造成了無法彌補的損失。隨著經濟發展模式逐漸由粗放型轉變為資源節約型，從國家到普通群眾越來越關注生態環境的持續發展，為正式建立環境公益訴訟制度奠定了社會基礎。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察公益訴訟制度，2015年7月全國人大常委會授權全國13個省、自治區、直轄市檢察機關開展公益訴訟試點工作，2017年《民事訴訟法》以法律形式授權檢察機關提起民事公益訴訟，2018年“兩高”出臺《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，使檢察機關參加環境民事公益訴訟真正做到了有法可依。但是考察前期的試點成果及目前的檢察民事公益訴訟的推進過程，可以發現存在案件線索來源單一、訴前程序規定不完善等問題。本文通過回顧我國環境民事公益訴訟的實踐發展歷程，分析檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位，探討檢察民事公益訴訟規則存在的不足，尤其是在司法體制改革背景下，檢察官辦理環境民事公益訴訟案件所出現的問題，結合檢察工作實踐，尋找解決途徑，不斷完善檢察民事公益訴訟規則及辦案流程，有助于進一步完善我國檢察環境民事公益訴訟制度，為推動我國檢察環境民事公益訴訟的快速發展提供實踐參考。

關鍵詞 檢察機關 環境民事公益訴訟 司法體制 改革

作者簡介：趙媛，天津市西青區人民檢察院第二檢察部，檢察官。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.283

一、檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟地位

公益訴訟是指與被訴的污染環境、破壞生態等行為所造成的損害結果無直接利害關系的適格原告對企業、組織或個人等侵權人提出的訴訟。由于我國檢察機關作為國家公權力機關和唯一的法律監督機關，使其在民事公益訴訟的訴訟地位也頗具爭議。目前，在學術界，關于檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟地位，更為統一的觀點是檢察機關在訴訟中既具有訴訟職能又具有監督職能。訴訟職能是作為原告參加訴訟，這一職能可以使檢察機關在公益訴訟中，和相對人保持相對平等的訴訟地位;監督職能，是檢察機關本身設立的目的，這一功能可以更好地達到公益訴訟的目的。但是兩種職能如何相輔相成地發揮作用，達到維護社會公共利益的目的是我們需要思考的問題 。

中國社科院周漢華教授認為，檢察機關在公益訴訟中訴訟地位的問題，從本質上解決檢察機關在提起公益訴訟中的“名”和“實”的問題，“名”就是稱謂、稱呼，“實”就是權利義務，檢察機關作為公益訴訟人，與一般的原告的不同體現在主體不一樣，權限不一樣、程序不一樣、法律依據也不一樣 。在對檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟地位進行界定時，既要維護訴訟相對人的合法訴訟權利，不能造成訴訟雙方舉證能力等方面有不對等的情況，同時還要維護檢察機關的憲法地位。

（一）檢察機關在公益訴訟中的“名”

檢察機關作為國家法律監督機關，根本任務是保護國家利益和社會公共利益，將其作為公益訴訟的適格原告也是符合這一根本任務的，此時，檢察機關提起公益訴訟既是在行使憲法授予的監督職權，也是在履行法定職責，這樣的主體性質也就決定了要不同于普通的民事訴訟中的原告。其次，檢察機關因公益訴訟案件起訴，并不是以所訴事實和損害結果的利害關系方成為真正的訴訟主體，其與案件事實無實際的利害關系，而普通訴訟中，要求原告必須是與被訴具體事實具有直接利害關系的，從此來看，檢察機關也不同于普通的民事訴訟主體。最后，普通的民事訴訟是原告在尋求救濟，使自己被損害的權益得到補償，而檢察機關起訴更多的是追究損害公眾利益的企業、組織和其他主體的民事責任，使其對已經遭到破壞的環境加以修復，履行自身的監督職能。因此，檢察機關在公益訴訟中特殊的主體性質與訴訟目的，也就決定檢察機關應該有不同于普通民事訴訟中“原告”的稱謂。

