淺析涉訴信訪秩序法治化的路徑

摘 要 本文認為徹底根治“信訪不信法、信上不信下”的涉法涉訴信訪現象，破解涉法涉訴信訪秩序困境，必須從上訪人、社會環境、法院自身等多角度尋找重復訪、極端訪等非正常訪的綜合成因，反思涉訴信訪工作的格局，樹立法治理念，加強心理疏導，相關機構調整管理模式和職能，提高信訪立法的位階，建立分類處理格局，提高司法公信力，嚴格打擊信訪中的違法犯罪行為，提高信訪網絡平臺的公示效能。多角度、多維度、深層次地治理涉訴信訪秩序，重塑司法權威和司法公信力，建立并維護好的涉訴信訪秩序，破解“信訪不信法”的難題。

關鍵詞 正常訪 涉訴信訪 分類治理 心理疏導

作者簡介：苑希悅，山東法官培訓學院，副教授，研究方向：憲法學。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.287

社會上總有一部分人信“訪”不信“法”，重復訪、群體訪等各類型非正常訪有始無終、無休無止，嚴重影響到司法的權威和社會安定。涉訴信訪改革作為當前司法改革的專項議題，中央政法委出臺了三個治理信訪工作的重要文件，為治理“信訪不信法”的非訪秩序提供了制度性依托，為更好、更快地應對這種不正常的信訪活動，打開涉訴信訪工作局面，具體路徑如何？是本文試圖解答的問題。

一、 涉訴信訪中的非正常訪涵義及危害

“涉訴信訪”是指與某一具體案件相關聯的、針對人民法院審判和執行案件的行為或結果，要求人民法院啟動司法程序、實施一定訴訟行為的人民群眾的來信和來訪。非正常訪是指上訪人在上訪過程中違反信訪條例等國家有關法律、政策規定，不通過正常信訪渠道和信訪程序到國家規定的場所反映問題或以違法犯罪行為作為信訪手段的信訪行為。具體的表現形式有：集體訪、重復訪、鬧訪、纏訪、越級訪等。

涉訴信訪中的非正常訪單指法院受理或審理的案件的當事人進行的非正常信訪行為，表現形式與一般非正常訪相同，其危害性集中歸納為：

1.破壞正常信訪秩序，浪費社會資源。一些上訪老戶以上訪為業，長期往返于北京、省會城市之間纏訪、鬧訪，置家庭和家人于不顧，眾叛親離、妻離子散，因訪致貧的現象屢見不鮮，給社會及其家庭帶來沉重負擔。信訪人這種濫用信訪權的行為導致個人生活畸形化的同時，嚴重破壞了相關政府部門的正常工作秩序，影響國家正常工作的開展，另一方面也侵占了其他權利人表達正當訴求的機會，浪費社會資源。

2.損害司法權威性和司法的獨立性。我國實行兩審終審制的審級制，裁判文書的既判力理論明確所有糾紛經二審即生效，司法具有終局性。但隨著信訪制度的發展，上訪人濫用信訪權利，使信訪替代法定權利救濟渠道，其意愿表達功能漸向權利救濟功能傾斜，導致信訪功能異化和錯位，信訪人信訪而不信法，輕“法治”而重“人治”的現象嚴重損害了法律權威，阻礙法治進程。

3.形成畸形維穩“景觀”，破壞國家形象。很多上訪老戶存在期待或謀取訴外非法利益的心理。尤其是近年來，政府信訪工作人員迫于維穩工作的壓力，采取了不當的“給予好處”或“同意某項不當要求”的“與利性”的手段，導致謀利性上訪人群體攀，造成不良影響。

二、涉訴信訪中的非正常訪成因分析

根據唯物辯證法全面論的觀點，以涉訴非正常訪涉及的主體為軸，分析其形成原因。

（一） 上訪人維度

傳統法律文化中“青天”情結和普通民眾的人治思維。我國封建法律體制“行政兼理司法”的特點、主動糾問、主動偵查的斷案程式和“重實體輕程序”的理念，使民眾中人治思維根深蒂固。

1.部分上訪人謀利性、投機性、極端化等非正常心理狀態，濫用信訪權利行為的渲染。謀利型上訪信訪主體利益訴求是誘發非正常上訪行為的主觀原因，涉訴信訪已成為當事人爭取利益的重要手段。從信訪人訴求內容來看，既有與案件相關的訴求，如要求啟動再審程序，也有與案件無關的訴求，如要求追究案外人責任等。從反復訪、多頭訪、越級訪、鬧訪等諸多失范現象研究可發現，在一定程度上存在著信訪人有意制造不穩定因素，以引起上級機關重視，從而向法院施加壓力，爭取更多利益的因素。

