環境保護公益訴訟問題研究

徐磊 周計方

摘 要 環境公益訴訟作為我國一種新型訴訟形式，在保護環境公共利益、排除環境侵害方面發揮著重要的作用，但在實踐中仍存在些許不足，本文以檢察機關提起環境公益訴訟為視角，從環境公益訴訟存在的問題出發，提出有針對性的對策和建議，以期對檢察機關環境公益訴訟工作起到一定的推動作用，更好發揮檢察機關法律監督職能。

關鍵詞 檢察機關 環境公益 環境公益訴訟

作者簡介：徐磊、周計方，宿州市泗縣人民檢察院。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.285

一、我國環境公益訴訟面臨的困境和問題

（一）調查取證難以得到保障

1.立法規定不明確。人民檢察院組織法和兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等的規定比較原則、籠統，沒有明確檢察機關的調查手段、保障措施、調查的強制性以及被調查對象的具體義務等。

2.調查能力和技術手段滯后。部分從事檢察機關環境公益訴訟的人員缺少相關專業知識積累和儲備，線索發現能力、調查取證能力還需要提升。相關調查取證的技術裝備落后，不能滿足當前環境公益訴訟調查的需要，規范、系統的外部技術支持渠道還不成熟，專業的檢驗、檢測、鑒定、評估等機制還不完備。

3.沒有統一明確的證據標準。環境公益訴訟調查取證應達到何種程度，調查的證據標準如何把握，環境損害程度如何確定，在實踐認識上存在諸多分歧。

4.被調查對象不配合。在出現被調查對象不配合、不支持、不主動接受調查的情況下，都是通過協調或者行政手段解決，沒有應對措施，調查取證工作難以有效展開。

（二）跨區域管轄機制還不是很通暢

1.環境保護全局性不夠。生態環境資源的整體性，確定了其保護的跨區域、流域的全局性。比如水和大氣具有很強的流動性，其被破壞常常以區域性、流域性的形式表現出來，而這種空間分布又和行政區劃不一致，牽涉多個區域、多個監管部門（水利、環保、河道管理等），由于不同的地方政府在各自的發展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在環保目標、政策標準、執法尺度方面難以統一。

2.司法協作機制不完善。環境生態保護公益訴訟案件在管轄上存在交叉，由于目前跨區域的環保機構還處于試點階段，實際操作中缺少跨行政區的法律授權，也沒有區域、流域環境保護機構及具體的制度性安排，各區域、各主管部門職責關系、事權劃分有待進一步明確，協調機制還比較松散、不完善。

（三）生態環境損害鑒定評估存在諸多難題

1.機構少。由于生態環境損害專業性較強，好多地方沒有相關的專業性鑒定機構，一些鑒定機構大都位于省級城市，像生態環境修復費用鑒定評估有的還需要跨省聯系鑒定機構。

2.鑒定難。只有明確了生態環境損害鑒定中的損害程度、損害大小、預期的修復費用等，才能以此為基礎提出明確的訴訟請求，而這些鑒定事項繁雜、鑒定標準不一、鑒定范圍較廣，有的還需多家鑒定機構配合完成。

3、費用高。由于鑒定收費標準缺失，環境污染損害鑒定費用高一直是一個不容忽視的問題，好多案例顯示，有的鑒定費用比最后判決賠償的費用還高，而且大部分的鑒定費用是由檢察機關先行墊付。

（四）生態修復執行難

1.環境損害公益訴訟方式的選擇。目前環境損害公益訴訟方式主要有民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟，選擇訴訟方式沒有硬性標準。選擇哪種訴訟方式較好，既能達到對生態環境損害的懲罰，又能達到生態修復的有力執行，需要一定的思考，慎重選擇，以便實現訴訟效果的最大化。

2.生態修復資金管理。生態修復資金主要來源于訴訟判決的懲罰性賠償費用，它不屬于政府收入，也不屬于社會資產，放在財政資金中和社會組織賬下均不合適。這筆錢該放在哪？該誰管？誰使用？誰來鑒定環境損害？誰來敲定修復單位？誰來主持修復過程？誰來監督修復成果？環境損害賠償的資金池越來越大，如何使用、監督這筆資金，成了影響生態環境修復進度的大難題。

