基于行政法秩序分析行政批示行為

摘 要 我國作為有中國特色的社會主義國家，行政批示行為較為常見，是我國行政管理優勢之一，為提高我國行政管理質量奠定基礎。本文通過分析基于行政法秩序的行政批示行為，以期推動行政批示行為朝著法治化、系統化、科學化方向持續發展。

關鍵詞 行政法 秩序 行政批示行為

作者簡介：姜志明，青島市黃島區大場鎮人民政府，研究方向：法學。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.299

行政批示行為屬于行政法研究主要內容之一，主要源于行政批示行為關乎國民權益，與政府行為、市場經濟等領域發展關系緊密，為此需以法律化手段加以約束，旨在保障受行政批示行為影響主體及客體權益，建立良好的行政批示規制，用以約束、敦促、監管行政批示行為，拓寬中國特色行政法制道路，營建良好的行政法秩序發展氛圍，使行政管理質量得以有效提升。然而，相較于西方發達國家，我國行政批示行為研究相對滯后，未能形成具備指向性的行政批示體系，這也為本次研究創造條件。基于此，為推動我國行政管理事業穩健發展，基于行政法秩序分析行政批示行為顯得尤為重要。

一、 基于行政法秩序分析行政批示行為界定

以行政法秩序為依托，針對行政批示進行分析，主要分析對象是指行政批示行為，而非行政批示內容，具體行為界定可從以下幾個方面進行分析：第一，在行政系統內部存在的行為稱之為行政批示行為，主要是指負責人在權力所屬范圍內以下級部門報告為載體，以新聞媒體、信件等形式為依托，在明晰報告內容前提下，針對報告作出分析與處理的行為;第二，負責人根據個人意志、行政部門屬性及各個管理層的意見匯總得出決策并實施行政批示行為，使相關事件的處理帶有個人色彩，個人傾向性較重;第三，以書面形式為載體詮釋“批示”一詞，相較于“指示”批示書面性更強，隨意性相對較弱;第四，在行政部門日常工作進程中，行政批示行為影響力較大且決定性較強，賦予行政組織管理權，將部門權力、個人經驗、管理層意見統籌在一起，體現行政部門權威及權責，將相關行為轉化為行政決策性內容，使行政批示行為的界定更為明確，為發揮其積極效用奠定基礎 。

二、 基于行政法秩序分析行政批示行為類型

（一）行政批示行為輪廓分類

為使行政批示行為輪廓更為清晰，需對其批示概念進行分析。其一，明確負責人批示、行政批示概念，前者主要是指黨及政府部門負責人進行批示，后者主要是指以規章制度、法律法規為依托，除去黨委及政府部門負責人的批示主體，為此行政批示行為屬于批示下位概念;其二，明確行政決定、行政批示概念，前者針對具備某種權利及義務的行政主體及其決策，尤其針對重大決定需由負責人進行批示，為推行行政決策奠定基礎，后者批示主體權利及義務約束性較弱;其三，明確行政意見、行政批示概念，前者不局限于書面表達形式，還可應用口頭表達形式傳遞行政意見，負責人針對意見進行權衡并妥善采納，作為重要參考是行政決策產生依據之一，后者屬于負責人闡述意見手段之一，以書面形式為依托;其四，明確行政批復、行政批示概念，前者具備后置性及互動性特征，在請示前提下予以批復，負責人在被動狀態下行使權力，屬于上下級互動模式之一，后者不局限于上下級范疇，在任何行政機構內均可應用行政批示，相較于“批復”，行政批示行為空間動能更大且主動性更強。

（二）行政批示行為標準分類

為保障行政批示行為外延得當，需對相關行為標準予以分類，具體可從以下幾個方面進行分析：第一，將行為主體視為標準進行分類，分為政府批示、黨內批示兩大類;第二，將行為示范力為標準進行分類，分為無約束力批示、有約束力批示兩大類;第三，將行為內容為標準進行分類，分為情感型批示、程序型批示、決策型批示三大類。其中，有無約束力可作為行政法秩序分析重要依據，使行政批示行為分析更為透徹，同時還可按照批示具體內容及相關內容肯定與否進行分類，分為依法處理、酌情處理、否定性批示、肯定性批示等類型，還可按照行政批示行為對象進行分類，分為針對特定“人物事”進行批示、針對非特定“人物事”進行批示兩大類 。

（三）行政批示行為分類優化

通過分析行政批示行為類別，可助力人們理解批示現象，然而有些分類卻存在外延性差，研究類別不科學等問題，需對行政批示行為分類進行優化。例如，可將相關行為分為無約束力批示、有約束力批示、效力對外批示、效力對內批示四大類，使行為方向更為明確，行為主體與客體的分析更加高效，使行為結果優劣的評價更加深入具體。再如，以行為內容為依托進行分類時，可分為指示性批示、步驟性批示、決定性批示及審批性批示，其中審批類批示主要是指針對下級工作者請示負責人抒發個人意見，如全部同意、全部不同意及部分同意等;決定性批示主要是指通過研究針對請求予以答復，在行政機關裁量時較為常見;負責人僅為系統批示一環的批示行為則稱之為步驟性批示;在特定范圍內進行指導的批示行為稱之為指示性批示，主要在處理宏觀性事宜時較為常見 。