2.維權意識的提升與法律知識儲備過低不成正比。隨著經濟的發展，民眾的維權意識明顯有很大改進，但普通公民的法治觀、運用法律手段、法律途徑有效維權卻是個艱難的話題。

（二）社會環境維度

一直以來，行政化的社會矛盾處理機制凸顯的都是“人治”模式。即使對訴訟案件，“領導批示”、 或人大代表“個案監督制”的關懷都無形中破壞了信訪正常秩序。

維穩工作的負累。就涉訴信訪而言，它也是法院工作行政化和地方化的表征。前幾年的維穩工作、信訪考核的“排名制”和政績觀，促使信訪部門工作人員在“穩定壓倒一切”的理念下，以滿足上訪人各種無理、非法要求（如要求上訪人原單位安排上訪人子女工作等，導致信訪工作秩序異化。

（三）法院的維度

1.司法被動和中立的特性，決定法院有效解決的糾紛僅為部分，不可能為全部。訴訟不能承受如此之重，不是所有糾紛都由法院解決，法院作為被動型的、中立性的機關，受案主管范圍有限;法官審理案件，依據的是查明的事實依據和法律依據，不能還原客觀真實，司法制度的固有特性決定了法院作為審判機關很多時候無法滿足群眾的期。另外，司法體制本身隱含弊端，如刑事案件長久以來的“重實體、輕程序”、“重偵查、輕審判”，程序公正不能有效保障結果，必然損傷實體爭議，并導致個別案件被害人家屬或被告人家屬激情上訪。

2.法院的行政化。一方面是外部的行政化。即各地規定的維穩任務，上已觸及，不再贅述。另一方面是內部行政化。即系統內的考核和政績觀，簡單地把上訪量、寫信量作為衡量一個地方是否穩定、工作是否到位的標準。應調整、修正信訪考核評價機制，把重信重訪率、一次性結服率作為標準，調整為以解決群眾實際問題的數量作為最終衡量標準。

3.司法信息資源分布不均、司法不均衡、司法公信力有待提高。司法信息基本掌握在審判者手中，當事人知道的信息有限，為“審判信息尋租”提供土壤和環境，引起民眾對公正性、中立性的合理懷疑。或法官往往將釋明權消極對待或簡單處理，或個別法官群眾意識淡化、本位主義嚴重、辦案質效存在明顯瑕疵，而監察制約措施虛設，影響司法的公信力。

三、涉訴信訪中的非正常訪治理建議

針對上述成因，結合中央政法委下發的關于治理涉訴信訪改革的相關文件精神，立足于人民法院面臨的態勢和肩負的中心地位，站在全局高度，依法治訪，必須以法院為中心，區分案件、分類治理，建立涉訴信訪法治化格局，并以此促使非訴案件信訪工作導入法定救濟程序，全面推進我國信訪秩序的法治化，更快、更好、更穩地實現全面性依法上訪局面。主要舉措有：

（一）依法治國理念和法治思維的“立于心、踐于行”

1.思想不解決，再好的制度終將流于形式。觀念作為理論引導著人們活動的行為方式和行為效果。黨的十八屆四中全會會議主題就是“依法治國”，其重要性和戰略地位自不必說。

2.建立有力的新聞宣傳機制，提升普法性節目比重，加強普法節目的法律專業性，有條件的地區可舉辦公益性普法晚會或籌資拍攝內容活潑的普法欄目劇，宣傳、普及法律知識，引導當事人依法上訪，杜絕無理上訪。同時利用“普法”教育讀本免費進社區、法律職業群體“現場說法”論壇等多種形式、多種渠道向當事人講法說理，提高人民群眾的法治觀念和法律素養，逐步形成良好的法治氛圍。

（二）立法制度的科學化和完善化

包括信訪制度外各項程序性、實體性法律救濟制度，也包括信訪自身的規范性文件。

1.以《行政訴訟法》《行政復議法》為代表的法律制度的修改為契機，為公眾提供切實可行的法定救濟渠道，從“入口處”減少信訪量。如《行政訴訟法》中關于管轄的規定，明確縣級政府為被告的一審案件，應由中級人民法院受理;如《行政復議法》，規定復議機關維持原行政機關的行政行為的，增列復議機關為被告等規定設立打破地區化的、專門的、集中的行政復議局，提高行政機關處理行政糾紛的比重，改進復議案件的質效。

2.應提高信訪法律規范的效力位階。目前的《信訪條例》位階較低，造成信訪治理工作被動的局面。如對非正常訪中違法犯罪行為的治理。非正常訪治理一直是地方公安部門“敢怒不敢言”“敢言不敢行”的心病。由全國人大或其常委會出臺統一的信訪法規是必然趨勢，盡快出臺《信訪法》對信訪進行自身制度上的完善，明確信訪工作的職責、機構設置、職權，受理、處理、終結等程序規定、責任追究機制等，注意將法院納入適用主體，可考慮單設“涉訴信訪章”。