3.替代性修復的作用。目前好多環境損害公益訴訟，因為部分被損害的生態環境不易修復或者難以修復，出現替代性修復的現象。替代性修復方式包括同地區異地點、同功能異種類、同質量異數量、同價值異等級等多種形式，使生態環境恢復到被損害前的功能、質量和價值。替代性修復的標準如何把握？修復的方式如何選擇？政府的作用如何發揮？是否要聽取和采納專家的專業意見？都是需要思考的問題。

（五）專業人才缺乏

生態環境公益訴訟案件涉及領域多元、知識面廣，具有很強的專業性，對檢察人員素質能力提出了很高的要求。但是目前檢察機關在生態環境公益訴訟領域專業辦案力量還是比較薄弱，存在知識弱項、能力不足、經驗盲區等方面的問題，專業人才短缺是當前的一個短板，亟需培養補充專業人才。

二、解決環境公益訴訟問題的思路和對策

（一）破解調查取證難

1.立法保障。通過立法對檢察機關開展公益訴訟在調查取證上賦予一定的強制性，給予一定的手段保障，明確相關的證據標準，以便于調查取證工作的開展。

2.技術支持。加大環境公益訴訟調查取證技術資金投入，購置先進的技術裝備，運用高科技取證手段，獲取必要的證據;與專業的技術機構合作，完善相關的檢驗、檢測、鑒定、評估等機制，保證技術性證據的真實合法。

3.外部支持。環境公益保護是一項系統工程，需要社會各界的廣泛認同和積極參與。樹立雙贏多贏共贏理念，與其他部門形成良性、互動、積極的工作關系。一是爭取黨委、人大、政府的重視支持。通過作出批示、下文等方式，支持檢察機關依法開展公益訴訟工作。二是保持與行政機關的良性互動。加強與行政機關的常態化溝通，增進行政機關對公益訴訟工作的理解配合。三是建立協同取證機制。探索建立檢察機關、公安機關、行政機關三位一體的協同取證制度，集合三機關之力，擴大辦案力量輻射范圍，提升取證深度和廣度，提高取證質量和效率。

（二）破解區域管轄

1.管轄確定。筆者認為可以建立“主輔分離”的管轄方式，級別管轄以侵權行為地或者被告住所地基層人民檢察院、人民法院管轄，重大影響、復雜疑難案件可以由上級檢察機關和中級人民法院管轄;關于破壞生態環境和資源保護類案件的地域管轄，不宜將侵權行為地和被告住所地設置在同一位階，而應確立以侵權行為地中的結果發生地為首要管轄地，如果結果發生地不宜管轄的，可以由行為發生地或者被告住所地管轄。

2.建立跨區域的環保機構。隨著跨區域環保機構試點的不斷深入，法律授權和制度安排的逐步完善，這種情況應該會很快實現。

3.區域內、區際之間的司法協作。目前的實踐有江蘇省內、上海市內各個區域的檢察機關之間、環保部門之間等進行環境公益保護司法協作開展的很好，效果也比較明顯;區際之間的環境公益保護司法協作主要表現在長三角地區的合作，長三角地區的滬浙蘇皖各省市之間司法協作，積累了一定的經驗，對該區域的環境公益保護做出了一定的貢獻。

（三）破解鑒定問題

1.發布具有資質的鑒定機構名冊。目前司法部公布了全國78家“環境損害”司法鑒定機構名冊，供各地辦案過程中委托開展鑒定工作，有效解決了在案件辦理中如何選擇一家具有資質、專業對口鑒定機構的難題。

2.建立司法鑒定聯合實驗室。個別省級檢察院也在嘗試著建立自己的鑒定機構或者和環保機構建立聯合實驗室。2019年5月，全國首家檢察機關和生態環境部門聯合建立的浙江省公益訴訟（環境損害）司法鑒定聯合實驗室在浙江省生態環境廳掛牌成立。7月，江蘇省人民檢察院司法鑒定中心、江蘇省環境科學研究院、江蘇省環境監測中心聯合組建江蘇公益訴訟（環境損害）司法鑒定聯合實驗室。兩省檢察機關走在了全國的前列，走出了一條可資借鑒的路子。