我國法學專家對檢察機關在公益訴訟中的稱謂有許多不同看法，如原告說、民事公訴說、法律監督者說、雙重地位說、公益代表人說和公益訴訟人說。多數學者認為可以在公益訴訟中，稱檢察機關為“公益訴訟人”，可以體現出公益訴訟這一特殊性，馬懷德教授認為可以將公益訴訟中的檢察機關稱為“公益訴訟原告”，既體現了公益訴訟這一“特殊”訴訟的特點，又體現了檢察機關在該訴訟中原告的地位。高家偉教授認為可以根據檢察機關在公益訴訟中的作用，即是主動提起訴訟還是作為其他法定組織的輔助參加訴訟，可以稱之為公益代表人或支持起訴人。

筆者認為，檢察機關在公益訴訟中的“名”無需做過多的糾結，因為公益訴訟的提起人包括法定的機關、組織和檢察機關，如果僅對檢察機關有特別的稱謂，對其他適格原告還是按照民事訴訟中的稱謂，就有些過分強調檢察機關的特殊性了。公益訴訟的目的就是維護社會公共利益，無論是檢察機關還是其他適格原告從根本上來說訴訟目的是沒有區別的。根據《解釋》中規定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，而其他組織提起的公益訴訟中仍然稱之為“原告”，從而既體現出訴訟本身的特點，也體現出案件是檢察機關這一特殊原告起訴的。

（二）檢察機關在公益訴訟中的“實”

檢察機關提起民事公益訴訟不同于普通的民事訴訟，因為檢察機關并不是被訴行為的直接利害關系人，是在法律授權檢察機關擁有了起訴權。再有，檢察機關作為我國憲法規定的法律監督機關，無論是代表國家依法提起公訴，還是為維護公共利益和國家利益提起或者支持民事公益訴訟，都是在履行國家法律監督這一職能。檢察機關作為國家公權力機關，其本質是維護國家利益、社會公共利益和國家秩序，因此不應僅限于刑事方面，應該是從民事方面、行政方面等各個方面行使職權。將檢察機關納入民事公益訴訟起訴人，延伸了檢察職能，使檢察職能能夠進一步適應時代的發展。

在民事公益訴訟中，檢察機關可能會以兩種方式加入到訴訟中來，一種是直接提起訴訟，還有一種是和適格原告一起加入訴訟，即民事公益訴訟的支持起訴人，不同的方式決定了不同的訴訟地位，也決定了不同的訴訟權利義務。

二、民事公益訴訟起訴人的訴訟權利義務

《解釋》明確規定檢察機關以“公益訴訟起訴人”的身份提起公益訴訟，正式確立了檢察機關在公益訴訟中的身份。除了直接提起訴訟，該解釋中第二十條還規定檢察機關在辦理污染環境等涉嫌破壞環境的刑事案件時，可以以刑事附帶民事的方式提起環境民事公益訴訟，即在破壞生態環境和資源保等損害社會公共利益的刑事案件中，需要同時追究被告人侵害社會公共利益的民事責任的，檢察機關可以在提起公訴的同時一并提起附帶民事公益訴訟，因為在上述類型案件中，無論是刑事訴訟還是民事公益訴訟的訴訟主體都是一致的，基于的侵害事實也是同一的，提起刑事附帶民事公益訴訟可以更好地保證法院判決的一致性，提高訴訟效率，節約司法資源。

（一）訴前程序的限制

根據《解釋》的規定，檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位參考民事訴訟中的原告，享有提起訴訟的權利，但是提起訴訟的前提是進行三十日公告，公告期滿后，無其他適格原告提起訴訟的，檢察機關可以向人民法院進行起訴。由此我們可以看出，檢察機關必須在民事公益訴訟前有前置程序，并且根據《解釋》的規定，檢察機關履行了公告程序，如果沒有其他適格原告提起訴訟，檢察機關進行起訴的，法院應當及時立案。

（二）限制訴訟相對人的反訴權

在一般民事案件中，被告是可以對原告提出反訴的，法院受理后將由同一審判組織進行審理。但是在檢察機關提起的民事公益訴訟案件中，被告是不具有反訴權的，這一規定也體現了檢察民事公益訴訟的特殊性。檢察機關作為法律監督主體，在參加民事公益訴訟案件中是代表國家利益和社會公共利益依法提起訴訟，與被訴行為無直接利害關系，從這一層面看，被告也是無權對檢察機關提起反訴的。