（三）強化程序引導救濟，實行信訪分流

1.政法委“有所為”，“有所不為”。“有所為”即重點解決好損害群眾權益的突出問題，決不能對群眾的報警求助置之不理，絕不允許濫用權力侵犯群眾權益，決不允許執法犯法。做好宏觀上公檢法機關的指導工作，保障群眾的程序性權益，使每起糾紛都有路可走;為各司法機關開展工作提供堅強后盾，解決后顧之憂。對法院審結的案件，積極溝通上訪人所在地的政府做好穩控工作，減輕法院負擔;主導涉訪涉訴案件聯席協調會的持續開展，并做好協調后案件的動態追蹤和經驗總結。“有所不為”即逐步杜絕對個案的協調和直接干預。

2.政府信訪機構職能重新定位。2013年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》出臺實施，使政府信訪機構處理信訪工作的職能有所調整。但負有行政職能機關和負責社會公共管理職責的政府信訪機構也是社會法治的主體，為保證信訪機構在應對非正常訪中的作用發揮，建議實行從中央到地方的垂直管理模式，以杜絕信訪事件處理過程中的地方保護主義。

（四）發揮法院的中心角色

人民法院應以中政委三大文件為指引，建立分區格局，并做好小格局內的工作。

1.借助司法改革契機，祛除法院內外的行政化和地方化因素，增強審判的獨立性，保障司法公平的環境。法院在保留合議制和審判委員會制度的前提下，員額制和責任制都是有效措施。保障審判人員的獨立性，保障案件質效的提高。同時，提升司法隊伍職業素養，提高司法公信力，從根源上減少信訪案件的產生。

2.對涉訴信訪類事項進行分流治理，以訴息訪，以訪理訴。法院內部涉訴信訪格局包括訴訪分離和訪內事項治理兩大塊，其中訴訪分離是格局的前提。對涉訴信訪類事項，建立分流處理格局，針對來訪人的具體情況，依法區分解決。如系對新民事訴訟法實施后，申請再審被駁回案件不服的，引導其向檢察機關申請檢察建議或申請抗訴;如系反映審判人員作風有問題、審判不中立的，引導其向紀檢、監察部門反映解決;如系依據后一程序中勝訴的裁判文書，認為法院其他程序的裁判為錯案，要求國家賠償的，引導其向賠償委員會遞交申請;如反映承辦人遺漏證據、卷宗材料缺失的，引導其向審判管理部門反映。樹立“訴訪分離”和“訪內事項引導救濟程序”兩個“小格局”，既要保證兩個格局間的通暢，又要防止發生混淆，避免牽制，影響有效運轉。

3.嚴格把握信訪終結制度不松動、不退步、依法推進信訪終結制度的建設，尤其是強制性涉訴信訪案件的法定終結。涉訴信訪的終結包括兩種形式：一種是自然終結。信訪人同意接受信訪處理結果，并自愿息訪; 二是強制宣告終結。信訪人不同意接受信訪處理的復核結果并繼續纏訪、鬧訪的，強制終結。已經過公示結案的信訪案件，信訪當事人再次重復信訪、越級信訪的，法院不再受理。

4.加強信訪信息化，利用新型科技手段，新媒體等網絡技術手段治理非正常訪。遠程視頻接訪是最高人民法院提出的治理“進京訪”的新型手段，本著“讓數據跑起來、讓群眾停下來”的宗旨，大部分地區已建成遠程視頻接訪平臺。面臨問題是利用率有待提高，其突破口在于上訪人對視頻另一端接訪人的信息反饋是否滿意，不然上訪仍停不下來。另外，案件審結信息化的平臺建設、公示制度是涉訴信訪終結程序的保障，涉訴信訪案件處理后向社會媒體大眾公示處理的程序和結果，接受信訪當事人和社會媒體的監督，聽證錄像等新科技手段的配合使用，讓終結案件信息在不侵犯當事人隱私等人身權的前提下適時、適地的公示、公知于公眾，促使無理上訪人息訴罷訪。

（五）加強理性表達訴求教育，降低“謀利性上訪”心理預期，倡導依法上訪

1.應當通過各種形式的普法工作，引導民眾重塑法治理念，理性表達愿求，規范濫用信訪權行為。首先，應規制信訪者權利濫用行為，依法治理信訪中的違法犯罪行為，充分發揮強制性法律規范在社會治理中的作用。其次，對明顯的、違法的鬧訪行為采取適度的“固定”手段，在上訪群體中進行宣傳，提高曝光度，發揮法律的威懾功能。

2.把握非正常訪者心理，抑制“謀利性信訪”動機，加強反復性上訪者的心理疏導工作。從實現對當事人的心理關注和心理干預的角度完善信訪的救濟制度。加強法官心理學知識的學習和運用， 幫助法官掌握更多與當事人進行溝通、對其進行心理干預的技能和策略。嘗試專家主動介入的心理疏導，心理專家以局外人身份出現， 以專業心理學方法和人情感化，適時緩解上訪人的心理障礙， 有效地實現對當事人的心理調節。

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