3.鑒定貴的問題。目前這個問題得到了有效解決。2019年1月，最高檢與生態環境部等九部委印發了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》;6月，司法部印發《關于進一步做好環境損害司法鑒定管理有關工作的通知》。均明確了檢察機關提起生態環境損害公益訴訟時，可以先不預交鑒定費，待法院判決后由敗訴方承擔。

（四）破解生態修復執行問題

1.訴訟方式選擇。檢察機關在選擇訴訟類型時，對破壞生態和污染環境需要主張懲罰性賠償的案件，盡量選擇提起行政公益訴訟，由行政機關對其進行處罰。因為相關法律規定環境行政部門可以對污染環境、破壞生態的行為進行處罰，并可以征收相關費用。所以這樣既厘清了公益訴訟中司法權與行政權的邊界，也體現了公益訴訟“協同之訴”的內涵。

2.資金的管理。如何讓生態環境公益訴訟賠償金順暢地用于環境修復，可以推動生態環境損害修復資金基金化管理，探索建立環境公益訴訟賠償金或公益基金統一管理制度，賠償金由相關機關或公益組織收取后繳至統一管理賬戶，用于公益訴訟案件統籌調配或公益事業開銷，進一步優化環保公益訴訟執行機制。

3.替代性修復。替代性修復關鍵看的是效果，替代性修復首先要解決的是可行性，是否能夠達到被損害生態環境原有狀態或效果，一是要聽取和采納專家的專業意見和建議，符合專業的修復要求。二是要進行可行性和效果分析，理論要可行、實踐上可操作，效果要明顯。三是要充分發揮政府的主導作用、行政機關的執行和檢察機關的跟蹤監督作用，使替代性修復不走過場，不留后遺癥。

（五）破解人才缺乏問題

1.專業團隊。加強生態環境專業人才引進和培養力度，制定實施生態環境公益訴訟業務培訓計劃，著力解決辦案力量、辦案經驗不足問題。各級檢察機關及時配齊配強專業辦案力量，可以通過遴選、招錄等形式，從法院、有關行政機關引進了一批專業人才，以適應生態環境公益訴訟職能拓展和業務發展需求。

2.掛職交流。檢察機關與環保機關對相關人員互派掛職交流，相互借鑒，相互促進，共同發力，共同提高辦理環境公益訴訟專業化水平。在這方面，最高檢做出了表率，與生態環境部簽署了互派干部掛職交流合作協議，將具有法律職業資格的行政人員任命為檢察官助理，參與有關公益訴訟案件辦理，幫助提升檢察人員辦案專業化水平。

3.借用“外腦”。根據最高檢關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規定，部分地方檢察機關建立與專家聯系的專門渠道，篩選生態環境保護等方面的專家人才，及時協助解決有關專業難題，為公益訴訟工作提供專業技術支持。

參考文獻：

[1]什邡市人民檢察院課題組.基層檢察機關附帶民事公益訴訟工作相關實證問題研究[EB/OL].正義網，2018年.

[2]薛紫蘅，張源.補齊短板促進民事公益訴訟協調發展[N].檢察日報，2019.06.06.

[3]秦飛，謝文英.制定公益訴訟法更好地護航公益保護事業[EB/OL].正義網，2019.06.03.

[4]張安娜.全國政協委員宋青兩年提案盯準一個領域：關注生態修復“執行難”[N].檢察日報，2019.05.26.

[5]王琪.中國特色民事審判理論及環境公益訴訟理論的新發展：中國法學會審判理論研究會民事審判理論專業委員會會議綜述[N].人民法院報，2019.05.23.

[6]詹金峰，陶永強.夯實要素保障做好環境行政公益訴訟訴前調查[N].檢察日報，2019.05.19.

[7]葛熔金，阮家驊.浙江成立環境損害類公益訴訟司法鑒定聯合實驗室：破解取證難[EB/OL].澎湃新聞，2019.05.13.