（三）接受法院變更訴訟請求的釋明

檢察民事公益訴訟案件中，人民法院認為人民檢察機關提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向檢察機關釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求。人民法院作為國家司法機關，同樣承擔維護國家利益和社會公共利益的任務，檢察機關提起公益訴訟目的是維護社會公共利益和國家利益，因此在此類案件中，人民法院不再是民事訴訟案件中絕對的居中裁判，由原告自由處置自己的權益，如果檢察機關提起的訴訟請求不足以維護公共利益的，人民法院可以向檢察機關進行釋明要求變更或增加相關訴訟請求，這也體現了公益訴訟的特別之處。

（四）行使撤訴的權利

在一般民事訴訟案件中，原告只要是在宣告判決前都可以撤訴，只要當事人在法律許可的范圍內進行撤訴的，人民法院一般會做出同意撤訴的裁定。相較于普通民事案件的撤訴，在公益訴訟中，檢察機關提出撤訴的前提，需是訴訟請求全部得以實現，經法院審查后才會做出是否準予撤訴的裁定，這樣規定也是為保障維護公共利益目的的實現，防止因為私利而撤訴。

三、民事公益訴訟支持起訴人的訴訟權利義務

（一）我國民事訴訟中的支持起訴制度

支持起訴原則是我國民事訴訟法中的一項基本原則。支持起訴是在國家、集體或者個人民事權益受到侵害時，受害者的力量不足以通過訴訟保護其合法權益時，相關國家機關、社會團體、企事業單位可以作為受害者的支持起訴人，參與法院的案件審理程序，該原則的目的是在于發揮機關、團體、企業事業單位打擊民事違法行為的積極性，切實維護受害者的合法權益 。

支持起訴一般有經濟支持、法律支持和其他方式支持。經濟支持就是對于經濟困難的受害者提供一定的物質幫助等，幫助其解決后顧之憂，以便可以全身心投入到訴訟中。法律支持屬于支持起訴中較為重要和普遍的一類，是為訴訟原告提供法律咨詢、輔助當事人進行證據收集等法律專業性工作。但是目前法律中對于支持起訴的方式、程序及支持起訴人的法律地位等未進行詳細規定。

（二）民事公益訴訟中的支持起訴制度

公益訴訟作為新型訴訟，訴訟請求的特殊性是其根本特點，即公益訴訟的訴訟請求為的是公益而不是私益。根據規定，檢察機關等適格起訴主體，可以通過提供法律專業意見、協助受害者進行調查取證等方式，支持其他適格主體依法提起環境民事公益訴訟。這一規定給予了檢察機關在該類訴訟中對訴訟提起人進行支持起訴的權力。在此時，檢察機關可以在收集證據及訴訟等法律專業方面，為原告提供法律意見。

在設立支持起訴制度時，一些學者認為這樣做會干預普通的民事訴訟，特別是對于檢察機關支持起訴的案件，一直持比較謹慎的態度。但是對于公益訴訟來說，訴訟目的是為了公共利益，符合檢察機關作為國家公權力機關的設立目的的，在此時，檢察機關參與公益訴訟支持起訴是符合其自身價值追求的。

首先，檢察機關作為國家的法律監督主體，是公權力機關，檢察機關以支持起訴的方式參與公益訴訟，也是代表國家和社會公眾作為訴訟主體對侵害國家利益和社會公共利益的行為提起訴訟，要求訴訟相對人修復受損害的環境，代表了國家維護公共利益;其次，檢察機關作為我國法律監督主體，對法律法規的熟知及掌握程度遠超于一般民事主體，特別是對于司法機關出臺的司法解釋，法律內部文件的了解程度也是要高于一般當事人的，所以，有利于公益訴訟訴訟目的的實現。因此，檢察機關在民事公益訴訟中以支持起訴的方式參與訴訟，是符合檢察機關在該類訴訟中的角色定位和訴訟的本質追求的。