三、 基于行政法秩序分析行政批示行為范圍

（一）行政批示普遍行為活躍范圍

針對行政批示行為范圍進行分析可明確相關行為批示角度，使行政法的準入更為高效，從行政法視角、行政管理及政治學角度出發予以區分行政批示行為范圍，找準行政批示行為范圍研究重點。例如，作為一類文書，行政批示行為僅在職能部門管理活動中產生，與其他文書形式相似，約束力、時效性、針對性較強，負責人以文書形式敦促承辦人以明確政治立場、維護公眾權益、維護領導權威為出發點予以辦理，以“請示”“傳閱”“專家意見反應”“通報”等、“信件”等形式予以批示，使負責人意愿得以下達。再如，作為行政法主要內容之一，行政批示行為受相關法律約束，針對批示依據、目的、流程、規定等內容予以明確，使行政批示行為活躍范圍更加清晰，為發揮職能部門能力提供依據。

（二）行政批示“個案”活躍范圍

在實際工作進程中行政批示行為常處于保密狀態，通常情況下批示內容并不對外公開，使相關資料的搜集整合存在一定難度，行政批示行為范圍邊界變得模糊。通過對近年行政批示行為執法案件進行分析可知，行政批示“個案”活躍范圍可從以下幾個方面進行分析：第一，以書面形式表達負責人執法意見，例如在《立案審批表》內工商行政管理負責人針對相關案件提出審核意見，在《行政處罰決定審批表》內負責人給出最終審核意見等批示行為活躍范圍均以書面形式表達執法意見;第二，根據請示作出批示，針對復雜案件需結合案件進展明晰工作要點，在了解工作阻力前提下進行批示;第三，以公眾權益、社會影響等因素為先導，以規避案件消極影響為前提，針對“個案”提出意見，指導職能部門解決“個案”問題，發揮行政批示行為實施能效 。

四、基于行政法秩序分析行政批示行為屬性

當前有關行政批示行為法律屬性的解讀存在差異，主要源于行政權力的行使并非僅依靠批示，根據批示負責人職務、自身情況等條件，受相應制度約束，加之市場邊界變動影響，使行政批示行為屬性存在變化，既可以稱之為行政決策，又可以視為行政批示行為表達，為此需在明晰行政批示行為屬性前提下，針對行政法秩序進行分析。

（一）從行政組織法角度進行分析

行政批示行為產生基礎源于行政組織法，使相關行為變得正當，解決行政批示行為產生來源、權力來源等問題。通過制定規章制度強化行政批示行為合規屬性，提高職能部門決策及執行能力，使行政組織結構更加穩定，各個部門職能邊界更加清晰，弱化行政批示行為個人意志對批示結果所產生的影響，通過行政組織法健全行政批示行為內部程序，解決行政內部程序問題，使相關行為更加科學有效。

（二）從行為法角度進行分析

為保障行政批示行為相關制度富有約束性，需應用行政法予以規范，需率先明確行政批示行為性質。作為特殊行政手段，現有行政法內容無法對其進行精細的描述，性質界定較為模糊且與行政法存在沖突，這對行政法變革來講是新時代的契機。基于此，在持續優化行政法基礎上，對行政批示行為性質進行明確，將其視為職能部門負責人依法依規行使權力的載體，使批示行為性質得以明確。這就需要行政批示行為以非對外法律效果的產生為前提，以指示下屬部門展開相關工作為出發點，僅對行政部門內部具有效力，相關行為與行為人的參與無關，將其視為行政權力行使流程之一。從行政批示行為表面進行分析，其屬于職能部門負責人權力外化的過程，從行政批示行為實質進行分析，不僅具備行政批示性質，還具備行政內部行為界定能力 。

五、基于行政法秩序分析行政批示行為規制

（一）行政方面的規制

作為內部行政程序重要一環，需建立與之相關的自我規制，賦予該規制行政最終決策權以及法律監督權，引導行政部門自我監管，使行政活動屬性并非法律約束性這一種，在法律法規約束下存在一定自由度，這就需要加強行政內部規范，在相關規范加持下規避司法過度干預，加大行政部門批示行為內部控制力度。這就需要行政方面率先統一批示內容、程序、形式、責任，在《國務院辦公廳關于做好國務院負責人批示件管理工作的通知》（2004年）規制經驗指引下，針對不同職能部門及地區推行相關規定，使行政批示行為更加規范、高效、統一、科學。在此基礎上制定行政批示行為審查、備案、監管等制度，確保各項行政批示行為合法合規，建立健全內部問責機制，理清行為邊界，推動行政批示行為朝著規范化、標準化、程序化方向發展。

（二）司法方面的規制

在司法審查等領域需有行政批示行為研究發展一席之地，雖然不必任何行政批示行為均具備可訴性，但“個案批示”存在侵害行為主體或客體權益現象，需掙脫傳統行政訴訟束縛，通過司法方面的規制解決相關行為可訴性界定問題，推行相關規制評斷標準，不斷完善法律法規，如針對《行政訴訟法》中有關“內部行為”的內容予以拓展，使相關行為內外區分更加明確，限制并圈定權益保障范圍，為踐行司法方面的規制指明方向，并在實踐中累積司法方面的規制創設經驗，賦予行政批示行為內部屬性、外部屬性，解決訴訟受案問題，使我國行政批示行為更加合理合法 。

六、結語

綜上所述，為保障在訴訟、復議受案情況下，行政批示行為分類更加清晰、責權得以明確，助力司法實踐，解決行政法秩序問題，需加大行政批示行為研究力度，使其行為邊界、屬性、規制等方面更加科學，具象表達抽象行政批示行為，維護相關法律秩序，達到保障國民、行政部門權益的目的。

注釋：

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