據統計，在2015年1月1日后新發生的環境公益訴訟案件中，檢察機關出庭支持起訴的比例為62.5%，甚至在某些省份，檢察機關不再以環境公益訴訟原告的身份參加訴訟 。上述數據表明，在大量的公益訴訟案件中，檢察機關是以支持起訴人的角色參與訴訟，而非公益訴訟起訴人。

在操作層面上，檢察機關作為支持起訴人更容易推進訴訟進程。經過一段時間的運行，我們可以看出在公益訴訟案件中，檢察機關獲取案件線索較為單一，一般是已經嚴重到涉嫌刑事犯罪的污染環境類案件線索，才能由檢察機關的偵查監督部門或者公訴部門將線索移交至民行檢察部門。對于其他機關或者社會組織特別是環保組織，他們獲取案件線索的來源更為廣泛，能夠更加快速地獲取涉嫌污染環境等侵害社會公共利益案件的線索，如某區檢察院受理審查起訴的一起非法收購瀕危野生動物案，該案是一只東方白鸛被他人非法捕獵后進行售賣，案發后，濕地保護志愿者協會會員第一時間發現該東方白鸛丟失，后通過查詢該東方白鸛身上攜帶的追蹤器才將犯罪嫌疑人抓獲歸案。由此可以看出大量的社會組織在環境保護等公益工作中擔當了更為重要的角色。因此，要推動環境公益訴訟的發展，不僅要依靠檢察機關提起公益訴訟，還要提高社會上其他社會組織的積極性，解決他們的后顧之憂，因此檢察機關作為支持起訴人參與到公益訴訟中來也尤為必要。

在訴訟中，可以說直接決定裁判結果的就是雙方提供的證據情況，提供證據證明力強的一方才能獲得采信，收集證據因此成為訴訟中最為復雜和困難的工作。在公益訴訟中，檢察機關作為支持起訴人，為社會組織及其他機關、企業事業單位等適格的起訴人提供法律援助，協助他們調查取證，提供法律意見等，減少上述主體對提起訴訟中涉及各項工作難以推進的顧慮，從而提高上述主體提起公益訴訟的主動性和積極性。

（三）檢察機關作為支持起訴人的具體訴訟權利義務

筆者認為，檢察機關作為支持起訴人參與到民事公益訴訟中來，應該是對整個訴訟過程的參與，而不僅僅是訴前程序的參與。在整個訴訟過程中，檢察機關可以為公益訴訟原告提供法律意見、協助調查取證，在法院審理過程中提交書面意見，以多種方式支持其他適格原告依法提起民事公益訴訟。

1.協助調查取證。因為檢察機關在民事公益訴訟中具有調查取證權，并且檢察機關相對于其他社會組織或個人在向行政機關等部門進行調查取證時具有一定優勢，更有利于案件證據的收集。

2.提供法律援助。檢察機關內部的民行檢察部門具有精通民法及民事訴訟法等各類民事法律的專業人才，他們可以向公益訴訟原告提供法律援助，為他們提供法律咨詢，向他們提供專業的法律意見，有利于公益訴訟目的的實現。

3.提交支持起訴意見書。在訴訟中，檢察機關可以基于案件的證據情況，向法院提交具有法律效力的意見書。意見書可以從檢察機關角度向法院提出有關案件的法律意見供法官參考，從而有利于公益訴訟原告的訴訟請求取得法院支持。

綜上，檢察機關作為支持起訴人參與到公益訴訟中較提起公益訴訟來說方式更為靈活，并且能消除法律規定的組織、機關等適格原告提起環境民事公益訴訟的顧慮，進而大大激發上述主體起訴的積極性，實現維護社會公共利益的目標。

注釋：

鄭含博.檢察機關在環境民事公益訴訟中的訴訟地位問題研究[J].黑龍江工業學院學報，2018，4（4）：126-131.

最高人民檢察院民事行政檢察廳.檢察機關提起公益訴訟實踐與探索[M].北京：中國檢察出版社，2017.

張杰.運用支持起訴制度推動環境公益訴訟[N].中國環境報，2017-06-14（8）.

江國華，張彬.檢察機關提起民事公益訴訟的現實困境與完善路徑[J].河南財經政法大學學報，2017（4）：85-93.